中外反腐制度的比較研究

摘 要 從古至今，反腐敗制度建設一直都是爭論不休的話題。為此，世界各法系都在其發展過程中設立了適應國情的立法舉措，許多國家和地區也相繼設立了獨具特色的反腐敗機構。我國的反腐敗追究權力曾長期被分散安排在多個機構部門，難以形成合力，直至我國《監察法》的出臺改變了這一局面。此次改革重心在于設立了監察委員會這個專門反腐敗機構，其吸收了我國香港地區及域外各國設立反腐敗專門機構的經驗，它的產生是對我國反腐制度體制與國際接軌的重大創新。本文將基于國際視角對反腐敗機構進行研究，以比較中國新的監察制度，概括分析現有機制的特征，指明優缺點，并提出一些建議。

關鍵詞 反腐敗機構 比較研究 監察委員會

作者簡介：邱明佳，南京工業大學。

中圖分類號：D035.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.167

一、清廉國家產生的歷史基礎

廉政國家的產生必有其特定的歷史基礎、經濟基礎、政治背景、文化觀念等。是否需要設置反腐機構、設立什么樣的反腐機構，均需結合國情，才可能有較強的適應力，否則都將適得其反。

在亞洲，由于許多國家和地區曾遭受嚴重侵略，戰后各類資源日益匱乏，腐敗問題隨之泛濫，在社會上引起了廣泛輿論。有些地區便決定實施重大改革，為徹底改變這種不良風氣，設立了一些相當嚴厲且具有權威性的專門反腐敗機構以打擊貪腐犯罪，成果顯著。

相反地，在遠離戰爭的北歐國家，各類建設發展都較為發達，在坐擁完善的社會資源的同時累積了大量的財富，生活較為富足。因此，他們對于物質腐敗的觀念較為淡泊。另一方面，這些高福利國家往往對腐敗行為設置了高懲治力度，使得腐敗行為一旦做出便得不償失。因此，我們在全球清廉指數排行榜上看到的排名前幾位的，大多都是這樣的北歐高福利國家。

與此同時，英美法系國家的觀念里較為重視權力的制衡，因此設置了多元化的反腐敗機制，不僅有國家設立的專門反腐敗機構，還將一些反腐任務分配到各部門，實現了更為全面和廣泛的反腐敗治理體系。

二、域外反腐敗機構設置研究

（一）北歐地區反腐敗機構設置考察

根據2018年透明國際發布的最新全球清廉指數排行榜，丹麥位列全球最清廉國家之首，其次為新西蘭、芬蘭、新加坡、瑞典。顯而易見，北歐國家幾乎全部位居榜首。北歐地區的廉政制度的成功，在得益于其在國內民主政治繁榮的基礎上，還在于其首先確立了獨樹一幟的國會監察專員制度。

作為全球最清廉國家的丹麥設置了國會監察專員辦公室，其隸屬于國會，但擁有獨立的調查權、建議權、訴訟權，不受其他任何機關、組織干涉。它的職能是對公民的舉報或對自己發現的問題進行調查，調查結束后可送交法院提起訴訟。但也不局限于對案件的調查，還可為政府提供反腐敗的咨詢建議等。而作為監察專員制度起源地的瑞典，還有一大特點，在于其監察范圍的廣泛，甚至擴張到私人領域，如對于某些醫療人員的專業資格的監察。

（二）亞洲地區反腐敗機構設置考察

1.亞洲國家反腐敗機構設置考察。亞洲地區各國大都經歷過戰爭的洗劫，腐敗問題異常嚴重并引起民憤，因此有些國家不得不采取有效措施，推進反腐敗立法。新加坡貪污調查局正是在這種背景下的產生的。

新加坡貪污調查局由總理負責掌管，接受群眾舉報且具有獨立的調查權。其內部又分為負責收集整理情報的行動部、專管人事財政等問題的公司事務部、以及處理腐敗案件的調查部，其分工極為明確，反腐敗效率極高。

