美國政府權力“割喉戰”

文/雷 默

美、墨邊境上的隔離墻 ▲

1月19日，特朗普就“美國南部邊境的人道主義危機”和政府部分關門的問題發表“重大聲明”。他提議擴大對兩類難民群體的保護，以換取國會批準修美、墨邊境墻的50億美元。但民主黨籍眾議長佩洛西認為，這其中任何一項措施都不可能單獨在國會被通過，而這些措施加在一起也是不值得考慮的。

越來越多的跡象表明，這是一場在美國國內政治深刻變動背景下，各方都不能輸掉的權力“割喉戰”，也是一場勢必會影響2020年大選的較量。

歷史之最

截至1月20日零時，開始于2018年12月22日零時的美國政府部分關門進入第30天。這意味著，在成為“創造歷史”的美國總統方面，特朗普又多了一項紀錄。

此前的最長紀錄，是在克林頓政府時期的1995年創造的，那一次政府部分關門持續了21天。最近一次持續時間相對較長的政府關門，是在奧巴馬政府時期的2013年，那一次因債務上限分歧而導致政府部分關門16天。最近特朗普聲稱，他不在乎關門持續數月甚至是數年。這話雖然是威脅，但他的確最可能創造后來者難以企及的新紀錄。

這次關門的起因，是關于57億美元聯邦預算的爭議。特朗普要求2019財年的預算中，包括在美國與墨西哥邊境建立隔離墻的57億美元費用。國會民主黨議員的態度是，同意撥款加強美、墨邊境安全，包括13億美元用于在美、墨邊境建立柵欄或障礙物，但撥57億美元建隔離墻則免談。

特朗普所要求的這筆預算，只占2019年美國聯邦總預算（4.4萬億美元）中的約千分之一，但由于政府任何一美元的花費都需要得到國會批準，這“千分之一”的效應就被放大了。

由于包括國務院、財政部、農業部、國土安全部、商務部、貿易代表辦公室等在內的多個核心部門的預算，與這57億美元綁定在一起提交國會表決，國會的不放行就直接影響了這些部門的運作。這些部門所涉及的80萬聯邦雇員，因此而無薪休假或無薪工作。

在感嘆美國權力制約“實至名歸”的同時，也別忘了這種制度架構令人唏噓的一面，尤其是當這次“超長待機”的政府停擺發生在不那么令人樂觀的年代。

有學者做過測算，2013年奧巴馬政府時期的那次政府關門，給美國經濟造成的損失約為240億美元。對于GDP總量近20萬億美元的美國來說，幾百億美元或許不算什么，但需要注意的是，那時的美國經濟和世界經濟，總體上都處于金融危機后較為強勁的復蘇期。如今特朗普主政時期，無論是美國經濟還是其他主要大國的經濟，以及整個世界經濟體系，都面臨巨大的不確定性。美國政府關門在歷史上并不是新鮮事，但這次的不同之處在于，它給美國內外造成的不安，將上升到新的高度。這可謂是另一個“歷史之最”。

特朗普并沒有他在推特中所表現的那么淡定。《華盛頓郵報》與美國廣播公司1月8日至11日所做的民調顯示，53%的受訪者把政府關門的責任，歸咎于特朗普與國會共和黨，指責民主黨的只有29%。根據美國有線電視新聞網（CNN）的民調，美國民眾對在美、墨邊境建墻的態度，反對的比例高達56%。CNN民調還顯示，2018年12月政府關門以來，特朗普的支持率穩定在37%，但不支持率上升了5個百分點，達到57%的歷史最高點。

民意的壓力，不可能不讓特朗普感到焦慮。2019年新年第二天，也是新國會開張（1月3日）的前一天，特朗普邀請國會民主、共和兩黨領導人在白宮會談，商討結束政府關門的事。由于國會民主黨領袖拒不妥協，雙方不歡而散。新國會開張第二天的1月4日，特朗普專門邀請參眾兩院民主黨領袖舒默和佩洛西在白宮進行了兩個小時的會談，依然是無果而終。

1月8日，特朗普就邊境墻問題發表全國電視講話，企圖通過民意給民主黨制造壓力。第二天，他再次要求舒默和佩洛西赴白宮共進午餐。據美國媒體報道，由于舒默和佩洛西在建墻預算上寸步不讓，特朗普說了一聲“再見”后，就怒氣沖沖地離場了。

“你為何不能讓政府開門，結束民眾的痛苦呢？”在那次會面上，舒默這樣問特朗普。特朗普的回答很干脆：“因為你們不給我想要的東西。”事實上，國會民主黨以及部分共和黨議員，提出過先讓政府開門幾周，在此期間討論建墻事情的方案，但遭到了特朗普的拒絕。有美國評論人士稱，特朗普在國家大事上耍小孩子脾氣：“他在乎的只是能否得到自己想要的—兌現建墻的個人政治承諾，而不是作為總統該如何治國。”

