高位推動下的政策執行過程分析
——基于廣東S市C社區網格化管理實踐

王苗苗，譚康林

（汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063）

在公共政策執行中，如果各級黨委將其作為一件大事，精心組織，則公共政策執行就能取得明顯績效。[1]中國現階段的社會管理創新往往是在政府推動下實施的，高位推動是中國公共政策執行特有的經驗，相應地，本文將研究政策執行過程中高位推動以何種方式影響地方政府行為，其運行機制是怎樣的，高位推動的特征、責任劃分、監督、考核機制，以及高位推動下社區管理改革的全過程是怎樣的，應該如何規避實踐中的負面效果，發揮高位推動的積極作用。

網格化作為當前最受歡迎的基層治理手段之一，以重新整合資源及下放事權，構建新的社會管理體系為特點，目前被應用于城市管理的各個方面，包括消防安全、環境治理、廉政建設、交通管理、市政管理以及黨建、工會等領域。高位推動使得網格化管理被作為重點執行政策，在獲得關注的同時也確保了執行效率，因此選取當前盛行的網格化管理作為案例，以期觀測到較為完整的高位推動過程以及相應的政策執行變化過程。通過訪談和參與式觀察的方法，經過一年多時間的追蹤關注，結合文獻資料和政策文本，以S市創文期間C城中村的網格化管理執行過程中的高位推動作為研究對象，分析高位推動下政策執行的啟動、責任劃分、運行機制，高位推動下的政策監督考核機制。

一、文獻綜述

高位推動是中國公共政策執行特有的經驗，依靠黨政主要領導的重視和推動來實現公共政策的有效執行。龐大的科層體制內上下級有著直接的行政隸屬關系，從我國政權體系內部運轉來看，基本上是權力逐級上收、矛盾逐級下傳、壓力逐層加大。[1]在自上而下的政策實施模式中，決策者確定目標，執行者根據執行的需要逐級分解目標、且按部門職能和地域空間將其具體化和全面落實。[2]

在“以黨為主導、高位推動”的政策執行體制下[3]，上級黨委政府定的目標、上級職能部門發布的目標、本級黨委政府的目標是地方政府工作目標的主要來源，政策執行的過程中各級黨政領導的重視甚至決定著一項政策是否能真正落到實處以及是否被真正執行。如若各級黨委把某一項政策作為重點并且高度重視和嚴密組織，為某一問題的解決和政策的實施由一把手負責或設立專門機構來保障政策實施，例如“書記掛帥”或成立“XX專項領導小組”，那么此項政策定能取得顯著效果。[4]

薛立強指出，中國政策執行的三個典型特征分別是“層級加壓＋重點主抓型”體制架構、自上而下的政策執行過程、“恰當的政策＋高層的決心”。[5]官僚制模型視角下，上級政府如何控制下級政府成為政策執行的核心問題。[6]重大公共政策的推行需要各級黨委承擔目標的創制者、利益表達的聚合者、公共政策的決策者、執行者與監督者5種角色，黨委的態度是影響層級性協調和多屬性合作的關鍵因素。[1]高層和主要領導的決心和重視，上級的重視給下級部門帶來緊迫感和壓力之外，也能使下級部門感受到領導的政策偏好和注意力，從而使得領導的重視和上級部門的決心變成下級部門行動的風向標和動力。

執行壓力作為影響基層政策執行的關鍵變量之一，在不同的情景下，上級給下級政府施加的壓力會有所不同，基層政府常常在不斷變化的壓力下執行公共政策。[7]高位推動可以緩解公共政策的“信息孤島”現象以及橫向上多屬性目標引起公共政策執行的“碎片化”現象，同時高位推動可以保證政策的整體性和連貫性。對于地方政府來說，在壓力型體制下經過目標分解之后的公共政策，地方一把手所轄屬地的公共政策具體執行有相當大的自主性，地方政府可以在上級部門的政策目標要求之下制定具體的政策方案措施、考評監督機制等。

