行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)探析

吳翊

行政事業(yè)單位內(nèi)部管理比較薄弱，單位各部門各自為政，預(yù)算與相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)、業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)脫節(jié)，大部分制度只管到單位，單位內(nèi)部如何管、業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)如何聯(lián)結(jié)，一直沒有得到很好的解決，單位建立內(nèi)部控制可以很好地解決這個(gè)問題。近年來，國(guó)家加大了行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的力度，印發(fā)了內(nèi)部控制規(guī)范、推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見、內(nèi)控報(bào)告管理制度等一系列規(guī)范、制度等，財(cái)政部要求行政事業(yè)單位從2017年起每年編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，以此促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)取得的成效

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告經(jīng)過2016年、2017年兩年的編報(bào)，內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)取得了以下成效：

（一）促進(jìn)單位形成內(nèi)控意識(shí)

2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月開始正式實(shí)施。由于沒有抓手，除了少部分行政事業(yè)單位開展單位內(nèi)部控制建設(shè)外，大多數(shù)行政事單位特別是基層行政事業(yè)單位還不了解什么是單位內(nèi)部控制，更不用說建設(shè)單位內(nèi)部控制。從2017年起行政事業(yè)單位開始編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，通過編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，讓廣大行政事業(yè)單位形成了內(nèi)控意識(shí)，將單位內(nèi)部控制建設(shè)提上工作議程。

（二）初步掌握建設(shè)單位內(nèi)部控制的方法

2016年度、2017年度內(nèi)部控制報(bào)告都是要求按單位層面、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制指標(biāo)提供單位已開展內(nèi)部控制建設(shè)的證明材料，從而確定單位內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施情況的分值或評(píng)價(jià)等次;內(nèi)控報(bào)告編報(bào)說明系統(tǒng)、詳細(xì)地解析證明單位開展內(nèi)控建設(shè)材料的種類及其應(yīng)具備的要素，有效幫助單位內(nèi)控報(bào)告編報(bào)人員在收集、完善單位證明材料的同時(shí)掌握內(nèi)部控制建設(shè)方法。

（三）推動(dòng)行政事業(yè)單位加快單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告是綜合反映單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件，單位必須如實(shí)編制內(nèi)部控制報(bào)告，不能提供虛假的內(nèi)部控制信息。2016年度內(nèi)部控制報(bào)告是通過單位評(píng)價(jià)得分來綜合反映單位內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施情況，2017年度內(nèi)部控制報(bào)告是通過軟件自動(dòng)生成的優(yōu)、良、中、差四個(gè)等次來反映單位開展內(nèi)部控制工作情況。不管是評(píng)分還是等次，單位必須要有能夠反映內(nèi)部控制工作基本事實(shí)的相關(guān)材料，只有切實(shí)開展了內(nèi)控工作才能取得相應(yīng)的證明材料。內(nèi)控報(bào)告通過分?jǐn)?shù)或等次來反映單位內(nèi)控建設(shè)情況，有效推動(dòng)了行政事業(yè)單位加快單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)存在的問題

（一）內(nèi)控報(bào)告編報(bào)人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)內(nèi)控理論方法不熟悉

內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)人員大多數(shù)是單位財(cái)務(wù)人員，部分是辦公室人員或其他業(yè)務(wù)部門人員。由于單位受編制限制等因素的影響，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)普遍沒有企業(yè)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)高。從內(nèi)控報(bào)告編報(bào)情況來看，存在著對(duì)內(nèi)控建設(shè)及內(nèi)控報(bào)告編報(bào)理論方法不熟悉，從而影響了內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)的質(zhì)量。

（二）內(nèi)控報(bào)告編報(bào)人員對(duì)報(bào)告編報(bào)工作存在著畏難情緒

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)的難點(diǎn)在于單位要搜集、整理、歸集分散于各業(yè)務(wù)流程、各部門證明單位內(nèi)控工作實(shí)施的材料。這項(xiàng)工作耗時(shí)費(fèi)力，同時(shí)由于對(duì)內(nèi)控理論、方法不熟悉，部份單位編報(bào)人員對(duì)內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作存在著畏難情緒。

