鎮改市的龍港樣本

胥大偉

龍港鎮位于溫州南部鰲江流域入海口，是擁有37萬多常住人口的工業大鎮、經濟重鎮。

4月8日，國家發改委公布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中提到穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效，解決法律授權、財政體制、人員編制統籌使用等問題。

“沉寂”多年一直未有實質性推動的鎮改市，又一次被推至政策的“風口”上。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵認為，鎮改市是個大趨勢，改革的方向已明確，未來將會放開設市，而打開這個閘口，將給更多具有條件的城市擁有更好的發展機會，“釋放壓力、增加權力”。

隨著國家層面相關信號的釋出，鎮改市已處在政策“開閘”的前夜，大幕徐徐拉開。

擴權困境

龍港鎮隸屬浙江省溫州市蒼南縣，地處溫州南部，渾黃的鰲江在這里入海，波濤狀如“巨鰲負山”，鰲江成了分割鰲江鎮和龍港鎮的天然界限。位于鰲江南岸的龍港鎮，早已崛起成為一個“巨無霸”。

龍港鎮現轄14個社區、171個行政村、22個居民區，轄區面積183.99平方公里，常住人口37.87萬，2018年實現生產總值305億元，財政總收入達24.6億，已超過中西部一些地級市的經濟體量。

在龍港體量“膨脹”的過程中，鎮政府的權力配置與經濟社會發展需求之間矛盾尖銳，突破體制藩籬的呼聲從未間斷。

2016年3月，民建中央曾先后4次赴龍港開展調研。調研發現，龍港鎮財政收入占蒼南縣50.3%，但可用財力只占11.6%;常住人口占36.7%，但行政事業單位人員卻只占2.8%。

縱觀龍港鎮的歷史，改革是這座“中國第一座農民城”發展最好的注腳。

1983年，由“水不清，燈不明、路不平”的五個小漁村“拼湊”而成的龍港鎮獲批成立，懷揣3000元辦公經費的陳定模成為第一任鎮黨委書記。陳定模告訴《中國新聞周刊》，彼時蒼南縣也剛從平陽縣“分縣而出”，縣城駐地設在靈溪鎮還是龍港鎮，曾有過一番爭論，并引起上級關注。蒼南縣為了安撫雙方矛盾，決定在龍港設一個經濟中心，這也為蒼南縣行政和經濟中心長期分立埋下伏筆。

陳定模回憶，建鎮之初，首先碰到的體制障礙就是城鄉二元結構，以及嚴格的戶籍管理制度。

1984年，龍港鎮推出了土地有償使用、戶籍管理和民營企業制度“三大改革”，在全國率先把土地按照地段分為不同等級，作為商品來經營，解決城鎮資金問題。同時，鼓勵農民進城落戶。

當時，龍港鎮向蒼南縣提出“擴權”的要求，希望獲得與縣里同等的審批權限。最終企業局、工商局、公安局、計經委等八個部門的章歸并為縣計經委的一個章，“八顆大印”捆在一起蓋章，讓龍港獲得了極大的自主權，到1990年前后這些權力基本被收回。

從上世紀90年代起，龍港經歷了二十多年“強鎮擴權”試驗，縣權“三放三收”。

1995年的小城鎮綜合改革，使得龍港鎮在財政、戶籍管理等7個方面獲得了部分縣級管理權限，但是隨著試點期的結束，2000年前后大多權力被收回。2009年龍港鎮被列為溫州強鎮擴權試點。這次改革試點，龍港鎮主要是擴充了土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權等權限，建立了龍港城鎮綜合管理執法大隊、龍港行政審批服務中心等平臺。2011年進行“小城市改革試點”時，依然按照以往的模式下放了一些權力，但隨著領銜助推相關改革的時任溫州市委書記陳德榮的離任，各項計劃也隨即進入停滯期。

龍港鎮委副書記金珍敏告訴《中國新聞周刊》，龍港鎮前幾輪的擴權改革，鎮里向縣里提出的權力范疇事項都是有針對性的，下放的權力事項很少，這也意味著下放的權限含金量都比較大。2009年，龍港鎮政府原本申請了88項權力，但最終僅下放49項，尤其向財政、住建、交通等三個部門申請下放的權力有20項，但最終下放僅2項。

鎮級權力擴張，意味著上級部門權力的縮小。在金珍敏看來，之所以在擴權改革中會出現權力的收放反復現象，原因就在于牽涉部門的利益。

此外，龍港鎮前幾輪的擴權改革都是上級政府主導的，“這種擴權改革跟上級政府行政主官很有關系”，在金珍敏看來，上級政府行政主官決策或人事變動都直接影響擴權改革的結果。

中國城市和小城鎮改革發展中心調研組一位負責人曾在調研龍港后指出，“看上去，龍港的改革一直在持續，但每一輪改革，都是原來下放權限回收以后，通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權限，結果是改革在反復中不斷倒退。”

2014年，龍港成為全國第一批國家新型城鎮化兩個鎮級試點之一，開啟了新一輪的“擴權”改革。金珍敏告訴《中國新聞周刊》，這一輪的擴權改革下放的權力事項很多，類似安監、國土、住建、城市執法等“責大，權小”的權力事項被大量下放至鎮級，“現在政務環境跟過去不一樣，權責一體化之下，權力大意味著責任也重。”

然而對于大量承接下放的縣級權限的龍港鎮而言，卻無法回避沒有行政主體資格的尷尬。

在中國城市和小城鎮改革發展中心的一份報告里，調研組提出放權不能從根本上解決龍港發展中的問題。根據有關法律法規，鄉鎮一級的分局不具備行政執法的主體資格，一旦出現行政訴訟，鎮級分局連應訴資格都沒有。從部門利益角度出發，為了維持權力運行中不出問題，這成為權力屢屢被上級收回的理由。

