促進我國養老業發展的財稅政策研究

[摘要]財稅政策歷來是我國宏觀調控的重要手段，文章通過系統地梳理現行的養老產業政策文本，指出當前財稅政策存在的問題，建議我國應進一步拓展財稅工具的類型，有的放矢地運用財稅政策工具，及時評價和調整財稅政策方向。

[關鍵詞]人口老齡化；養老產業；財稅政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201910010

1研究背景

衰老，是人類至今無法逾越的生命歷程。進入21世紀以來，中國人均預期壽命迅速增長。據統計，1981年中國人均壽命為679歲，2001年已達到718歲，2016年中國人均壽命達到765歲。除此之外，我國退休低齡化趨勢明顯，實際退休年齡只有533歲，與發達國家相差十多年，這使得我國在同等老齡化水平下面臨著比發達國家更加沉重的養老、醫療和照護服務的壓力。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口已達241億人，占總人口的173%。同時失能半失能老人已達到4063萬人，完全失能老人近1000萬人，患慢性病老人超15億人，80歲以上高齡老人達到2400萬人，這都是老年健康的重點人群。近年來，根據實際情況需要，我國政府已出臺多方面政策支持養老產業發展，在“應當發展”養老產業成為社會共識之后，“如何發展”養老產業便成為亟待解決的核心問題。

2政策文本中的財稅政策工具選擇

2010年以前，財稅政策工具并沒有在養老產業相關的政策文本中得到系統完整的運用。2011年至2017年有關部門先后頒布了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》（國發〔2011〕60號），《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號），《民政事業發展第十三個五年規劃》（民發〔2016〕107號），以及《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號）等文件，接下來文章將以2011年以來促進養老產業發展最為重要的五份權威文件為依托，根據財政收支兩條線來分析7年來養老產業發展中運用財稅政策工具的情況。

21收入政策工具

財稅收入的充裕與否決定了政府在社會經濟活動中提供公共物品和服務的范圍與數量[1]，財稅收入政策工具主要包括稅收、福利彩票公益金、行政事業性收費、公債和政府性基金等。

（1）稅收不僅是財政收入的重要組成部分，還能調節社會主體收入、優化資源配置和保持社會穩定。近年來對養老產業的稅收優惠往縱深發展，一步步落到實處。國發〔2011〕60號文件關于稅收優惠的說法比較籠統，沒有出臺具體操作方案。國發〔2013〕35號文件有傾向性地選擇稅收優惠對象，只對非營利性養老機構從房產稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅等各方面進行優惠，對營利性和非營利性養老機構提供的養護服務免征營業稅。而到了民發〔2015〕33號文件，新增養老機構在資產重組過程中涉及的不動產、土地使用權轉讓不征收增值稅和營業稅的規定，對家政服務企業由員工制家政服務員提供的老人護理等家政服務，在政策有效期內按規定免征營業稅，另外，免征企業所得稅，房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅擴大到民辦非營利性企業。可見，稅收受益人群和稅種都在不斷擴大中。

（2）彩票公益金是政府非稅收入的形式之一，是從彩票發行收入中按規定比例提取的，專項用于社會福利、體育等社會公益事業的資金。目前，彩票公益金逐漸成為養老產業的重要資金來源，重心向民辦養老服務有所傾斜。國發〔2011〕60號文件的文件只是簡單地提出要用彩票公益金扶持養老產業的發展，國發〔2013〕35號文件已經具體到要將50%以上的彩票公益金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。民發〔2015〕33號文件在2013年文件“要將50%以上的彩票公益金用于支持發展養老服務業”的基礎上，進一步提出支持民辦養老服務發展的彩票公益金不得低于30%，可見國家發展養老產業的決心。

（3）其他收入政策工具運用的具體情況有：養老產業行政事業性收費優惠是自國發〔2013〕35號文件開始，按照養老機構建設環節和養老服務提供環節的不同，區分營利性和非營利性養老機構給予“免征”或“減半征收”等不同優惠力度。民發〔2015〕33號文件特別圈出了對民辦非營利性養老機構建設免征有關行政事業性收費。財金〔2017〕86號強調了要嚴格執行養老服務領域的行政事業性收費減免政策。在債券發行方面，國發〔2013〕35號文件提出地方政府發行債券應統籌考慮養老服務需求，民發〔2016〕107號支持符合條件的企業發行養老產業專項債券，將募集資金用于建設養老服務設施設備和提供養老服務。但自2017年以來，地方債監管持續維持高壓態勢，化解地方隱性債務存量、嚴控隱性債務增量、防范地方債風險是未來一段時間的趨勢，因此想通過舉債來拉動產業發展作用有限。

22支出政策工具

財稅支出的規模和結構，往往反映一國政府為實現其職能所進行的活動范圍和政策選擇的傾向性。財稅支出政策工具主要有財政投資、財政補貼、政府購買服務、PPP模式等。相對于收入政策工具，支出政策工具功能更為豐富，效果更為直接。