2.我國香港廉政公署的反腐敗機構設置考察。香港廉政公署是于1973年設立的獨立的反貪污組織，該機構職員不超過兩千人，不隸屬于任何公務系統，它設置于在香港的大街小巷，具有廣泛的群眾基礎，只要接受舉報就可實行調查，免除了繁瑣的程序要式。在設置行政總部的基礎上，其內部還設置社區關系處、執行處、防止貪污處，分工亦是極其明確，很好的做到了調查懲治和積極預防相結合。

（三）英美法系反腐敗機構設置考察

在分權制衡理念根深蒂固的英美法系國家，對于貪腐行為的防范則是最為重要的問題。英美國家在設立獨立的專門反腐敗機構的同時，其機構設置較為分散，但監督范圍相當全面，呈現出多元化特點。

以英國為例，其設置了以議會為主導的反腐敗機制，同時還輔以政府各部門的內部監督、法院、檢察院的司法監督、審計機構以及社會輿論監督等多形式、多層次的監督機制，形成了全方位、立體化的監督網絡。

在美國，反腐敗機構設置，涉及到各個系統和部門，立法、司法、行政部門都設有專門機構負責本系統的反腐敗工作。在司法階段，有從偵查到審判一以貫之的聯邦調查局、檢察官、獨立檢察官與各級法院，實現了有序合作且良好運行。

三、國內外反腐敗機構設置對中國的啟示

任何制度的設置都必須依據國情。我國將監察委員會設置為獨立的反腐敗機構，一改曾經“一府兩院”的頂層設計格局，將監察權能放在國家權力的突出位置，這正體現了國家對反腐敗治理的高度重視。當然，該機構的設置還處于起步階段，通過分析國內外較為成熟的經驗，筆者既發現了許多中國的制度設計的有益之處，也希望對未來的反腐敗制度的發展提出一些啟示性建議。

（一）設立獨立的反腐敗機構

從國際視野上看，無論是政治文明高度發達的北歐，還是腐敗勢力強大的亞洲各地區，都在基于當時國情的基礎上探索出適合自身的、獨立且權威的反腐敗機構。即便是分權制衡的英美國家也設置了專門的反腐敗機構。可見，將反腐敗的權利，放在國家權利的核心位置，重要性非同一般。

我國新設立的監察委員會，便是基于國情的一項重大改革。作為一個獨立的機構，改變了原先反腐敗權力分散、繁雜的狀況，反思借鑒了北歐、亞洲等地區設立專門反腐機構的舉措，在機構設置上，放棄了原有的種種隸屬關系，從政府部門中脫離出來，成為一個與政府地位相平行的監督機關。這正體現了我國將廉政體制提高到了前所未有的戰略地位，這是監察體制改革的一項重大突破，展現了我國重視反腐敗工作的積極性。

（二）設立審查機構，注重腐敗預防

相較于用嚴厲的手段懲治腐敗犯罪，腐敗的預防實際上是更為重要的環節。完善預防腐敗的措施，可以防范腐敗的發生，從而節約司法成本。

在我國香港地區，廉政公署內設防止貪污處，對政府部門私營機構的工作進行審查，并定期進行研究，提出咨詢和意見，以有效地預防腐敗。

在國外，法國設立的“預防貪污腐敗中心”、韓國的反腐敗委員會，這些都是為預防腐敗而設立的專門機構，在反腐敗審查的過程中發揮著重要作用。

通過對其他地區反腐敗審查監督機制的分析，我們應當反思，我國的監察體制在發展過程中也需取其精華，進一步加強預防腐敗的職能，如在監察委員會內部設立審查部門，要求被監督者列出權力清單，定期審查和評估其重要的文件，只有這樣才能積極主動地防治腐敗。

（三）親近民眾，注重宣傳教育

審查機制的設置可一定程度上環節腐敗的現象，但要從源頭上治理腐敗，不僅僅要做到“不敢腐”，還要“不想腐”，要從思想層面打消人們腐敗的念頭，也著實不易。因此，倡導廉潔思想并實施公眾監督，注重大眾廉潔理念的宣傳教育，是不可或缺的。