筆者在文獻閱讀和綜述的基礎上發現，高位推動作為中國公共政策執行過程中存在的顯著特征，對政策有效執行的意義非同一般。在公共政策研究中，學者們均有提到“高位推動”這一特點，但以高位推動作為研究對象，完整描述一個高位推動過程的研究不多見。網格化管理作為當前基層政府治理創新的重要手段，必然會受到政府部門和黨委的重視和支持，因此從網格化管理實施來研究高位推動下的基層政策執行情況，以此來研究高位推動對于政策執行的影響程度是一個可行的切入點。

二、S市C社區網格化管理概況

C社區即C城中村，是目前L區乃至S市規模最大的“城中村”。C城中村下轄5個居委和1個自然村，全村面積1.5平方公里，戶籍人口1.7萬人，目前村民以自建房出租為主要經濟收入來源。C城中村周邊有多個工業園區，對勞動力的需求較大，吸引了大量外來的務工人員聚集，便利的地理位置和相對低廉的租金也使其成為外來人口的集中居住區。據初步統計，全村現有出租屋5,400多幢，外來人口約30萬人。由于歷史欠賬多及城鄉二元結構，盡管距S市L區區政府的直線距離不到一公里，4條市政道路主干道把它圍在中間，它仍然還是游離在城市之外的一個“都市里的村莊”。C城中村片區內常年亂象叢生，由于換屆選舉的影響、利益難以協調、執行力度不足等多方面因素，導致其以往的治理成效甚微。

值得一提的是，C城中村網格化管理是在S市全方位的運動式創文整治大背景下提出的。隨著社會發展，城市化進程不斷加快，城市管理問題治理難度不斷加大，以往的管理模式逐漸難以適應不斷發展的需要，因此需要政府不斷探索，尋找新的治理工具。2016年5月，S市開始了新一輪的創文行動。市委市政府召開S市創建全國文明城市、強化城市管理工作會議，確定“創文”的主要任務是高強度、大力度投入以整治市容市貌，改善城市環境。C城中村作為S市最大的城中村同樣是創文的重點，對S市創文進程中乃至城市管理進程都有著十分重要的影響。因此要按照“一年見成效，三年大變化”的要求，先后緩急、科學安排、積極推進C城中村綜合管治各項工作，將C城中村打造為S市城中村治理的“樣板”。

三、S市C社區網格化管理過程中的高位推動

中國的網格化社會管理幾乎無一例外地具有鮮明的行政主導性，地方政府成為網格化社會管理的主要推手。[8]在壓力型體制下的政策執行過程中，從上級政府到最末端的基層政府政策執行，是層層分解之后自上而下地執行公共政策。上級部門和下級部門的關系類似于“委托人”“代理人”，委托人負責檢查驗收和監督考核，代理人制定轄區內政策執行的目標。

（一）高位推動下網格化管理的啟動

在我國城市社區網格化管理創新擴散分析框架中，地方主要黨政領導是關鍵的“行動者”。[9]網格化管理的實施是地方黨政領導的重要工作和職責，一個能調集各方的卡里斯瑪權威是啟動高位推動的重要原因，這一功能往往賦予在地方黨委領導身上。再者，權威領導的個人偏好也會對網格化管理的推動起到作用。新一屆的市委書記作為土生土長的潮汕人，對該地區的經濟文化歷史和風俗習慣有著清晰的認識，在上任之初就提出S市創文，通過走訪調研了解S市發展中存在的問題和城市管理中的死角。此外，新任市委書記在調任至S市之前曾就職于Z市，對創文相當熟悉并且有著豐富且成功的創文經驗。新任市委書記的履職，為C城中村問題的解決帶來了新的機遇。

另外，高位推動的啟動需要一個合適的時機，C城中村轄區內的兩次交通事故打開了政策窗口。2016年610、802黃河路交通事故熱點事件作為一個觸發點，引起了主要領導的注意和重視，市委書記、代市長等先后作出批示。市委書記在L區報送《多措并舉，強化整治，確保城中村“臟亂差”問題不反彈不回潮》材料上作出批示：“C城中村是L區的管理重點，也是難點，管好了對全市是個示范，請L區結合創文強管，創新管理方式，探索一套新的管理模式，切實把C城中村的治安、衛生、秩序等問題解決好”。區委書記上任不久，已多次到C城中村視察調研，并明確提出力爭使C城中村的面貌在3年內有大變化。