（1）2011年至2017年的五份養老產業相關文件均強調了財政投資的重要作用。因為財政投資指向性強，可以直接從供給端豐富養老產品的選擇，促進養老設施的建設。具體來說，財政投資可以在居家養老方面，推動對養老護理專業設備的研發，加快養老服務信息化建設，大力發展居家養老服務網絡，引導企業上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務；在社區養老方面，加強老年人日間照料中心、托老所等社區養老設施建設，實施社區無障礙環境改造；在機構養老方面，辦好公辦保障性養老機構，開展公辦養老機構改制試點，支持社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老服務機構。財政投資會產生乘數效應，即產生宏觀經濟的擴張效應。有助于我國快速形成有一定規模是養老服務設施，培育一批有一定力量的養老服務機構。但同時，擴張性的積極財政政策也會對民間投資產生擠出效應，畢竟政府投資的養老服務機構基于公益性和福利性的定位，收費價格遠低于民間投資興辦的養老服務機構。

（2）我國的財政補貼政策既有針對老年人的直接補貼，也有針對養老機構及養老服務人員的間接補貼。[2]國發〔2013〕35號文件首次定義了直接補貼的內涵，直接補貼分為針對經濟困難老年人養老服務補貼、減輕高齡老年人開支壓力的高齡補貼以及補助生活長期不能自理老人的護理補貼。財政的直接補貼，提高了老年人的收入，增強了他們的消費能力，刺激了養老市場的供求關系。財政的間接補貼分為四種：一是對養老機構的建設和運營補貼，建設補貼一般由地方財政一次性支付，而運營補貼則視養老機構的服務人數按月撥付；二是對養老服務網點的建設實施貸款貼息補助政策，或是對從事養老服務業貸款的融資擔保機構提供一定比例的風險補償和獎勵；三是對符合條件的參加養老護理職業培訓和職業技能鑒定的從業人員，按規定給予相關人才補貼；四是對吸納就業困難人員就業的養老機構，按規定給予社會保險補貼，這也是民發〔2015〕33號文件的新提法，就業困難人員以靈活就業方式從事居家養老服務的，可按規定享受靈活就業社會保險補貼。

（3）其他支出政策工具運用的具體情況有：政府購買服務，即政府出資，將原本由自身承擔的公共服務轉交給市場代為履行。民發〔2015〕33號文件提出政府購買服務是鼓勵民間資本參與養老產業的重要形式，民發〔2016〕107號文件詳細論述了政府購買服務的關鍵點，建議要建立健全由購買主體、養老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養老服務項目績效評價，支持民辦養老機構接收城鄉特困人員或政府承擔照料責任的其他老年人，逐步拓展政府購買養老服務的領域和范圍。公私合營模式（PPP），即政府和社會資本合作，基于“利益共享、風險共擔、全程合作”的原則，能夠有效減輕政府的財政負擔，減小社會主體的投資風險，是近年來很火的投資模式。財金〔2017〕86號文件對此有詳細論述，指出對社會急需、項目發展前景好的養老服務項目，要通過中央基建投資等現有資金渠道予以積極扶持；鼓勵金融機構通過債權、股權、設立養老服務產業基金等多種方式，支持養老領域PPP項目；積極支持社保資金、保險資金等用于收益穩定、回收期長的養老服務PPP項目；充分發揮中國PPP基金的引導帶動作用，積極支持養老服務PPP項目。

3財稅政策工具運用中存在的不足

31稅收優惠使用前提過窄且優惠形式單一

“稅收優惠”是各個政策文本的高頻使用詞。但目前很多的免稅措施只針對非營利性企業，非營利性企業的限制之處在于，服務價格必須執行政府指導價，收支結余不得向投資者分配，這降低了民間資本進入養老服務業的吸引性。營利性養老機構和非營利性養老機構，同是養老市場的重要支撐力量，要做大做強養老產業，吸收民間資本的入駐非常重要。稅收政策可否對營利性養老機構也有一定的傾斜和照顧，讓營利性養老機構和非營利性養老機構相對公平地競爭，畢竟它們本身就是服務于不同的市場人群，可以互為補充，豐富養老市場的供給結構。另外，稅收優惠也不只有免稅這一種形式，征稅對象、稅率高低、計稅依據、交稅時間及稅收歸屬都是制定稅收政策時可以考慮的因素。對養老服務而言，稅收的調節作用對城市與農村養老服務，高、中、低端養老服務，營利和非營利養老服務施有不同的影響，組合良好的稅制結構能夠有效推動養老產業發展。

