資本管制：大歷史與小趨勢

雷墨

資本市場的進一步開放，是中美經貿磋商的議題之一，也是中國深化改革的一部分。但這個問題，絕不止是如何改革的技術性問題，甚至都不能說是完全意義上的經濟問題。與漫長的人類歷史相比，人類經濟活動進入資本時代只能算短暫的一瞬。與資本時代的全球經濟活動相比，中國對資本市場的駕馭可以說還處于早期階段。就資本跨境流動問題，結合大歷史和小趨勢，或許更能理解中國為何選擇“審慎管理”。

不可否認，在經濟理論和政策決策上，資本管制目前都是一個有爭議的話題。總的來說，發達國家與新興國家、發展中國家在這個問題上的立場存在較為明顯的差異。但歷史地看，資本管制曾經不是一個問題。它變成“問題”的時間并不長。2008年全球金融危機以來，發達國家內部也出現了不同聲音，而且正在演變成政策差異。不過，未來趨勢如何目前還難下定論，很可能取決于國際層面經濟、政治利益博弈的結果。

大歷史

如今關于資本管制的爭議，主要集中在其合理性與有效性上，即在理論上是否站得住腳，在現實中是否可行。某種程度上說，這類爭議制造了一個話語陷阱—以對資本管制的“負面定性”為前提。比如，盡管2008年金融危機以來，對資本跨境流動的監管和控制事實上已成為很多國家的常態性政策工具，但不管是具體的國家政府還是像國際貨幣基金組織（IMF）這樣權威國際機構，都很少把“資本管制”（Capital Control）作為正式表述，而是稱“宏觀審慎管理措施”（Macroprudential Measures）。目前“Capital Control”主要出現在媒體報道和學術研究中。國家政府與國際機構在表述上的閃爍其詞，本質上說與經濟治理沒多大關系，更多的是政治因素使然。弄清個中原委，就需要回到如何看待資本跨境流動的“大歷史”中。回溯100年來的歷史可以發現，跨境資本無監管的自由流動，從來不是歷史的必然。資本管制經歷了從“正統學說”到“異端邪說”的幾輪切換，目前正處于“上位”還是“退潮”的膠著期。

1914年一戰爆發前，資本的跨境流動總體來說是沒有什么監管的。西歐國家和美國的工業革命，經歷了從商品輸出到資本輸出的階段。那個歷史時期的資本跨境流動，主要與工業原材料和商品的流動相關。用現在的話說，那時的資本流動的主流是服務于實體經濟，沒有如今這些充滿了華爾街精英“智慧”的金融創新。所以，關于那個時期的國際經濟問題研究，大多是貿易自由還是保護的話題。那時，資本自由流動成為“正統學說”的另一面，是資本管制根本就沒有成為一個話題。

一戰后，歐洲經濟復蘇的需求，推動了對資本流入的需求。資本管制開始進入政府決策視野，是以控制資本外流為主要訴求的。這種情況一直持續到二戰爆發。當然，二戰期間資本流進、流出嚴重受阻，非常時期的非常做法，本質上與管制本身關系不大。資本管制在國際層面成為一個話題是在二戰末期，準確地說是1944年布雷頓森林體系的建立。這個體系的建立，事實上確立了資本管制的“正統地位”。

1944年，美國財政部副部長亨利·迪克特·懷特與英國財政部顧問約翰·梅納德·凱恩斯，在商討戰后國際經濟秩序時達成兩點共識：一是有必要對國際資本流動進行實質性管制，另一個是相關國家在監管上合作才能有效。但他倆也有兩點微妙的分歧，懷特主張合作必須是強制性的，而凱恩斯認為應該自愿合作；懷特認為管制應該是解決戰后問題的臨時性措施，而凱恩斯主張管制應該是永久性特征。