領導是務實的還是務虛的，如果領導是務實的話我們下面也就是務實了，如果務虛的話下面也是務虛，所以說一個一把手對一個區域的影響是很大的。（2018-05-17訪談資料）

公共政策有效執行需要權威和權力，以此來強勢地使公共政策得以執行。一把手可充分調動或集聚資源，大大提高工作效能，確保任務完成，也就是“老大難，老大難，老大出馬就不難”。S市在市委書記的重視和批示之下，各層級領導班子迅速將C城中村沉積多年的問題迅速納入日程，表1所示為針對C城中村采取的一系列專項整治行動，同時成立區政府主要領導為組長，區政府分管領導為副組長，環境監管職能部門主要負責人為成員的L區環境監管網格化管理工作領導小組，負責全區網格化環境監管工作。

（二）高位推動下的網格化管理責任劃分

從組織建構的角度來講，網格化管理還是一種從上到下的建構，是圍繞上級政府來設計的。[10]如表2所示，在S市創文過程中，建立并劃分三級網格區域。其中一級網格的責任主體為區人民政府，二級網格的責任主體是街道辦事處，三級網格的責任主體是居委會。此外，區工業園區納入二級網格。

以轄區為片對責任區域進行網格劃分，共劃分156個責任網格，落實網格責任人301人，實行定人、定格、定責，落實格、片、面布控監管，其中，C城中村被劃分為31個小網格，并將街道部分領導和干部定人定格，分配掛鉤到各個網格的各類整治工作上，形成以地方政府為“推手”的責任層層傳遞分解機制。街道黨委書記、居委主任以“掛鉤領導”作為第一責任人，具體網格責任人以街道、居委的工作人員為主進行責任分解，形成“街道掛鉤領導-街道掛鉤組長-街道掛鉤同志-居委責任人”責任分解體系。表3為XJ街道的網格化一覽表，網格化管理將責任具體化并落實到人，以防止政策執行過程中可能存在的職責不清、互相推諉等現象。

表1 針對C城中村采取的專項整治行動

表2 S市L區網格劃分和主要職責

表3 XJ街道城市管理與環境衛生網格化一覽表

在壓力型體制下，目標責任制是由上級政府部門主導自上而下的形成政策執行中的“契約關系”[11]，網格化管理是一種實質上的目標責任制。“兩級政府、三級管理、四級網絡”強調通過管理重心下沉，將街道的資源和權力下沉，把具體的責任落實和細化到居委。在此過程中，強調自上而下的調控，形成高位推動下的責任捆綁和壓力傳導。

在上級的高位推動下，卡里斯瑪的等級權威嵌入網格化管理的責任制中，以“責任-利益”為紐帶，對網格化管理中的責任進行細化并具體到人，“加固”了責任制的“責任鏈條”。居委的網格化管理需要掛鉤街道領導，除此之外，還有掛鉤街道組長、掛鉤街道同志排班輪流巡查，居委的網格化管理政策必須在街道領導的推動下來保障其有效實施。通過黨政系統的推動確保行政的連貫性，在原有的政策執行路徑上開辟更加快速、便捷的政策執行路徑，“條”的行政任務轉變為“塊”的政治任務并以“責任-利益”為紐帶連接，形成新的責任共同體。

通過科層制中嵌入領導權威來進行壓力傳導、動員和整合資源，高位推動通過自上而下的領導來強化網格化管理政策的執行力度，將壓力傳導機制嵌入干部責任體系之中，建立新的壓力傳遞渠道，在科層運行的常規機制上通過強化壓力，由黨政一把手直接向下級部門一把手分配任務和施加壓力，在領導重視和推動下壓力層層傳導，促進和壓實網格化管理中責任。在這一過程中，領導的“批復”“重視”成為地方政府新的行動導向和“驅動力”，壓力傳導機制的介入整合了原有的治理碎片化現象，政府各部門積極配合執行。

（三）高位推動下的網格化管理運行機制

某種程度上，高位推動下的公共政策執行是一種“反科層制治理”[12]，在科層治理的組織和資源的基礎上，卡里斯瑪權威通過高位推動的方式介入政策執行以此發揮作用。縱向上的高位推動是監督政策執行、防止政策失真的關鍵[1]，作為地方政府的一種治理工具，已經逐漸形成治理的“路徑依賴”，通過成立領導小組、會議動員、非正式制度等間斷地為科層制的常規運作助力，加快其高速靈活運轉。