據CNN報道，一位不愿透露姓名的共和黨議員助理表示，他們過去都是與理性的行為人打交道，即一旦陷入這樣的僵局，一方看不到解決問題的出口，就會考慮結束愚蠢的做法。“但像民意、政府關門所造成的傷害、自己所屬政黨的困境等觸發政策改變的通常因素，對于特朗普總統來說似乎都不起作用。”白宮里有一位史無前例的“非理性”主人，或許也是這場關門危機中的“歷史之最”。

權力游戲

為何一堵墻導致了美國歷史上時間最長的政府關門？有分析稱，這是美國政治內部的意識形態之爭，即內向、保守與開放、自由理念的對決，因為觸及政黨根本理念，所以無法妥協。

這種觀點認為，民主黨覺得隔離墻的象征意義太強，有損美國開放的國際形象。這種解釋高大上，卻不怎么接地氣。事實上，在加強邊境安全、阻止非法移民問題上，民主、共和兩黨長期以來并沒有根本分歧。在小布什政府時期的2006年，當時包括奧巴馬、希拉里和舒默等在內的民主黨大佬，都曾一致投票撥款在美、墨邊境修建安全隔離設施。

“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”這是孟德斯鳩在《論法的精神》中的名句。如果用這句話來審視如今的美國政府關門，不難看出它更像是一場權力游戲。這里面主要涉及總統與國會的權力之爭。

特朗普執政兩年來，擴張總統權力的沖動是美國歷任總統中最強的，至少是之一。但與此同時，國會制約特朗普權力擴張沖動的意愿也更加明顯。國會掌控錢袋子，是對總統權力的硬性約束。從這個角度看，圍繞57億美元建墻費用較量的結果，也是檢驗總統與國會權力消長的試金石。

中美洲移民在美、墨邊境集會，攀爬邊境圍欄，申請美國庇護 ▲

對于國會的權力制約，總統并非沒有化解之道。僵局之下，美國輿論在熱議特朗普是否會宣布國家進入緊急狀態，他也公開表示自己有這個權力。

根據1976年生效的《國家緊急狀態法》，特朗普可以通過宣布國家進入緊急狀態，繞過國會動用其他資金在美、墨邊境修建隔離墻。自該法案生效以來，美國總統宣布國家進入緊急狀態的次數是58次，其中有31次的宣布至今仍在生效。特朗普兩年來宣布了三次，最近的一次理由是2017年制裁俄羅斯。

與外界想象的不同，美國總統宣布國家進入緊急狀態的門檻是很低的。關鍵的原因在于，該法案對何種狀態下可以宣布國家進入緊急狀態，并沒有做明確的定義，總統有絕對的裁量權。這也是為何42年間美國有58次進入“緊急狀態”的重要原因。

但為何特朗普在建墻問題上動用《國家緊急狀態法》會非同小可？因為此前的“緊急狀態”，幾乎都不直接涉及總統與國會之間的聯邦預算之爭。如果特朗普因57億美元的建墻費而動用該法案，等于說是在切國會最大的一塊權力蛋糕。此例一開，國會約束總統權力的最后一道防線，就岌岌可危了。

在這場權力游戲中，雖然特朗普面臨政治壓力，但他的攻勢不可謂不凌厲。據美國媒體報道，1月17日，國會眾議院議長佩洛西本打算率領國會代表團，乘坐美軍飛機訪問阿富汗。但特朗普以命令軍機不準起飛的方式，阻止這次國會外交行程。他給出的理由是，政府不開門就別想出國訪問（他也取消了美國代表團的達沃斯之行）。

根據美國憲法，特朗普是三軍統帥，有權調動任何軍事資源，在這事上佩洛西幾乎無力反擊。特朗普的這種做法，在美國歷史上并不多見，它折射的更深層次問題是：美國的制度設計解決了權力制衡問題，卻解決不了權力“合規作亂”的問題。換句話說，美國權力運作對政治人物個人修為的依賴，比想象中要大。

美國政治歷史中，國會與總統權力的此消彼長是一個趨勢。但這個趨勢中也蘊含著一個規律，即總統權力的每一次擴張，無一例外都發生在美國面臨重大危機的背景下，比如林肯政府時期（南北戰爭）、羅斯福政府時期（二戰）以及小布什政府時期（反恐戰爭）。特朗普沒有那樣的“便利”，所以他需要“制造危機”。1月8日特朗普關于邊境墻的電視講話，不可謂不“情真意切”（比如他說邊境警察在流血），但制造危機的意圖流露在字里行間。

