全球能源安全與能源治理的新變化

惠春琳

近年來，在政治、經濟、科技變化的引領下，全球能源新格局正在形成，全球能源安全格局發生了重大變化。這些新變化導致相關國家在國際能源問題上的價值取向和行為方式有所改變，從而影響和推動著全球能源治理的未來變化。

全球能源安全的新變化

能源安全的內涵有五個要素，即能源的來源、能源的通道、能源的價格、能源消費與環境的關系，以及能源領域話語權的構建。目前，這五個要素的格局、體系和全球能源形勢發生了巨大變化，有的甚至發生了逆轉。

能源來源。近年來國際能源市場的波動為能源供給帶來了許多不確定性。首先，委內瑞拉國內政局動蕩，對石油設施以及產出形成進一步破壞，導致委內瑞拉的原油產量及出口量進一步下滑，減少國際市場供應。其次，2018年，美國正式重啟對伊朗能源和銀行等領域的制裁，重點針對伊朗石油出口。同時，給予8個伊朗原油進口方暫時性制裁豁免。在今年4月22日，美國宣布將會終止上述豁免權，市場預期伊朗原油將會零出口，國際能源供應會受到沖擊。

能源通道。包括陸上和海上通道。陸上通道涉及與周邊國家之間的關系，從而成為復雜的地緣政治經濟議題，各國博弈由來已久。未來30年到50年之間，海上能源運輸通道占主導地位的局面不會發生根本性改變。目前國際海洋主要能源通道，同時受到傳統安全和非傳統安全的雙重影響，尤其是非傳統安全的威脅，如恐怖襲擊、海盜劫掠油氣船等，時有發生。如何維護海上能源通道安全已經不再是某一個國家或地區面臨的問題，而是需要各相關國家共同努力，相互合作，構建維護能源安全的命運共同體。

2018年8月7日，在巴西東南部米納斯吉拉斯州阿科斯市附近，工人在巴西美麗山特高壓輸電工程二期第九標段項目現場施工。美麗山水電站是“特高壓+清潔能源”在拉美的示范工程。

能源價格。能源價格安全主要是指用合理和穩定的價格獲得能源。2018年油價發生逆轉，突破80美元/桶之后，很快又降到了60美元/桶以下，今年又回到70美元/桶以上。忽高忽低的能源價格，對產油國、能源消費國和國際能源整體安全而言都是不利的。

能源消費與環境的關系。據歐盟統計局估計，與上年相比，歐盟2017年化石燃料燃燒產生的二氧化碳排放量增加1.8%。到2018年，這個數字依然處于上升過程中。國際能源署發布的報告也顯示，隨著能源需求和煤炭使用增加，2018年全球二氧化碳排放量創下歷史新高。國際能源署呼吁各國加速普及可再生能源、提升能源利用率，以應對全球變暖。

能源市場體系中話語權的構建。2016年11月，歐佩克和俄羅斯等國達成了8年來的首個減產協議，推動國際油價從2017年下半年之后持續上漲。這兩年的共同減產行動使雙方積累了合作經驗和信心，并出現保持長期戰略合作的跡象，特別是沙特與俄羅斯兩國為歐佩克和非歐佩克產油國的領頭羊，互動密切，成為“歐佩克+”新合作機制的雙重核心，掌握了更大話語權。據統計，歐佩克與俄羅斯的石油儲量占世界總儲量的77.9%，兩者產量占世界總產量的54.9%。當前雙方日益互相借重，以維持和增強在全球能源格局中的影響力。

在全球能源治理的早期階段，油源油路油價的安全是壓倒一切的重要議題，尤其是能源供應安全。但是在新的能源供需格局下，新的議題不斷出現：第一，應對非傳統安全的威脅。恐怖襲擊已經對全球安全構成威脅，在能源領域表現得也十分突出。第二，穩定國際能源市場，包括投資市場、消費市場、供應市場等。第三，推進能源轉型。實現能源轉型對于任何一個國家來說，都是一項艱巨而復雜的任務。近年來，巴黎氣候大會向全球展現了新希望，但要協調能源政策、發展可再生能源、實現新能源技術的突破與共享，技術是一方面因素，機制體制上需突破和解決的問題更多。

