政府購買公共服務中的政社協同機制與對策研究

謝燕裕

[摘要]文章研究了政府在向社會力量購買公共服務中，政府與社會組織之間的協作問題。在理論層面的探索上，結合上海古美街道辦的例子，進行研究分析。認為要構建政社協同機制必須基于三方面的努力，第一是政府層面：政府要設立專門的行政機構，負責政府購買事項；構建政府職能協同監督機制；支持社會組織的發展。第二是監督評估機構：公共服務項目的效果要發展第三方評估機構，并發揮社會的監督作用。第三是社會組織層面：社會組織要建立交流機制和實現資金來源渠道的多元化，保持自身的獨立性。

[關鍵詞]政社協同；公共服務；公共服務契約式購買模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912014

1背景

改革開放四十年來，中國經濟快速發展，社會結構發生了重大改變。社會結構由原先的一元結構向多元結構轉變，人民的公共需求也逐漸多元化，特別是計劃生育的實施使我國快速進入老齡社會，養老服務等公共服務需求與供給之間的矛盾不斷升溫。種種跡象表明傳統的全能型政府隨著環境的變化，已經無法適應社會發展的需要。政府開始逐漸轉變職能，轉向服務型政府。自20世紀90年代以來，為了更好地提供公共服務，地方政府開始探索政府與社會組織共同提供社會服務的模式，為解決社會公共服務的需求提供了有效的解決途徑。

2文獻綜述

21國外研究文獻綜述

美國學者 Young 研究認為政府和非營利組織之間的存在三種關系：一是作為政府的補充獨立運作；二是在伙伴關系中作為政府的補充工作；三是與政府建立相互問責的對立關系。美國學者吉德倫、克萊默和賽拉蒙將政府與非營利組織的關系總結為四種：一是政府主導模式。政府在資金和服務資源的配給中占據主導地位。二是非營利組織主導模式。非營利組織在資金和服務中發揮主導作用。三是雙重模式。界于政府主導和非營利組織主導模式之間。四是合作模式。政府和非營利組織共同開展公共服務。Karin Bryntse基于瑞典、英國和德國地方當局購買技術服務的實證研究，探討了公共服務采購中采購功能的性質。認為采購過程是互動的，購買公共服務要與服務用戶進行互動。提出公共采購應該被視為制度體系的一部分。

22國內研究文獻綜述

中國學者在研究我國政府購買公共服務的問題，主要集中在兩個視角，第一個維度是研究國外購買公共服務的成功經驗及對我國的借鑒意義，第二個維度是研究國內地方實踐過程中探索的成功經驗以及存在的問題。

第一，基于國內經驗的總結研究。韓麗榮、盛金、高瑜彬認為我國政府應當通過政府購買公共服務來促進經濟社會事業的全面發展，其次是要制定專門的政府購買公共服務的法律法規以及對購買的項目進行嚴格的篩選。彭浩提出我國應當重新認識政府和市場的關系，其次要進行公共服務改革，完善制度設計，探索多元化的公共服務購買方式；最后要發揮市場機制的作用，保持市場的競爭性，提高生產率。張汝立、陳書潔總結出了政府購買公共服務發展的規律，并指出了我國政府財政資金投入不足、戰略規劃能力不足、競爭招標的合作慣性影響了政府購買公共服務的發展。第二，基于國內地方實踐的研究。王名、樂園等學者指出公共服務購買要發揮它的最大效果必須發揮社會組織和政府雙方的優勢，建立起公開透明的競爭程序，保持社會組織的獨立性，建立起政府與社會組織之間的契約關系。蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁從公共財政體系的視角出發在總結了我國在公共服務購買的狀況下，認為購買公共服務要大力推進契約式購買模式，不斷擴大公共服務購買的范圍；其次是要有完整的購買的規范，明確購買雙方的職責、健全公開透明的購買流程、建立多元的監督機制完善法律法規，立足社會地方實踐完善購買程序，培育社會組織。

3文獻評述

在政府購買公共服務項目的過程中，國內外學者針對實際操作中出現的問題，提出了許多切實可行的對策，他們的研究豐富了政府購買公共服務這一領域的理論，然而我們研究學者們的研究卻大都集中在政策層面上，對于如何構建多方協調配合的購買機制卻少有涉及。因此本文嘗試構建起政府與多方機構之間的協調配合機制，以期促進政府購買公共服務的發展。

