毗鄰黨建“金山樣本”的實踐與啟示

上海市金山區第13期中青班毗鄰黨建課題組

[關鍵詞]毗鄰黨建;實踐價值;金山樣本

[中圖分類號] ?D231 ? ?[文獻標識碼] ?A ? [文章編號] ?1009-928X（2019）05-0041-05

為深入貫徹黨的十九大提出的區域協調發展戰略，落實習近平總書記關于推動長三角區域一體化發展的系列重要指示精神，主動融入長三角更高質量一體化的發展大局，金山區和浙江嘉興市以及下屬的嘉善縣、平湖市等進一步推進“毗鄰黨建”，引領區域聯動發展，為長三角地區一體化發展的全面深化樹立了樣板、提供了借鑒，對落實“兩區一堡”戰略定位，加快打造“三區”“五地”、全面建設“三個金山”具有十分重要的意義。

一、毗鄰黨建的概念

2016年，金山區在總結提煉多年跨省毗鄰地區區域化黨建、協同聯動發展經驗做法的基礎上，首次提出了“毗鄰黨建”概念。毗鄰，顧名思義，是指邊界接壤的意思。毗鄰黨建，即打破區域壁壘、突破行政區劃，堅持黨建引領、政府主導、社會協同、公眾參與，在不屬于同一行政隸屬關系的毗鄰地區，凝聚起各級黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯建、社會治理、區域發展等內容廣泛開展合作，引領滬浙毗鄰地區政府間實現跨界治理、協同發展、共建共享。

2018年5月，中央政治局委員、上海市委書記李強到金山調研時對金山提出了“努力成為長三角高質量一體化發展的橋頭堡”的戰略定位。為深入貫徹中央和市委要求，更好推動金山由依賴上海市中心城區輻射的“一個扇面”向承接上海現代化國際大都市、長三角城市群“兩個扇面”轉變，金山區持續深化“心聯鑫”區域化黨建條塊對接、整體融合工作，不斷深化“毗鄰黨建”工作內涵，用更高質量的黨建走出一條引領跨區域融合發展的新路。

二、毗鄰黨建的淵源

金山區與嘉興市地域相連、習俗相似、語言相通、文化相近、姻緣相牽，自古以來就是一個不可分割的自然經濟綜合體。長期以來兩地官方、民間都一直保持著友好往來，兩地獨特的黨建優勢、地理優勢、人文優勢為聯動發展提供了得天獨厚的機遇。

（一）紅色淵源。上海黨的一大會址、嘉興南湖的紅船，是我們黨夢想啟航的地方。金山區第一位共產黨員李一諤（今金山區金山衛鎮農建村人）領導的浦南縣委在平湖轉角灣地區（今平湖市獨山港鎮金沙村）活動時，建立了平湖第一個黨支部——中共衙前支部，并發展了平湖第一位共產黨員，點燃了兩地革命的星星之火。

（二）人文淵源。金山與嘉興有27公里的海岸線和58公里邊界線相連接壤，楓涇與嘉善在春秋戰國時期就是吳越兩國交壤之境的“吳根越角”，一座山塘橋將平湖廣陳鎮、廊下鎮南北兩個山塘村緊緊地聯系在了一起……兩地地緣相近、人緣相親、文源相通，兩地的民間交流融合從未間斷，跨省姻親、文化走親等多不勝數。

（三）實踐淵源。金山嘉興在邊界區域的基礎設施改建、環境治理、社會治安、維穩防恐等方面不斷加深合作。如早在上個世紀80年代，平湖市新埭鎮和金山區興塔鎮（現金山區楓涇鎮），為了方便兩地村民出行，就由兩鎮黨委出面，舉兩鎮之力將原來的石子路澆筑成柏油馬路。2010年，金山區環保局、平湖市環保局、金山衛鎮、上海石化環保中心和獨山港鎮就建立了“五方聯動”機制，聯合開展交界區域環境保護工作，積極化解矛盾糾紛，共同維護邊界的平安穩定。

三、毗鄰黨建模式的實踐價值

黨建既是發展的引領，也是發展的保障。金山區和嘉興市在“毗鄰黨建”的引領下，開放共融，凝聚合力，通過地方黨組織到基層黨組織的密切互動，推進“黨建+發展”模式。當前，金山區5個鎮、28個村居分別與嘉興市（平湖市、嘉善縣）的8個鎮、28個村居簽訂了毗鄰黨建引領區域聯動發展合作框架協議。

（一）黨建共聯，架起溝通橋梁。圍繞解決行政區劃帶來的剛性約束，金山區充分發揮黨組織的紐帶作用，從地方到基層跨區域開展黨建聯姻，為進一步合作搭建平臺。在和嘉興市簽訂了“毗鄰黨建”引領區域聯動發展合作框架協議后，金山區又與嘉興平湖市、嘉善縣簽署“毗鄰黨建”引領區域聯動發展合作框架協議，并將其納入“心聯鑫”金山區域化黨建聯席會議成員單位，建立起兩地區（市、縣）委、相關職能部門以及毗鄰地區鎮黨委、村居黨組織多層次的合作體系。在區級層面，打造了一條毗鄰黨建“七彩示范帶”，匯聚金山、嘉善在黨建、治理、惠農、生態、發展、人才、文化等領域的示范項目和站點。街鎮層面，廊下鎮與平湖市廣陳鎮在一橋相隔的南北兩個山塘村成立“滬浙山塘聯合黨支部”，進一步增進兩地黨員的交流互往，合力推動“南北山塘”融合發展。