我國香港廉政公署接近群眾，設立“廉政公署事宜投訴委員會”以受理公眾對貪腐的檢舉，其社區關系處，其職能更是專門負責反腐敗的宣傳和教育，因此擁有了廣泛的群眾基礎。

而在域外其他國家，如新加坡貪污調查局、丹麥等北歐國家的監察專員制度，其大部分的案件來源也都在于公民的投訴。親民的模式提升了公眾對反對貪腐的自信，也正是這樣的機構設置能夠得到廣泛的公眾信任。

我國監察制度在運行過程中，如何親近、教育民眾，也是一項重要問題，在我國監察委員會中設置一個宣傳教育部門，并設立專門的監督反腐敗日常工作的“監督委員會”以降低公民投訴門檻，并加強對投訴者的保護，這些都是可以考慮的選項。將事前咨詢和事后監督相結合，可更為全面地預防腐敗。

（四）反腐機構內部注重分工負責

一個機構往往具備多種職能，如何將各項任務分配到位，也是一個值得探究的問題。在各地區反腐敗機構的實踐中，采用最多的做法便是在機構內部設置明確的分工，以確保工作有條有序的進行。

例如，新加坡貪污調查局劃分調查處、信息處、行政處，分別負責調查、情報與后勤業務。

又如，我國香港廉政公署采用“三管齊下”的運作模式，行政總部負責處理內部的各種日常行政事務，其下設的執行處、防止貪污處、社區關系處則是其下設的三個分支機構，功能涵蓋了執法、預防和教育三個方面。

在我國大陸，監察系統內部可以劃分不同的職能部門，鑒于對未來監察委員會職能的展望，以及上述提及的對設置預防腐敗機構、審查機構等的建議，筆者建議在監察委員會內部區分調查部門、監督部門、審查部門、案件管理部門、預防教育部門等，以更好實現分工負責，權責分明。

（五）提升反腐敗機構的專業性

反腐敗的調查可能不是一項簡單的任務，有可能涉及許多稅務、商業、審計等多方面的知識。因此，調查員的專業技術水平就顯得尤為重要。人員能力和素養在很大程度上也關系到工作效率、質量。很多國家正是通過在反腐機構引進高端從業人員，來高效地展開調查工作。

以香港廉政公署為例，其三個內部職能機構的人員大多走專業技術序列。與此同時，還擁有專業嚴格的晉升制度。

域外典型國家如瑞典，成立了經濟犯罪調查局，要求其中的調查員擁有很強的稅務、商業運作和賬目簿記方面的專業技能。每個調查處都配備經濟犯罪檢察官、經濟警察、經濟專家等，利用他們的專業技能，合作處理經濟案件。同時還注重對各類人員的培訓，使之成為調查腐敗案件的優秀專家。

在我國的監察體制改革中，基于專業性考量，監察委員會人員應具有較強的穩定性，所有支持專業技術序列的制度必須到位。另外，對于調查人員，則需要更嚴格的準入標準和培訓機制來提高專業水平。

（六）加強反腐敗國際合作

腐敗不是中國獨有的問題，而是一個國際問題。隨著世界各國政治經濟合作的日益深化，反腐敗也需要充分的國際合作。

為了妥善應對腐敗的影響，中國于2005年加入了《聯合國反腐敗公約》，以加強國際合作，共同打擊腐敗，形成國際反腐敗力量。2017年，第七屆聯合國反腐敗公約締約國大會在維也納開幕。外交部部長助理錢紅山率團與會，闡述了中方立場。錢助理表示，中國高度重視反腐敗工作，不斷完善國內反腐敗法律法規，加強權力監督，積極開展反腐敗國際合作，為反腐敗全球治理貢獻中國方案。

在我國的監察體制改革中，反腐敗國際合作的作用不容忽視，加大對海外追贓追逃、遣返引渡力度等的反腐敗國際合作刻不容緩。

四、結語

綜上所述，通過分析域外反腐敗機構設置在反腐敗治理中的經驗和作用，我們看到我國香港及大多數廉政國家都設立了獨立權威的反腐敗機構，且內部機制也極為完善。筆者從中深得啟示。我國設立的監察委員會正順應了反腐敗機構設置的國際潮流，值得稱贊。當然，一切還處于起步階段，如何使該制度更好地適應國情，則需要更加完善監察委員會的內部職能。同時，理論構想必不可少，但也得從大量實踐中來積累經驗。

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