鑒于當時的情況，美英肯定是選擇求同存異—先“臨時”起來再說。就這樣，資本管制成了后來數十年國際經濟運作的常態。直到1971年布雷頓森林體系解體前，資本管制都是“正統”。1970年代，歐洲、日本的經濟已經崛起，但美國的資本實力依然強勢。在美歐的“合力”下，資本自由流動開始成為“正統”，也是所謂“華盛頓共識”的特征之一。與這個過程同時發生的，是資本管制開始被貼上“異端”的標簽。

與資本時代的全球經濟活動相比，中國對資本市場的駕馭可以說還處于早期階段。

實質性的變法發生在1970年代末1980年代初。1979年，英國首相撒切爾夫人正式廢除資本和外匯管制。當時撒切爾夫人一方面是想借金融實力推動英國經濟的升級換代，另一方面也有借資本實力打壓勞工團體的政治考慮。也是在1979年，歐共體成立“歐洲貨幣體系”，在歐洲層面推動解除資本管制。主要推手是德國，但與英國略有不同的是，德國的主要目的是升級歐共體一體化。從那時起，資本項目是否開放，成為加入歐共體的硬性標準之一。

歐洲的做法，與1981年入主白宮的里根總統形成“共振”。但與歐洲以“樹標準”的方式柔性推動解除資本管制不同，里根在手法上更強勢。最典型的例子就是在1980年代美日貿易談判中，施壓日本開放資本項目。也是從 1980年代開始，被稱為發達經濟體俱樂部的經合組織（OECD），把解除資本管制作為“入伙”的一個前提條件。冷戰結束之初，解除資本管制在國際話語中不僅具有經濟合理性，甚至演變成了“政治正確”。

小趨勢

1996年，韓國在承諾完全放開資本項目后加入經合組織。1997年，韓國爆發金融危機。這兩者之間的因果雖然不能直接劃等號，還也沒人會否認其中的關聯性。更為重要的是，1990年代包括韓國在內的亞洲金融危機，以及此前拉美的金融危機，開始引發對資本自由流動利弊的思考。經濟學界出現了越來越多關于資本管制問題的案例分析和理論研究，資本管制的“異端”定性開始遭到質疑。

質疑最明顯的表現之一，是“托賓稅”重新回到人們的視野。這個稅是由美國經濟學家詹姆斯·托賓在1972年的一次演講中首次提出，初衷是通過對外匯交易征稅打擊投機、狙擊熱錢。形象的說法是“在飛速運轉的國際金融市場中加一些沙子”。但他的這個觀點“生不逢時”，隨著布雷頓森林體系的解體，資本流動的去監管化逐漸成為主流。托賓曾自嘲說，“‘托賓稅石沉大海，沒有激起任何漣漪”，主流經濟學家都選擇了忽視。

在1996年出版的、由數位經濟學家撰寫的《托賓稅：應對金融波動性》一書的序言中，托賓進一步明確了他提出開征“托賓稅”的兩個目的，一是打擊短期投機、保護長期投資，二是確保國家在宏觀經濟和貨幣政策上的自主權。他在文中提出，希望1994年的墨西哥金融危機，能打破“市場永遠正確”的神話。直到2002年去世前，這位曾獲得諾貝爾經濟學獎的學者，都一直在為“托賓稅”更大范圍地進入政策層面而疾呼。

事實上，1990年代拉美和亞洲金融危機后，無論是新興市場經濟體還是發展中國家，都逐漸出臺或強化了資本監管措施。這些措施中，大多都有“托賓稅”的身影。1998年，美國哈佛大學研究發展問題的經濟學家丹尼·羅德里克（他至今都是經濟學家中“管制派”的代表性人物之一），在研究新興經濟體的資本管制案例后提出，“我們還沒有證據證明資本項目可兌換能解決我們所面臨的任何問題，而且有理由認為它只會使問題變得更糟”。

也是在1998年，時任美國財政部副部長的勞倫斯·薩默斯強調說，市場機制是目前世界發現的能使資本優化利用的最好手段。在歐洲方向，世紀之交正是歐洲一體化加速推進期，去監管化正是一體化工程的重要組成部分。盡管IMF對某些國家出于穩定宏觀經濟需要的資本管制給予了肯定，也提供了一定程度的救助，但明確認定管制只能是權宜之計。市場永遠正確的“神話”，仍是美歐在國際層面推動資本項目開放的理論基石。