（二）機制共建，構筑有效保障。圍繞解決無章可循的短板，金山區以制度管事、項目推進為導向，奉行事務共商、工作共推、責任共擔的理念，建立健全長效工作機制，為毗鄰黨建工作保駕護航。在區級層面，成立聯動發展6個工作領導小組，建立健全金山、嘉興兩地黨政領導互訪機制、職能部門交流機制、聯席會議制度。區級層面與嘉興市以及下屬的平湖市、嘉善縣建立“輪值主席”制度，定期召開聯席工作會議，共同謀劃合作內容，合力推進合作項目。探索實行“雙組長”負責制，堅持項目化管理，確立了12項年度重點合作項目，定期督查推進。在街鎮層面，金山區楓涇鎮、金山衛鎮、廊下鎮、呂巷鎮等4個毗鄰地區鎮黨委也建立相應的工作機制，協同推進毗鄰地區各項合作共建事務。

（三）要素共享，推動事業發展。圍繞雙方資源配置的分化，金山區通過開展各領域互動交流、協作，讓人才、產業、民生等方面的要素調配相互取長補短、更加合理，夯實了融合發展的基礎。金山區與嘉興市簽訂了“1+4”人才工作合作協議，深化教育、文化、衛生、體育等領域人才的交流合作。探索干部聯動培養模式，重點加強科技人才、專業技術人才、黨政人才的交流互動，已累計互派79名科級干部和村居干部掛職鍛煉。同步健全兩地基層黨組織書記、黨務干部培訓交流制度，探索“雙委員制”，兩地村居黨組織班子成員相互交叉任職。推動衛生教育事業深度融合，平湖市兩家主要醫院實現上海醫院建立緊密型醫療合作關系，平湖市民卡已實現與金山醫院、上海愛爾睛亮眼科等醫療機構“點對點”實時聯網結算。據統計，平湖市來金山月均就診量達9299人次，同比增加51.8%，醫保實時結算已達4025萬元。金山與平湖9對學校成為友好學校，平湖新增與上海教育合作項目5個，累積選派10個批次478名骨干教師赴上海培訓交流。

（四）鄉村振興，實現同頻共振。圍繞“單打獨斗”的發展制約，金山區在黨建促鄉村振興的戰略指導下，聯合毗鄰地區農業特色，加強聯手合作，在“抱團出擊”中努力促進共同繁榮，更好地實踐國家戰略。金山區的廊下鎮、張堰鎮、呂巷鎮以及平湖的廣陳鎮、新倉鎮等五個農業特色明顯的鄉鎮，共同打造“田園五鎮”長三角現代農業園區。此外，掛牌成立了“區域協同·鄉村振興實驗室——明月山塘”項目，將金山廊下郊野公園建設、“田園馬拉松特色小鎮”和平湖“田園小鎮、水墨廣陳”建設有機結合，共同打造跨區域的觀光休閑度假型旅游圣地。

（五）平安共治，提高治理水平。圍繞平安建設聯手的固有傳統，著眼更高質量的法治建設，金山區在“平安共贏”理念的指引下，尋求跨區域協作、共機制辦事，為毗鄰地區深度融合開辟路徑。金山區與平湖市開展平安邊界區、鎮、村三級聯建活動，健全完善已建立多年的“組織體系聯合、工作機制聯建、警力支援聯動、社會治安聯防、矛盾糾紛聯調、技防設施聯建、信息資源聯享、特殊人群聯管、道口檢查聯合、法治宣傳聯袂”的“邊界十聯”平安建設機制，跨界作案、流竄作案得到有效遏制。

四、毗鄰黨建工作中存在的薄弱環節

（一）重在黨建上，運行機制還不夠完善，推動力不夠強。區域聯動發展，關鍵在黨建引領。金山區和嘉興市分別建立了區（市）委、相關職能部門、鎮、村居四級聯動的黨建引領運行體系，但是缺少相應的約束機制和考核機制，有的還停留于頂層設計層面，缺乏有針對性、可操作性強的基層組織制度。在具體落實上，黨建活動、文化、人才、平安治理等方面推進加快，產業發展、民生服務、生態環保等項目還沒真正落實落地。

在走訪毗鄰地區時有鎮黨委領導反映，有的基層黨組織對毗鄰黨建目的認識還不夠清晰，有的單位還存在重形式輕內容、重過程輕結果、重數量輕質量的問題，活動看起來熱熱鬧鬧，實際效果卻不佳，甚至與中心工作“兩張皮”、沒什么效果。在調研平湖市某村時，村干部反映，有的單位在兩地工作對接合作中抱有任務觀點、應付了事的態度，聯動發展機制沒有完全充分運轉起來。