1.領導小組。在中國公共政策執行中，上級黨委的重視會伴隨“領導小組”機制的啟動，高位推動在一定程度上通過“運動式”進行。“惟上負責制”體系下，領導小組成立之后由地方黨政一把手“掛帥”坐鎮，“卡里斯瑪”式權威可以提高執行效率。由黨委領導擔任領導小組的負責人，主要發揮著協調溝通、信息傳達、政策潤滑、監督等作用。在黨委領導下的上下級關系中，領導小組機制更加強化了高位推動的政策執行模式，各行政部門也必須接受領導小組對自身工作的監督。C城中村成立網格化管理領導小組，通過領導權威的內嵌將部門協調轉變成政治動員，調動科層運作的積極性。因此，領導小組也逐漸成為地方政府重要的治理工具。

在處理跨部門協調和政策自上而下貫徹推動過程中，一個有制度化支撐的權責界定明晰的治理結構或者行動結構十分必要。[13]在網格化管理中，L區成立網格化管理的領導小組，區主要領導擔任領導小組組長，在區環保分局下設辦公室，負責全區網格化環境監管工作。各街道為主體成立并推行路長、街長、樓長制工作領導小組，路長、街長、樓長分別由各居委主要負責人、各居委干部及工作人員、各幢樓房住戶推薦的代表或小區物業工作人員擔任。“三長制”實施“巡查→反饋→協調→處置→督查”5步法管理流程，街道（鎮）主管或分管領導任組長，各社區居委為成員。

2.會議動員。會議動員借力于權威的領導小組，通過組織化的形式和高位推動的方式來執行網格化政策，利用各種動員會議、工作部署會議形成所有參與部門內部間的共識型決策。采取動員模式將網格化管理作為工作重點，黨委和政府領導親自掛帥；任務層層分解；各個部門參與。[14]在領導小組的權威下重新建立新的權責關系來提升治理成效的穩定性，從而將牽頭部門的“部門工作”轉化為地方各部門的“政治任務”，增強了部門的資源汲取、動員能力和政治支持度，賦予科層治理的動員性和靈活性。

在C城中村網格化管理過程中，地方黨政領導進行多次政策軟化活動，召開多次動員會議以及走訪調研，發放宣傳手冊，通過全市范圍內的宣傳動員，新聞、網絡及報刊和宣傳標語進行宣傳動員，使得創文這一原本局限于政府內部的活動在S市公眾中傳播并得到支持和認同。

此外，XJ街道在高壓態勢下，提出“以動真碰硬的態度，鐵腕整治的決心，全力以赴推進整治工作”。區委副書記、區長多次帶隊到XJ街道檢查并專門聽取C社區消防安全工作階段情況匯報，此外，區主要領導到場講話動員并明確區領導掛鉤跟進C社區綜合整治內容，以此來得到基層干部的認同。

3.非正式制度。正式意義的科層關系下，整個科層體系的正常運作，得益于專業科層機構之間的相互合作、相互支持和相互配合。[15]在某種程度上，正式組織中的非正式關系網絡對組織內部的溝通和協作起著“潤滑”的作用。

中國基層政府運作不僅具有非人格化面向，同時還存在更為“玄妙”的人格化機制，諸如關系、感情、派系、行規等非正式政治因素也在發生著極其重要的作用。[16]靠情感維系關系的程度在人情盛行的S市尤甚，基層干部的關系在很大程度上依靠“情感”來維系。在中國地方治理中，尤其是在基層治理體系中，街鎮領導主要是本地人為主的“土官”，彼此都互相熟悉，依靠相互之間的熟悉更容易互相配合工作。人情社會以及你來我往的官場文化關系中，上級吩咐的事情要搞好，下級日后肯定會對上級政府“有事相求”，比如有時候一些指標也都要去找上級。因此，非正式制度也造成了發展的不確定性，在風險最小化、共贏取向下必然會導致基層治理中的“共謀”現象。