“神話”一直持續到2008年。金融危機傷及到美歐自身，資本管制才不再那么“邪惡”。2009年9月美國匹茲堡G20峰會上，達成的共識之一就是相關國家在資本流動的監管上進行協調。不過，隨著美國金融危機的消退，去監管化的聲音重新上位。所謂奧巴馬與華爾街的對決，被事實證明只是個傳說。廣納華爾街精英入閣的特朗普，不僅從未提資本管制，而且一直在施壓進一步放松金融監管。毫無疑問，特朗普會把美國雄厚的金融實力視為內外政策的利器。

但這一次，美國未必是趨勢的主導者。2010年、2011年這兩年，IMF公布了一系列研究報告，對新興市場和發展中國家的資本管制給予了正面評價，認定資本管制達到了提升貨幣政策有效性、穩定匯率、遏制短期投機并促進長期投資的效果。“資本流動管理措施”“審慎宏觀管理措施”等說法，也因在這些報告中被頻繁提及而成為資本管制的“官方表述”。這些報告，被外界認為是IMF態度轉變的信號。值得注意的是，這兩年，也是歐債危機發酵、蔓延的兩年。

對于某些國家來說，資本管制不僅是最優，而且是唯一選擇。

所以，資本管制在歐洲進入政策層面也就不令人奇怪了。2013年，包括德國、法國、意大利等在內的11個歐洲國家（沒有英國），組成“政策聯盟”商討在歐洲層面開征“低配版托賓稅”（稅率從托賓建議的0.5%，降為對股票、證券征稅0.1%，對金融衍生品征稅0.01%）。不過，因金融市場發展差異與稅收分配問題，籌劃6年后這項政策還未正式落地。但外界普遍認為，由于德國的強勢主導，計劃泡湯的可能性并不大。

新特點

1990年代以來，無論在經濟學界還是政策領域，資本管制與資本項目自由化，長期都處于極大的爭議中。從近年來的趨勢看，適度的資本管制正獲得越來越多的認可，至少不再像曾經的歷史中那樣被污名化。某種程度上說，在資本管制問題上，國際社會有了最低限度的共識，即在特定情況下，政府的監管是必要的。而且，與布雷頓森林體系初創時美國把資本管制定性為應急措施不同，如今的監管對某些國家來說已是常態化的政策工具，更傾向于當年凱恩斯所說的“永久特征”。

不過，歷史并沒有簡單地重復，現在的資本管制與歷史上有著明顯的不同。美國康奈爾大學經濟學教授埃斯瓦爾·普拉薩德曾撰文稱，沒人會嚴肅地考慮回到1950年代、1960年代嚴控資本流動的時代，即便是資本管制比較嚴的中國和印度，也在穩步推進資本項目自由化，但它們也不想走得像美國的自由放任那么遠。用某些經濟學家的話說，新興市場國家主要選擇的是基于市場規則的、輕觸式監管。在大方向上，這與歐洲的政策立場較為接近。

歐洲央行今年2月一份題為《美國第一？全球資本流動的美國中心視角》的報告，通過研究資本跨境流動與國際金融市場波動發現，盡管目前美國的國內政策對國際資本流動的影響比任何單個國家都大，但總體上呈現遞減趨勢，而歐元區和中國的政策變化，對全球資本流動的影響已經越來越大。從這個意義上說，未來資本項目自由化如何演變，美國或許不再是絕對的主導者。

金融被視為現代經濟的血液。從政策邏輯上說，隨著經濟實力的提升，國家有必要逐步放松資本管制，從更加開放和具有競爭力的資本市場中獲取發展動力。而且，資本管制導致的市場扭曲、資源配置效率低等問題，在理論上是站得住腳的。但正如丹尼·羅德里克所說，我們畢竟生活在一個“次優世界”，準確甄別惡意投機行為是不現實的，對于某些國家來說，資本管制不僅是最優，而且是唯一選擇。