（三）單位內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作還不能形成部門間的有效配合、協(xié)作

單位內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)部門一般都是內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門。從單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀來看，單位內(nèi)控建設(shè)通常是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門在做，其他部門沒有參與進(jìn)來，因此在編報(bào)單位內(nèi)部控制報(bào)告中，常認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門的工作，其他部門不能夠配合搜集、歸集、整理、完善相關(guān)證明材料，增大了編報(bào)人員編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的難度。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告體系設(shè)計(jì)還不能客觀反映單位內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告是綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件。從2016年、2017年兩個(gè)年度的內(nèi)控報(bào)告來看，內(nèi)控報(bào)告的體系設(shè)計(jì)還不能客觀反映單位內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況。

2016年度內(nèi)部控制報(bào)告主要是由單位通過對(duì)基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)明細(xì)表中單位層面和業(yè)務(wù)層面的指標(biāo)依據(jù)單位開展內(nèi)控工作的有關(guān)證明材料自行評(píng)分。每項(xiàng)指標(biāo)要求提供證明內(nèi)控實(shí)施的材料種類多，相應(yīng)材料規(guī)定的要素缺一不可，否則不得分，這就增加對(duì)指標(biāo)評(píng)分的難度;同時(shí)由單位自行評(píng)分，容易出現(xiàn)單位評(píng)分沒有相應(yīng)的內(nèi)控實(shí)施證明材料做支撐，出現(xiàn)自評(píng)分虛高，不能真實(shí)反映單位內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況。

2017年度內(nèi)控報(bào)告與2016年度相比有所改進(jìn)，主要是由軟件依據(jù)單位上傳證明材料以及增設(shè)的內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況表中的有關(guān)指標(biāo)額情況，自動(dòng)給出優(yōu)、良、中、差四個(gè)等次中的一個(gè)等次，不再由單位自行評(píng)分，內(nèi)控報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果更為客觀。但是2017年度內(nèi)控報(bào)告還是存在缺陷，這就是報(bào)告軟件無法判斷上傳的證明材料與對(duì)應(yīng)指標(biāo)是否存在著邏輯關(guān)系，只要上傳足夠的資料，軟件給出的等次就會(huì)比較高。

（五）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告軟件開發(fā)還不夠成熟

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告通過久其軟件來編制，從2016、2017年度內(nèi)控報(bào)告編報(bào)情況來看，軟件開發(fā)還不是很成熟。例如很多單位在生成內(nèi)部控制報(bào)告時(shí)出現(xiàn)亂碼;在匯總內(nèi)部控制報(bào)告中，所屬單位總數(shù)與實(shí)際匯總單位數(shù)是由軟件統(tǒng)計(jì)，但是軟件生成的兩個(gè)單位數(shù)不一致。例如某市2016年度內(nèi)部控制報(bào)告中所屬單位總數(shù)是1175個(gè)，實(shí)際匯總單位數(shù)1081個(gè)。此外在部份報(bào)表統(tǒng)計(jì)中公式設(shè)置錯(cuò)誤，例如某市2016年度內(nèi)部控制報(bào)告中區(qū)（部門）所屬單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表中的各區(qū)間單位數(shù)量之和與合計(jì)數(shù)不一致。

（六）中介咨詢機(jī)構(gòu)還不能有效發(fā)揮咨詢作用

內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作是一項(xiàng)新工作，報(bào)告編報(bào)及軟件使用有其特定的要求和方法，單位通過接受中介咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)將可以有效提高內(nèi)控報(bào)告編報(bào)水平。在內(nèi)控報(bào)告編報(bào)咨詢服務(wù)市場(chǎng)中，中介咨詢機(jī)構(gòu)莨莠不齊。部分中介咨詢機(jī)構(gòu)不具備提供內(nèi)控編報(bào)咨詢服務(wù)的資質(zhì)，所提供的編報(bào)咨詢服務(wù)只是向單位提供同一套證明材料模板，不能有效幫助單位提高內(nèi)控報(bào)告編報(bào)水平。

三、提高單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)質(zhì)量的措施

（一）提高對(duì)內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作重要性的認(rèn)識(shí)