4政府購買公共服務模式：以上海G街道研究為例

41上海古美街道購買公共服務中的政社協同模式

2016年上海閔行區古美街道辦為了更好地提供公共服務，于2010年成立了上海閔行古美路街道社會組織服務中心（以下簡稱社會組織服務中心）。社會組織服務中心作為中介組織，承接了政府轉移的部分公共職能，作為政府購買公共服務的購買方，秉承“公益凝聚你我，服務創造和諧”的宗旨，負責調查社區居民的公共服務需求，引進和培育社會組織。為社區內各類社會組織提供政策咨詢、信息交流、從業培訓、評估指導等全方位服務的職能。此外，還負責承接街道辦事處各項公共服務項目的投標、監督和社會組織資格條件的審查。目前社會組織服務中心內入駐了23家社會組織，提供養老、公共安全教育、青少年文化培育、志愿服務、心里健康服務、社區服務等服務內容。

42公共服務項目的確定與購買流程

街道辦委托浦東新區公益組織項目合作促進會調查社區的民生需求，在每年的12月15號前確定需要購買的服務項目，并將這些項目提交給委托方，委托方制訂好項目招標目錄及招標計劃后，會在社會組織服務中心網站公布。招標的流程包括：制定招標文件、發布招標項目、接收投標、開標、評標、定標、結果公示、發布中標通知八個環節。一般而言從發布到簽到合同最少需要30天的時間。

43項目運行的監督

政府的監督。在項目的運營中，政府負責監督社會組織在項目運行中的合同監督。政府層面的監督主要通過三個維度來進行監督，一是合同內容的監督，政府負責審核合同文本的內容。二是對社會組織在執行合同過程中的執行情況，在項目運行的過程中，政府會收集社會組織運行狀況，對發現不履行合同協議的狀況及時上報分管部門，并且追究違約社會組織的責任。三是通過資金的分期支付來達到監督的目的。政府的支付分三個階段，第一個階段在合同簽訂時支付總金額的20%，第二個階段在中期檢查評估通過后支付總金額的50%，第三個階段在項目末期評估通過后支付總金額的30%。

第三方的監督。一是委托方的監督。政府將需要招標的項目委托給委托方后，委托方組織對承接的社會組織進行評估，評估分為兩個階段，第一階段在項目實施的6個月后，評估承接方實施的效果、目標以及被服務對象的滿意度、階段的目標完成情況。第二個階段的評估在項目完成后，對項目完成情況的評估。委托方評估后將報告提交給街道辦，對于不合格的項目，委托方將讓其進行整改。二是社會組織服務中心的評估，評估分為三個階段，第一階段是事前評估，對社區居民的需求進行調查，并且反饋給街道辦。第二階段是事中評估，評估的內容與委托方的內容接近，主要評估項目預期目標的效果，與被服務對象的滿意程度。第三個階段為事后評估，對承接方的工作進行驗收并且評估社會影響和效果。

44經驗總結

多方參與，規范購買流程。古美路街道辦在購買公共服務的過程中，通過成立社會組織服務中心，建立政府與社會組織的中介組織，將轄區內的社會組織集中起來，集中公布信息，引導社會組織參與社區公共服務項目的投標。其次政府通過委托第三方組織，調查社區居民的需求，從而提供有針對性的服務，并且委托方還負責為要政府購買的公共服務項目進行招標及監督，在這個過程中，政府只需要確定購買的公共服務項目及對承接方的項目運行進行合同方面的監督，這個過程減少了政府機構中的官僚因素的影響。多方參與的機制，配合合同制的實施，社會組織在承接公共服務項目時有了一定的標準可循，在一定程度上避免了項目內容遭遇“額外內容”的尷尬性，并且提高了社會組織的獨立性，有利于激發社會組織的創造力、積極性。

多方監督評估，加強評估的客觀性。在公共服務項目的購買與實施的過程，街道辦引入多方監督機制，明確分工，對公共服務項目的運行進行有效的監督。政府作為公共服務的購買方，并對合同的執行狀況進行監督，確保承接的社會切實履行合同規定，對合同執行過程出現偏差的社會組織進行糾正。其次政府委托獨立第三方組織對項目的運行作出評估，政府本身不參與到評估當中，最后社會組織服務中心也對項目的運行進行評估。三方監督各自分工，相互獨立，增強了評估的客觀性，其次是三方之間的相互配合能對項目運行做出客觀的評價，有利于及時糾正項目運營過程中出現的偏差。

統一管理社會組織，降低信息不對稱的影響。社會組織服務中心將具備承接公共服務項目的社會組織集中起來，審核它們的資格條件，并發布招標信息。入駐的社會組織可以第一時間了解到政府的相關政策，減少信息不對稱帶來的負面影響。另外，服務中心為各個社會組織搭建了一個交流的平臺，有利于社會組織之間的交流與學習，提升社會組織的業務能力，促進社會組織更好地發展。

