從票決民生實事看拓展基層民主的制度空間

桑玉成

黨的十八大以來，人民代表大會制度不斷與時俱進。習近平總書記多次強調，要以人民為中心，發揮好人大作為權力機關、工作機關和代表機關的作用。“民生實事項目票決制”正是人大制度在新時代努力拓展基層民主制度空間的有益探索。“民生實事項目票決制”是指在基層政權結構中，年度民生實事工程由政府提出候選項目，人大代表在人民代表大會全體會議上以投票表決方式確定正式項目，項目實施情況接受人大代表和人民群眾監督的制度。

早在2003年，上海市浦東新區惠南鎮就在全國率先實施了“民生實事項目人大票決制”。2017年1月，中共中央辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（中辦發〔2017〕10號），就人大討論決定重大事項的指導思想、決策范圍、工作機制等方面提出了明確的要求，這為地方各級人大探索民生實事項目人大票決制，提供了組織保障和政策支持。近年來，“民生實事項目人大票決制”在浙江、江蘇、四川、江西等地基層人大工作實踐中，不斷發展、完善，作為基層人大工作創新，已經蔚然成風。本市楊浦區、青浦區白鶴鎮等人大，也在積極探索實施這一制度，并且積累了一些成功的經驗。

“民生實事項目人大票決制”是在黨委集中統一領導下，由人大、政府聯動，及時回應人民群眾需求，調動人民群眾積極參與社會治理的機制創新。通過人大代表票決民生實事項目，既可以通過既定的人大制度結構更好地發揮人大的應有作用，又可以讓實事項目從確定、落實到最終“開花結果”的過程更接地氣，更符合我國社會主義政治制度的本質要求。這種探索為拓展基層民主的制度空間，積極推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要的實踐價值與理論意義。

發展基層民主是我國推進社會主義民主政治的重要戰略部署，在我國的政治發展戰略選擇中，基層民主始終處在優先的地位。發韌于上個世紀80年代的村民委員會選舉，給村委會這一自治組織注入了新的活力，也大大改善了基層治理，對地方經濟發展和社會全面進步起到了有力的促進作用。此外，以職工代表大會制度和居民委員會組織為載體，基層民主的基本制度體系逐步得到健全，基層民主的制度化程度得到了顯著的提升。

這種主要以群眾自治組織等“非國家政權結構”為平臺所推動的民主，在培育人民的民主素養、積累發展民主的經驗方面起到了重要的作用，也為進一步拓展民主政治的制度空間奠定了必要的基礎。因此，需要從“國家政權建設”的大局戰略出發，積極推進拓展民主政治制度空間的實質性步驟。尤其是在我國社會主義初級階段進入到了新時代，在正在向建成一個富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的道路上邁進的進程中，迫切需要擴大基層民主政治建設的內涵與外延，以基層政權為生長點和制度依托來建構新的基層民主發展觀。

在這樣的一個背景下，民生實事項目票決制的積極探索，就具有了特殊的意義和使命。國家政權屬于人民，人民的事情由人大代表來決定，正是民主政治的題中應有之意。

當然，作為一項探索性的制度，民生實事項目票決制尚待不斷總結并積累經驗，以不斷提高它的有效性和認同性。尤其是，如何按照憲法以及相關法律的規定，建立并完善這一制度的“議程設置”，對于推進這一制度的發展具有直接的意義。譬如說，如何發揮選民以及人大代表在提出民生實事項目中的參與度、票決相關事項的程序和規則等等，都是需要認真規劃和設計的。 （作者系復旦大學教授，復旦大學選舉與人大制度研究中心主任，上海市政治學會會長）