香農自貿區創新啟示錄

周睿 砳之

在當代全球經濟史上，香農有著舉足輕重的地位，它開創并成功探索了一條建立自由貿易區的全新經濟開發區模式。從1980年起，香農自貿區的成功經驗就吸引了來自中國的目光，其利用外資建立出口加工區的經驗，為改革開放初期中國建立四大經濟特區提供了借鑒。此后，多位國家領導人先后到訪香農，來自香農的經驗也源源不斷地被華夏大地眾多的“改革試驗田”借鑒學習，揭開了香農自貿區與中國近40年往來和合作的大幕。英國《衛報》曾感嘆“香農模式，在中國結出碩果”。2012年2月，習近平總書記參觀考察香農開發區，高度評價了香農自由貿易區的建設成就;2015年5月，李克強總理在香農技術經停;2016年4月，中國（上海）自由貿易試驗區與愛爾蘭香農自由貿易區簽署戰略合作，在多個領域展開戰略合作。

宛若璀璨玉帶的香農河在愛爾蘭中西部緩緩流淌，河畔邊正屹立著舉世聞名的香農自由貿易區。從1960年創設全世界第一個自由貿易區起，香農不斷探索創新舉措，不僅為愛爾蘭經濟發展作出了重要貢獻，更作為自貿區的鼻祖為世界開放型經濟發展提供了有益借鑒。

香農的四次轉身

把握地理優勢，小村莊變身大機場。1930年，香農還只是愛爾蘭香農灣地區眾多小村莊中的普通一員。當時，國際主流客機主要是活塞式螺旋槳飛機，無法長時間續航，需要中途地面燃料補給。愛爾蘭西部正處北美和歐洲大陸的中間線上，愛爾蘭當局希望把握住這一地理優勢修建補給機場，為來往于北美和歐洲航線的飛機提供燃料補充。最終機場選址地處避風河口灣的香農，于1936年動工。1942年香農機場建成，正值美國參加二戰不久，美歐之間飛機來往頻繁，由于所處大西洋航線中軸，香農很快成為重要的航空中轉港和航空公司運營基地，提供中轉停留、補給燃油等服務，本地航空服務業得以迅速發展。1947年，香農機場創舉性地在機場賣煙酒的小小柜臺實施免稅，由此誕生了全球第一家機場免稅商店。

打造稅收優勢，單一的航空服務轉向出口加工貿易。但是好景不長，隨著噴氣式飛機技術的問世和普及，飛機續航能力大增，跨大西洋航線上的班機不再需要在香農機場停機加油，停留香農國際機場的飛機減少，簡單的航空加油服務模式難以為繼，依靠機場帶動的香農當地經濟發展陷入困境。冷落的機場到底是該關閉還是轉型？1959年，愛爾蘭政府成立香農開發公司，決定在此成立一個享受特殊稅收優惠的區域制造性園區，通過吸引外資，發展航空貨運業務，以開發挽救機場和周邊地區。1960年，香農開發公司在緊鄰香農機場的地方建立了世界上第一個以出口加工業為主的自由貿易區，以其免稅、低稅政策和低于歐美大陸勞動力價格的低成本優勢，吸引外國特別是美國企業的投資。當時香農自貿區推出的一些激勵制度，在今天看來仍很具吸引力，如：對有意在自貿區內成立實體的合格公司及已在自貿區內經營的公司給予資助、研發稅收抵免和出售股權資本利得稅豁免等優惠。

注入院校資源，轉型升級科技工業產業。從20世紀60年代開始，香農的出口加工貿易面臨著本土勞動力價格上漲壓力和東亞國家及地區同質化競爭的雙重沖擊。鑒于出口加工貿易的附加值偏低，且世界加工貿易向東轉移的大趨勢，愛爾蘭政府提出重點推動科技型工業，香農自由貿易區響應這一號召，決定調整園區發展戰略，推動產業結構轉型，通過大力發展香農灣地區的高校事業，如建立利默里克大學和利默里克工學院，積極依托高校的強大人才資源和科研力量，引入大量科技型企業，建立高新技術公司創新中心和國家科技園，推進科技創新與經濟發展相結合。1984年，香農國家科技園在利默里克市成立，促進當地工業從勞動密集型向技術密集型轉變。

多管齊下，向現代多產業融合協調發展。進入20世紀90年代，全球化分工進一步深化，中低端制造業大規模向新興市場國家轉移，同時，以互聯網產業為代表的知識經濟迅猛發展。面對美歐發達國家的繼續領跑和新興國家的后發優勢，香農自由貿易區再度調整發展戰略，轉向發展服務業和知識經濟型產業。不僅建立了凱里和提珀雷里兩個技術園以及恩尼斯信息時代園和博爾技術中心，還利用機場客源的吞吐優勢，開發當地的文化遺產和自然風光，大力發展旅游休閑產業，旗下擁有如本拉提城堡中世紀晚宴、民俗公園等深受歡迎的旅游項目，旨在打造世界級的生活、工作學習和旅游休閑勝地。