（二）重在規劃上，資源要素受制約，加速度還不強。“努力成為長三角高質量一體化發展的橋頭堡”，關鍵在推進落實。由于金嘉兩地行政體制不同，現階段很多合作項目有待打破行政區劃藩籬，促進縱深發展。同時，兩地尚未在基礎設施、科技創新、重點產業等方面形成有重要影響力的重大合作項目和合作成效，從而促進更大范圍、更寬領域、更深層次的互融互通。

在走訪嘉興市聯發辦時有關領導反映，張江長三角科技城是浙、滬兩地政府國內首個跨省（市）合作科技園區，設想和規劃很美好，但落實過程推進緩慢，區域發展不平衡不充分的問題仍然存在，概念規劃和總體規劃與區域發展規劃如何更好地銜接落地、體制機制瓶頸如何突破亟待研究。在采訪嘉興市委黨校相關教授時，對方呈現了《嘉興市接軌上海“十三五”規劃》《嘉興市深化接軌上海三年行動計劃》等指導性文件，嘉興對接上海的每件工作、每個項目都有具體的時間節點和要求，但金山在推動聯動發展任務書、時間表和路線圖上還不明晰。

（三）重在搭臺上，群眾獲得感不充分，內驅力還不足。與嘉興市民相比，金山市民可觸摸、可感知的獲得感較少，“與嘉同城”民生紅利有待持續釋放。在調研中，有百姓反映，對比嘉興市民真真切切地享受到金山公共交通、醫保就醫、教育合作等方面的實惠，嘉興生活、工作資源也可以讓金山百姓共享。如共建一張卡，讓金山市民在嘉興也能享受旅游、文化等公共資源的優惠、便利。

在互學共建、共融發展中，對標浙江美麗鄉村、科技創新等先進經驗，金山干部還沒有行動的緊迫感，沒有展現出打造“橋頭堡”的奮斗精神。有的村干部反映，兩地交叉任職涉及干部領域不多、人數少、時間短、任務不明，實際效果僅限于認識掛職地方、了解單位班子成員，干部學習交流力度還不夠大，效益沒有很好顯現。此外，齊心協力推動長三角更高質量一體化發展的濃厚氛圍還不夠濃厚，參與鎮、單位數量有限，群眾參與度還不高。

五、推進毗鄰黨建高質量創新發展的相關建議

2018年11月，習近平總書記在首屆進博會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略。在這一大背景下，“毗鄰黨建”作為一種創新的工作模式，在全國開創了以黨建引領跨省市聯動發展的先河，盡管尚處于起步階段，但對全國其他毗鄰地區如何實現合作共贏有一定的經驗啟迪。下一階段，要不斷克服短板和不足，繼續開展全方位、多層次、寬領域的毗鄰地區深度合作，以一體化的創新突破，更好地服務全國發展大局，力爭成為區域聯動、協調發展的全國樣本。為此，課題組提出以下思考和建議：

（一）深化內涵和外延，創新繪就引領長三角更高質量一體化發展的“紅色藍圖”。要進一步深化“毗鄰黨建”工作中遵循新時代“質量強黨”要求的時代內涵。習近平總書記在2018年全國組織工作會議上指出，“提高黨的建設質量”，就是要切實擯棄部分黨建工作重形式輕內容、重過程輕結果、重數量輕質量，與中心工作“兩張皮”的弊病。而金山“毗鄰黨建”的探索和實踐，是對區域化黨建、傳統基層黨建的功能、機制和內涵的拓展和創新，打通了毗鄰地區一體化發展的任督二脈，為長三角更高質量一體化發展提供了鮮活樣本，符合新時代“質量強黨”的工作要求。

下一階段，要把毗鄰黨建工作打造成為具有黨建樣本意義的高質量黨建工作，重點在于進一步健全完善毗鄰黨建長效工作機制，切實增強其服務高質量一體化發展的工作成效。在區、市級層面注重“帶動”，要繼續依托“1+6+4”合作框架，切實落實雙方市、鎮、村的聯動，確保兩地黨政領導定期互訪，相關職能部門定期交流，6個工作小組持續運行;要進一步發現、梳理和強化兩地毗鄰黨建的組織紐帶、項目紐帶和利益紐帶，不斷提升工作的互動、雙向、共贏的效果。在鎮級層面注重“聯動”，要推廣“黨建帶群建”工作格局，以黨建引領推進毗鄰鎮群團組織的聯動合作，以共青團、婦聯、商會、文聯等定期交流、定向互訪、項目共建等方式，將活動下沉到群眾身邊，切實提高群眾對于毗鄰黨建工作的認同感和獲得感。在村級層面注重“互動”，探索村干部交叉任職制。突破行政邊界，讓結對村的黨組織委員相互交叉任職，把黨建“神經元”彼此接入，推動毗鄰地區干部在難點破解、亮點打造、作風建設等方面的互學互助。