（四）高位推動下的網格化管理政策監督考核機制

中國治理體制的特征是“上下分治”[17]，上級黨委有權對下級進行考核驗收，縱向問責機制是針對地方領導班子的一套考評體系，對于地方政府的不當行為，對主要黨政領導進行停職、免職、記過等處分。“網格化管理”經過摸著石頭過河的1年運行之后，將基層治理條塊化以及具體責任落實到人，并且形成一套與之協調的量化考評監管體系，已經逐步從最初的運動式治理轉向常規化。

在C城中村開展的網格化管理中，落實屬地責任，各街道辦事處負責監管轄區各居委。在網格化考核方面，包括每一級網格的自我評價以及上級對下級網格進行的考核和評價，評價結果逐級上報。此外，《L區環境監管網格化管理工作實施方案》中明確指出必須按照權責一致等原則，落實責任以及依據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》進行責任追究。

“網格化對居委的考核，比如說居委這個大網格，我這個責任制里面出問題了，就會找我，然后我再把這里面兩委的委員分大塊出來，你這里有什么問題了就對接。”（2018-04-25訪談資料）

此外，還通過領導突擊檢查督辦來監督網格化政策執行情況，并以文件材料往來的督查形式在制度層面保證上級部署的法理依據。L區創文辦督查組向下級部門發函進行督辦，領導小組定期和不定期地召開會議來協調條塊的“步伐”，重要文件、會議、講話，領導層通過督查來檢查各個下屬機構的政策執行情況。

“黨政同責、一崗雙責”和落實屬地責任等的考核原則和方法，是在“壓力型”體制下對目標層層分解之后對政策執行進行驗收的方法，高位推動在網格化管理考核機制中還是起著主導作用。C城中村著力推行“徒步巡查監管、輪班上崗執勤、建立明細臺帳“的監管模式，從根本上來講也依然是通過高位推動進行監督考核。在新的權責體系下，使得由于權威介入的政策決議得以在政策執行環節中得到各部門的積極響應與配合，政策得以迅速貫徹落實[13]。上下級部門的關系由業務往來的弱關系變成指派命令的強關系，考核問責制度也不僅僅是行政部門，地方黨政領導成為第一責任主體同樣接受著問責和考核。由此，行政工作在高位推動之下變成政治任務。

四、結 語

首先，網格化在行政主導情況下對黨政一把手的關注有著相當高的依賴性，可以憑借一把手的關注發展得風生水起。但當前中國的政治體制是不斷流動的狀態，官員任期短且來回流動，很難形成政策的持續性和穩定性。隨著一把手的調任或者升遷，不排除出現“人走茶涼”而導致“領導重視則興，領導輕視則廢”這一定律生效的政策運行情況，由此而來的是網格化管理的持續性問題以及向常態化的治理機制轉化的問題。

其次，行政主導下的網格化固然有其優勢，但當前由于多元參與下的社會治理力量不足，加之中國幾千年來的行政主導的制度觀念已經深入人心，制度環境下社會組織、企業、居民等其他社會成員參與基層治理意愿不強或對社會事務持默然態度，管理過程中的志愿者不得不依靠硬性指標來抽調政府部門和事業單位的人員來頂上空缺，“官動民不動”已成為一種普遍的治理現狀。

此外，科層制下基層政府在壓力型體制下面臨多重任務和多重領導，基層政府也要承擔越來越多公共服務的責任，尤其是在“一票否決”和“高位推動”等機制下的政策執行使得基層政府喘不過氣，基層政府不僅要處理日常的行政工作、為公眾提供服務，還要承擔上級政府指派的工作并接受監督和考核。當網格化管理政策執行過程中依靠高位推動來運作時，就會出現“壓力型體制”下的“拼湊應對”和“共謀”。

因此，僅僅依靠高位推動有一定的風險，需要基層治理中進一步探索政策執行方式轉型。對于網格化管理的未來走向，筆者更傾向于基層治理中以高位推動為主要特征的支配型治理技術向合作治理模式的轉變。基層政府在治理過程中有必要尋求“盟友”對公共服務進行外包，同時可將競爭機制引入公共服務提供的過程中來，使得政府責任“市場化”，并輔之以嚴密高效的運行機制，逐步探索并引導公眾參與，以此緩和當前網格化政策執行困境從而形成科學的基層治理局面。