自貿區成功的要素

構建系統完善的基礎設施，營造良好的營商環境。基礎設施建設是香農自由貿易區發展基礎，在多年的發展中，形成了完善的交通、通訊、科研平臺等基礎設施。香農一體化綜合開發交通、辦公設施、水電供應等配套服務，提供健全的基礎設施和優質服務;香農國際機場利用其得天獨厚的地理優勢，致力建成歐洲至北美的航空樞紐，目前擁有30多條直飛國際航線，實現3小時內可達歐洲幾乎所有主要城市;光纖通信與寬帶網絡聯接歐美主要大城市。除了重視這些硬件基礎設施建設之外，香農自貿區還高度重視法律法規的建設，使得自由貿易區內的所有事件都可做到有據可查、有法可依，讓企業對自己的行為有著明確的預期。愛爾蘭議會在1947年通過了《免關稅機場法案》《免關稅機場管理條例》;1958年又在《生產控制法》的基礎上制定了《工業發展（鼓勵外部投資）法案》;1959年制定了《香農自由空港開發有限責任公司法案》;2014年通過了《國家機場（香農集團）法案》，規范了香農自由貿易區的運營管理行為。

積極實施多種優惠政策，引導產業發展方向。在2000年之前，愛爾蘭的企業所得稅是歐洲國家中最低的，香農自貿區也同樣采取這一稅率，所不同的是，它將所得稅稅率的適用范圍從工業生產部門擴展到所有的國際服務性行業，包括國際商業機構的總部、出版商、倉儲、國際金融服務、咨詢與培訓服務等所有與國際貿易有關的部門。此外，愛爾蘭政府還與世界上很多重要工業國簽訂雙邊稅收優惠協議，并公開保證外國投資者的稅后利潤可不受任何限制自由匯出。除了稅收優惠外，香農自貿區規定，凡是在區內的外商投資建廠，政府提供補助資金以及對區內的工廠、建筑及制造設備提供折舊補貼，同時，還為企業提供就業、研發、培訓等方面的財政補貼。

推進各類創新園區建設，打造創新公共平臺。香農自由貿易區高度重視創新平臺的建設。1984年，園區就以利默里克大學為核心，建立了利默里克國家技術園區，并緊密聯系利默里克理工學院，為整個自貿區提供技術創新和擴散的支持。此后，隨著香農自貿區的擴展，周邊還分別設立了以特拉利理工學院為核心的凱里技術園，以蒂珀雷里學院為核心的蒂珀雷里技術園，以阿斯隆理工學院為核心的比爾技術園。這些技術園配建相關的創新工場和商業設施服務，成為市場導向型商業孵化地、知識密集型和高新技術密集型產業中心。除了上述四大技術園區外，香農自貿區還建立了恩尼斯信息時代園區，該園區結合世界一流的商業服務、城鎮中心設施和自然風光設施，提供企業投資和發展所需要的商業需求。此外，香農自由貿易區積極推進香農知識網絡體系、創新工場、西部商業園區等多個商業園區項目，為新企業增長提供項目和相關便利。

香農模式的啟示

堅持規劃引領，注重園區科學管理。愛爾蘭在1959年設立了香農開發署，并設立了香農自由空港開發有限責任公司（簡稱香農開發公司），負責香農地區的全面開發業務。香農開發公司制定了愛爾蘭第一個工業發展規劃，并按照規劃的目標，主動和相關企業對接和洽談，為這些企業落戶香農提供便捷的服務。在過去的近60年中，香農開發公司對當地工業、旅游業、農牧業等進行了一體化的多層次開發。2012年，為了打造一個世界級的航空集聚區，愛爾蘭政府決定對香農開發公司進行重組，香農開發公司僅保留主要的物業資產，其它運營管理業務被剝離，改名為香農商業企業有限公司，作為新組建的香農集團的下屬企業，與香農機場、香農國際航空服務中心和香農（遺產）共同作為香農集團的四大分支公司負責各自領域的專業化運營和管理。

構建政府與市場相結合的園區管理模式。香農自由貿易區一直通過政府授權的開發公司進行運行管理，展現出了專業高效的管理能力，為園區建設提供了強有力的保障。具有政府背景的香農開發公司統籌負責整個香農地區的全面經濟開發，這家公司本身就是一個創新：它既是一個由政府控股的機構，受國家企業和貿易部部長直接管轄，又是自負盈虧的有限責任公司。進入新世紀，香農自貿區整體經濟規模因為新增投資乏力而下滑，為在全球外資引進爭奪中更具優勢，愛爾蘭政府決定對這家“功勛老臣”改組，剝離其對外招商引資和本土企業的扶持業務，香農開發公司只具體負責香農開發區的經營管理，以便集中精力實施香農開發區發展藍圖。2014年，在政府主導下，香農開發公司與香農機場管理局等機構重組成立香農集團，新組織的使命是將該地區發展為國際航空服務中心，建立一個世界級的產業集群，以期帶動愛爾蘭中西部地區發展。

以多產業協調發展推動產城融合發展。產城融合是產業多元化協調發展的必然結果;產業的壯大和集聚，必然帶來大量的人流匯聚，從而為城市的形成提供了必要的條件;同時，城市的發展，也增強對人才的吸引力，促進產業的發展。可以說，產業與城市這二者在香農自由貿易區發展歷程中是相互促進、和諧共生。20世紀90年代，香農自貿區向東拓展，與城區逐漸融合，在空間布局上形成西重生產、東重服務，中心城區提供研發支撐的城市空間結構，不僅整合周邊25公里范圍內香農灣地區的科技研發力量，構建為自貿區提供智力支持的“知識網絡”，更借力機場吞吐量優勢，興建世界一流的高爾夫球場和水上運動中心，開發當地旅游資源。顯而易見，香農自貿區已作為區域生產組織核心，通過自身引進的國際化生產服務要素帶動城市生產組織方式的變革與創新，最終完成城市空間的轉型。

（作者單位：江蘇省社科院區域現代化研究院經濟政策評價中心、群眾雜志社）

責任編輯：何樂