5構建政社協同機制

51政府層面的構建

明確政府購買公共服務的范圍。政府在公共服務的提供中既可以是生產者，也可以是提供者，政府在購買公共服務的過程中必須對需要購買的服務內容進行明確的界定。一般而言政府有固有職能即提供純公共物品的功能，如制定法律、提供國防、進行宏觀調控等，另一種職能是提供準公共物品，如提供醫療、衛生、教育等服務。在政府購買公共服務的過程中，購買的項目必須從準公共產品中挑選。政府要制定和完善政府購買公共服務邊界的文件，讓政府購買公共服務的行為有法可依。

建立負責購買公共服務的專門機構。在購買公共服務的過程中，地方政府往往會臨時成立專門負責購買的機構，這些成立的機構在無形中增加了政府管理層級、擴大了機構編制，浪費了行政資源。要合理解決這個問題必須在法律的框架下建立專門負責公共服務購買的機構。成立的部門可以負責制定政府夠買的公共服務項目編錄，核定政府購買公共服務的預算、合同簽訂、統一發布招標通知，及時向社會公眾公布相關事項等職能。

大力推進合同制、競爭制購買模式。第一，推進合同制模式。政府要完善合同管理，對于可以具體衡量的項目，可以采用“任務導向”模式，將衡量的指標、作出準確的規定。對于無法用具體指標進行衡量的項目，采用“結果導向”的管理模式，對服務項目的最終結果作出規定。政府在購買公共服務的過程中要逐步推進合同制的購買，明確購買雙方的義務、權利、責任等內容，將委托-代理的關系貫穿到合同實施的各個環節。第二，政府要遵循公開透明的招標過程、制定合理的準入門檻，提高社會組織之間的競爭力。

積極培育和發展社會組織。相對于其他組織而言，社會組織處于弱勢地位，政府要積育社會組織的發展，可以設立專項基金支持社會組織的發展，在社會組織稅收優惠上有所傾斜，減少社會組織的稅收負擔。

52監督層面的構建

建立科學的監督評估機制。建立科學的評估機制包括兩方面：一是要建立政府部門間的協調監督機制，政府部門內要明確分工，合理劃分職責。民政部負責制定服務購買項目，招標信息發放等內容。財政部監督購買公共服務項目的資金使用狀況等。二是要發展獨立的第三方評估機構，對于評估社會組織項目的完成效果，政府不應該涉入其中，而是要由第三方獨立的組織進行獨立、客觀的評估，保證評估結果的客觀性。

發揮社會監督力量。在政府購買公共服務的過程中，政府要引導媒體及民眾進行監督，這樣能有效地對購買的服務項目的進行監督，提升民眾的參與感。

53社會組織層面的構建

搭建社會組織交流平臺。可以將一定范圍內社會組織聯系起來，通過定期分享交流經驗的方式，提高社會組織參與購買政府服務項目的業務能力和承接能力。其次通過與小型社會組織合作承接政府公共服務項目的方式，實現大型社會組織帶動小型社會組織的成長，促進小型社會組織的發展壯大。

拓展資金來源。社會組織要擺脫依附政府的潛在傾向，就必須實現財務上的獨立，不能完全靠承接政府的公共服務項目生存。第一，社會組織要積極拓寬組織運營的資金來源，包括吸引私營企業的捐贈，承接政府機構的項目等方式來保障自身資金運作的穩定性。第二，社會組織要轉變傳統上認為社會組織不能盈利的思想觀念，社會組織本身可以盈利，但盈余的資金只能用于組織的發展而不能用于成員間的分紅。

6結論

隨著社會的迅速發展，構建起一個多方合作的政社協同機制越來越重要，如何保證政府、第三方組織、社會組織協調配合，顯得十分關鍵，這需要政府、社會、第三方評估組織、社會組織之間的有效協調，如圖1所示。

圖1政社協同機制

本文認為要構建政府購買公共服務政社協同機制，在政府層面必須建立專門的負責機構，建立部門間的協調監督機制，做到各司其職，其次要及時向社會公眾公布信息，讓民眾了解項目運營的基本狀況。在監督監管方面政府要委托第三方評估機構，對項目的效果進行監督評估，其次是要發揮媒體和公眾的監督的力量，對項目運作進行監督。在社會組織層面，社會組織之間要加強聯系交流，不斷完善自身的建設，拓寬資金來源，保持組織的獨立性。

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