對此，美國《大西洋月刊》的一篇文章這樣評價：“特朗普講話的真實意圖，并不是勸說美國民眾支持他建墻，而是說服他們美國正面臨一場非法移民危機。”該文還寫道，特朗普可能會輸掉關于政府關門的斗爭，但他未來的兩年總統任期，沒人真正知道他為了確保自己能贏而愿意打破多少規則。美國歷史的邏輯是，國家面臨危機，總統就有了擴張權力的契機。特朗普的邏輯是，為了能達到目的，規則是可以被僭越的。

政治算計

美國政府關門里有權力游戲，其間也充滿了政治算計。

2018年12月22日美國政府關門前，特朗普面臨著一連串的政治危機。正式關門前兩天，國防部長馬蒂斯宣布辭職。這位在民主、共和兩黨中名望頗高的國防部長，因與特朗普政見不合而走人，給特朗普造成的政治壓力是顯而易見的。

馬蒂斯宣布辭職的前一天，特朗普突然宣布從敘利亞撤軍。這個突如其來的決定是導致馬蒂斯辭職的直接原因，也讓特朗普的外交決策廣受質疑。但關門危機出現后，無論是國會還是輿論，沒人再關心馬蒂斯的離開，或者駐敘利亞的美國大兵是否已經回來。特朗普成功地以制造新危機化解了舊危機。

特朗普1月15日計劃“約談”的那幾位民主黨眾議員，有一個共同點，那就是他們都是2018年11月中期選舉中新當選的議員，在眾議院民主黨內權力排序中，屬于離佩洛西這樣的核心較遠的基礎議員。更為關鍵的是，這些議員都帶有一定的反建制傾向，都來自“深紅”州，即特朗普2016年贏得選票的地區。據美國媒體報道，這些民主黨議員在支持建墻問題上，的確面臨較大的民意壓力。毫無疑問，特朗普的盤算是，希望從基層來瓦解民主黨高層。但他的希望落空了，佩洛西成功防止了黨內“變節者”的出現。

雖然特朗普面臨壓力，但這是一場他無論如何也不想輸掉的“戰爭”。美國《國會山》1月14日一篇報道援引一位共和黨顧問的話說：“特朗普對選民最大的吸引力，是他不僅愿意戰斗，而且在戰斗中能贏。如果在事關他最大政治承諾的斗爭中輸掉的話，那對他2020年競選連任將是災難性的。”

對于特朗普來說，成功連任才是最大的政治。這場博弈，被他當作了檢驗、鞏固政治基本盤的機會。根據上述《華盛頓郵報》的民調，雖然多數人（54%）反對建墻，但支持建墻的比例，從政府關門前的34%上升到了42%。這或許是他繼續愿意頂住壓力的原因之一。

不過，國會里的共和黨議員是否會繼續與特朗普共進退，則不好說。截至目前，在圍繞建墻而導致的政府關門問題上，共和黨議員總體上與特朗普保持一致。但與民主黨議員幾乎鐵板一塊不同，共和黨方面在如何打破僵局上要活躍得多。比如共和黨資深參議員林賽·格雷厄姆，在1月13日提出讓政府開門三周，在此期間與民主黨協商對策。1月14日，在共和黨參議員主導下，由共和、民主兩黨各7位議員組成的跨黨派小組，商討結束政府關門的方案。不難想象，民意的壓力正在讓越來越多的共和黨議員焦慮。

民主黨在等待時機。雖然目前還沒有出現共和黨議員倒戈的情況，但隨著政府關門危機的持續發酵，立場松動的共和黨議員在增多。有美國媒體統計，共和黨中的參議員傾向于先讓政府開門的，已經從此前的兩三位增加到了8位。目前參議院中民主黨與共和黨的席位分別是47個和53個，如果在建墻問題上不再追隨特朗普的共和黨參議員增加到20位，就會在參議院形成67票的2/3多數。這種局面一旦出現，由于民主黨掌控眾議院，能輕易通過不滿足或者不完全滿足特朗普要求的預算案，這樣的預算案被參議院通過后，即便特朗普行使否決權也可以被參議院以2/3多數推翻。

這種前景對于特朗普來說無異于噩夢，原因還不在于可能要不到建墻的錢。據美國媒體報道，2019年2月，特別檢察官穆勒的“通俄門”調查將終結。如果穆勒提交的報告坐實特朗普“通俄”證據，那么可能出現的、在建墻問題上與特朗普保持距離的20位共和黨參議員，就足以構成對特朗普的致命一擊。因為如果穆勒的調查報告對特朗普極為不利，民主黨掌控的眾議院幾乎肯定會發起彈劾，那么在參議院以2/3多數通過就有了可能性。等待那20票，這或許才是民主黨的終極政治算計。