現有全球能源治理機制的局限性

全球現有能源治理機制包括：國際能源署、石油輸出國組織、國際能源論壇、能源憲章條約、二十國集團、世貿組織、國際原子能機構等。國際能源署、能源憲章條約等對能源治理的效率偏低。歐佩克是石油輸出國組織，限產保價一直是其掌控國際油價最有效的治理手段，但是近年來石油價格的劇烈波動顯示限產保價已無法確保石油價格的持續上升。國際原子能機構只涉及原子能的問題。可以說，局部治理的程度較高，而全球治理的效率比較低。二十國集團能源議題從2016年開始成為主要議題，未來可能成為能源治理的重要國際合作機構。

總體來看，這些組織多年來也在不斷改革能源治理機制，主要涉及以下幾個方面：逐步降低對能源戰略儲備的重視程度;治理對象有所擴大，除石油外，也加強了對電力、新能源、新技術、環保等問題的討論研究;擴大參與國范圍。例如國際能源署、能源憲章等組織，寧可降低進入標準，也希望擴大參與國范圍，增加其影響力。

我國參與全球能源治理的路徑

我國在改革開放以后才逐步參與全球能源治理。1983年，我國成為世界能源理事會成員，1984年加入了國際原子能機構。以此為標志，我國在能源國際組織的席位從無到有，參與由淺入深，開始在二十國集團、金磚國家、亞太經合組織和上海合作組織等框架下就能源問題發揮關鍵作用。另外，我國在能源轉型和應對氣候變化方面的努力也是有目共睹的，目前已逐步發展成全球最大的清潔能源市場。“十三五”規劃也明確目標：到2020年實現單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%，非化石能源占一次能源消費比重達到15%。多個國際組織對中國的能源轉型政策給予高度好評。不過，總體上，我國參與全球能源治理還處于積極對話和政策協調階段，在全球能源治理中的話語權有待加強。

目前，西方發達能源大國依然掌控著全球能源市場化進程。我國應積極推動能源技術革命、拓展合作渠道、參與國際治理，以此提升在全球能源治理體系中的話語權。

推動能源技術革命。人類對于能源的使用，經歷了薪柴時代、煤炭時代、油氣時代，未來會進入新能源時代，技術創新伴隨著每一次時代的變遷。因此，通過能源技術的創新，不但可以降低能源強度，提高能源利用率，還可以在新能源時代奪取技術制高點，引領未來能源的發展方向。2014年中央財經領導小組第六次會議研究我國能源安全戰略時就強調，要實現我國能源安全，需要推動“四個革命”和一個合作。在“四個革命”中，最為重要的是技術革命。

推動能源對外合作。世界十大油氣出產國中，有六個是“一帶一路”沿線國家。我國十大原油進口國中有六個是“一帶一路”沿線國家。2018年，“一帶一路”能源部長會議和國際能源變革論壇在江蘇省蘇州市召開。習近平總書記在賀信中強調“：能源合作是共建‘一帶一路的重點領域。我們愿同各國在共建‘一帶一路框架內加強能源領域合作，為推動共同發展創造有利條件，共同促進全球能源可持續發展，維護全球能源安全。“”一帶一路”倡議為中國與國際社會合作構建了一個新的平臺，同時也為中國探索全球能源治理路徑提供了新思路。

參與國際能源治理。自2006年起，我國提出要構建新能源安全觀，倡導通過國際合作解決能源安全問題。尤其是黨的十八大報告明確倡導“人類命運共同體”理念以來，我國主張權責共擔，加強與其他國家在能源資源安全、氣候變化等全球性問題上的對話與合作，這些都體現了我國希望參與全球能源治理的積極意愿。通過積極參與全球能源治理，謀求合理發展空間與權益，我國參與全球能源治理的目標將會逐步提升到相應高度。