32財政補貼的公正性與效益性存在爭議

針對經濟困難老年人養老服務補貼，減輕高齡老年人開支壓力的高齡補貼、補助生活長期不能自理老人的護理補貼，這三類人群在認定范圍上有一定的重合，對政策實施的公正性與效益性有所影響。同時，養老服務補貼定位為補助經濟困難老人，它的衡量標準只考慮老人和配偶收入，然而老人的子女收入以及老人擁有的房產等實物資產都沒有納入進來予以評判，使得子女富有完全可以贍養好老人的家庭，與因拆遷和征地而暴富的農民，符合收入條件即可享受補貼，政策覆蓋人群在實踐操作中容易引起爭議。另外，三類涉老補貼的制定本意是讓老年人享受更好的養老服務，但現實操作中由于很多地方是采取根據名字直接造表發放的方式，這些款項可能被冒領或挪作他用，并沒有完全落到實處。

33財政投資的力度不夠，投資結構有待優化

目前，政府投入的財政性資金力度還不足以滿足其承擔的養老投資需求。根據胡祖銓設定的測算模型，“十三五”時期政府在養老服務體系建設領域存在著一定的資金缺口，資金缺口將隨著公共財政支撐力度增強、彩票公益金收入提高、新增老年人口減少等逐年縮小。據計算，“十三五”期間政府投資養老服務業的財政性資金缺口合計3013億元，年均資金缺口為603億元（見表1）。

在財稅資金有限的前提下，如何將資金有效分配、合理使用便成了大學問。各地政府面對養老服務供給不足的問題，優先考慮的是興建設施全、標準高、專業性強的公立養老院，現有政策也主要是扶持機構養老，但是基于我國致力于發展的是“9073”養老格局（90%的老人居家養老，7%的老人通過社區照顧養老，3%的老人通過入住養老機構集中養老），我國財政最應該花大力氣的是建立健全居家和社區養老體系。例如，推廣在有些地方試行的致力于為空巢、獨居、高齡、失能老人解決吃飯難題的“老年食堂”；在城市中心用地緊張的老舊社區里，為老舊住宅增建電梯的同時，做好社區環境的無障礙和適老化改造。

4對策建議

41進一步拓展財稅工具的類型

養老產業屬于投資大、回收期長、公益性強、利潤率低的行業，吸引資本入駐對養老服務業發展至關重要，稅收扶持政策在引導民間資本方面大有可為。目前針對非營利性養老機構，是直接免征企業所得稅，其實對于營利性養老機構和居家服務企業，也可以參照國家重點公共設施項目企業，推出“三免三減半”的所得稅優惠。另外，對于醫養結合型養老機構購買的醫療設備，以及智慧養老社區采購的智能化信息管理平臺等，也應該允許采用固定資產加速折舊、無形資產加速攤銷的方法，沖減當年利潤。同時，是否可以考慮適當延長養老企業所得稅虧損彌補的最長期限，從5年增加到8年甚至更長。

42有的放矢地運用財稅政策工具

基于養老產業覆蓋人群多，帶有相當大的福利性色彩，可以預見養老產業服務的人群個體差異很大，消費市場的需求極其多元。要適應這種情況，養老產業的財稅政策工具需要因人施策，組合配置。嚴格來說，養老市場分為中低端普惠養老產品和高端自主養老產品，一個有活力、夠繁榮的產業是不可能靠政府大包大攬獨自完成的，需要政府和民間資本兩種力量分工合作，各有側重。政府的職責是營造公平有序的制度環境和提供最基本的養老保障產品。民間資本方面，個人可以舉辦嵌入社區的小型家庭化養老機構，實力雄厚的企業可以興辦面向經濟基礎較好的老年人醫養結合型、居家智慧養老網絡等高端、定制化的養老服務。

43及時評價和調整財稅政策方向

財稅政策工具可以與績效評價政策工具形成合力。通過養老產業的主管部門定期發布的養老產業報告等資料，可以確定已經撥付的財政資金投到了哪些地方，產生了何種效益，在實踐操作中還有哪些地方需要政府予以關注，通過對養老產業財稅政策工具使用效率和效益進行深度評估，可以及時有效地評價財稅政策工具是否按照預期發揮作用，定期修正財稅工具的運用，輔助養老政策決策，從而改進財稅政策工具的運用。

參考文獻：

[1] 楊復衛，張新民.支持養老產業發展的財稅政策工具選擇與應用研究[J].西南大學學報（社會科學版），2017（11）.

[2] 胡憲.支持我國養老服務業發展的財稅政策分析[J].湖南社會科學，2017（4）.

[基金項目]2017年湖南省哲學社會科學基金項目“湖南城市獨生子女父母養老問題研究”（項目編號：17YBQ066）和2017年湖南省社會科學院院屬課題“湖南城市中獨生子女家庭養老模式創新問題研究”（項目編號：17ZHC26）階段性成果。

[作者簡介]李雨薇（1990— ），女，湖南衡陽人，中南大學碩士，就職于湖南省社會科學院，會計師，研究方向：政府會計、養老產業發展。