行政事業(yè)單位要切實(shí)提高對(duì)編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告重要性的認(rèn)識(shí)。財(cái)政部開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告報(bào)工作，目的在于推動(dòng)單位進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

（二）加大對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與內(nèi)控報(bào)告編報(bào)培訓(xùn)力度

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、與時(shí)俱進(jìn)的工作，內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作同時(shí)也是一項(xiàng)全新的工作。內(nèi)控建設(shè)與內(nèi)控報(bào)告編報(bào)對(duì)于行政事業(yè)單位來說是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。各級(jí)財(cái)政部門、各主管部門要加強(qiáng)對(duì)單位的內(nèi)部控制培訓(xùn)，推動(dòng)單位內(nèi)部控制體系的進(jìn)一步完善，促進(jìn)各單位內(nèi)部控制工作的健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）設(shè)計(jì)合理，客觀的內(nèi)控報(bào)告體系?

2016年度內(nèi)部控制報(bào)告由單位依據(jù)內(nèi)控工作證明材料自行評(píng)分，評(píng)價(jià)結(jié)果存在著一定的主觀性;2017年度內(nèi)控報(bào)告則由軟件根據(jù)上傳的材料自動(dòng)給單位評(píng)定等次，由于軟件不能判斷證明材料與評(píng)價(jià)指標(biāo)的邏輯關(guān)系，其評(píng)價(jià)結(jié)果也不能真實(shí)反映單位開展內(nèi)控工作情況。應(yīng)進(jìn)一步完善內(nèi)部控制報(bào)告評(píng)價(jià)體系，確保內(nèi)部控制報(bào)告真實(shí)反映單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況。

（四）及時(shí)歸集、整理單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的證明材料? ? ?

單位在編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告時(shí)，需要上傳大量證明內(nèi)部控制開展情況的相關(guān)材料，以此作為評(píng)定單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的依據(jù)。用于反映內(nèi)部控制工作基本事實(shí)的材料種類繁多，一般包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部控制制度、流程圖、內(nèi)部控制檢查報(bào)告、內(nèi)部控制培訓(xùn)會(huì)等。為了做好內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，單位在日常開展內(nèi)部建設(shè)時(shí)要及時(shí)歸集、整理反映單位開展內(nèi)控工作的證明材料，減輕內(nèi)報(bào)告編報(bào)時(shí)收集證明材料的工作量。

（五）中介咨詢機(jī)構(gòu)要提高內(nèi)部控制建設(shè)及內(nèi)控報(bào)告編報(bào)服務(wù)能力

單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、難度較大的工作，內(nèi)控報(bào)告編報(bào)也是一項(xiàng)全新的工作，單位目前普遍缺乏內(nèi)部控制專業(yè)人才，要做好單位內(nèi)控建設(shè)和編報(bào)工作，還要借助中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量。因此中介咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身專業(yè)能力建設(shè)，為單位提供質(zhì)優(yōu)價(jià)美的內(nèi)控咨詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)單位及中介咨詢機(jī)構(gòu)的共贏。

（六）加大對(duì)內(nèi)部控制報(bào)告的分析、使用，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況。單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制報(bào)告的分析，通過分析可以發(fā)現(xiàn)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題、難點(diǎn)及薄弱環(huán)節(jié)，并采取有效措施進(jìn)行整改，進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（七）適時(shí)建立單位內(nèi)部控制建設(shè)考評(píng)機(jī)制

編報(bào)單位內(nèi)部控制報(bào)告需要提供大量?jī)?nèi)控工作開展的證明材料，這很大程度決定了內(nèi)控報(bào)告的編報(bào)質(zhì)量，單位只有切實(shí)開展內(nèi)部控制建設(shè)才能形成有關(guān)證明材料。目前由于單位建設(shè)內(nèi)部控制沒有外部壓力，相當(dāng)數(shù)量單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展緩慢，因此應(yīng)當(dāng)建立單位內(nèi)部控制建設(shè)考評(píng)機(jī)制，推動(dòng)單位建設(shè)內(nèi)部控制，最終提高單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)質(zhì)量。