面對這份無法回避的“尷尬”，龍港鎮長期采用“二號公章”這項權宜之計。“凡是放權事項涉及到縣級部門，他們會另刻一個公章給鎮里使用。”金珍敏解釋道。

事實上，溫州市、浙江省法制辦甚至國家層面都在研究相關事宜，以圖解決鎮級政府承接縣級權限時，行政主體資格缺失的問題。

龍港鎮一家經營禮品的商店。

2016年12月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，建議省級政府通過類似于權力清單的形式，給鄉鎮政府授權。

金珍敏表示，鄉鎮往往承接縣級權限，省級層面授權程序復雜、操作不易。“省級授權是單獨針對某一個特大鎮，還是所有鎮。不同鄉鎮之間大小有別，情況不一，很多問題需要明確。”

難以獨立的財權

如果說特大鎮“擴權”的困境在于缺失法律主體資格的話，那么無法獲得獨立的財權則直接影響著特大鎮在城市建設、公共服務等方面的投入。

在目前的分稅制體制下，按照“一級政府、一級財政”的配置原則，從中央到地方共分為五級財政，財政權力逐層上移，中央擁有最大的財政權力。

當前，鎮級政府財政體制為“鄉財縣管”，即當地鄉鎮收入上交縣里，由縣政府按照地方預算下撥資金。以龍港鎮為例，由于沒有獨立財權，龍港鎮稅收收入都要先上交到縣里，然后由縣里統籌安排。

龍港鎮財政局相關負責人對《中國新聞周刊》坦言，由于龍港屬于“小馬拉大車”，人口多、建設項目多、項目體量大、財政資金投入大，僅去年投入到棚改的資金就達15億元。另一方面，小城鎮的財政支出相當一部分需要用于一般公共服務。特大鎮集聚大量人口，也放大了公共服務供不應求、鎮級政府權責不對稱的窘境，加之這些特大鎮并非縣域行政中心，從縣里所獲支持有限。

對于像龍港這樣的特大鎮來說，受制于鎮級體制，特別是在治安、交通等方面的公共管理人員嚴重不足，需要大量外聘人員來填充行政事業編制人員的缺口。《中國新聞周刊》從龍港鎮交管部門獲得的數據顯示，目前龍港鎮擁有近200條馬路，卻只有31名在編交警，為了紓解壓力，龍港鎮外聘97名協輔警、購買社會服務人員60人。這些費用均由鎮本級財政來承擔。

龍港鎮財政局上述負責人對《中國新聞周刊》表示，龍港鎮財政主要收入來源為土地出讓金，城市建設需要很多的資金支付，而土地出讓金畢竟有限，縣里核給鎮里的只相當于行政事業的公用經費，縣里安排預算的時候，往往不加考慮，這使得相關項目支出往往需要鎮里自籌資金解決，造成資金缺口大。該負責人透露，每年的資金缺口至少有好幾個億。

中國社科院城市經濟室副主任劉治彥告訴《中國新聞周刊》，特大鎮的發展需要獨立財權來配套，擁有財權意味著特大鎮能夠在公共設施、基礎設施、公共服務等方面持續投入，真正按照城市標準來建設。

李鐵認為，特大鎮沒有財權，嚴重影響了這些城鎮自身的決策和基礎設施建設等各個方面的發展。“上級政府拿了這筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮去使用，它從事縣里發展和自己的城市建設，等于拿他們的錢來蓋我家的房子。”記者在蒼南縣走訪發現，縣政府駐地靈溪鎮的城市規劃、交通等基礎設施水平，要明顯好于擁擠的龍港鎮老城區。

其實，在前幾輪的“擴權”改革中，龍港鎮曾試圖建立自己的獨立財權。

1996年，龍港鎮建立起了自己的鎮級金庫，然而到了2000年，鎮級金庫停止運行。此后，龍港鎮多次想恢復鎮級金庫，卻一直未能成功。

龍港鎮委副書記金珍敏告訴《中國新聞周刊》，龍港建立自己的鎮級金庫，目的就是為了擁有財政的獨立主動權，“讓留存部分可以進庫，留下來給龍港鎮自己用。”

中國城市和小城鎮改革發展中心調研組的相關報告指出，試點鎮創新建立的“財政結算體制”實質上只是與上級財政的結算體制，不是真正意義上的一級財政。報告建議可設立金庫的一級財政體制，加大稅費支持力度，土地出讓凈收益市、縣（市、區）留成部分和城鎮基礎設施配套費，全額返還，并設立小城市培育試點專項資金。

模式之爭

龍港鎮謀求建市的夙愿持續了二十多年。首任黨委書記陳定模向《中國新聞周刊》回憶，早在1988年，他就提出龍港周邊幾個鎮區進行重組，謀劃成立三江市，但縣、市阻力很大。

到了90年代初，龍港鎮快速發展所帶來的人口和經濟規模，已讓當時的鎮級行政管理捉襟見肘。1996年，卸任多年的陳定模領著一幫退休干部成立協會，力促龍港建市。在溫州市領導的直接干預下，協會被迫解散。對此，浙江省有關領導在當時給予的反饋是：龍港現在不宜建市，建市要水到渠成。

龍港鎮東西排村文化禮堂是當地人休閑娛樂的一個好去處。

2010年2月22日，時任浙江省溫州市委書記邵占維在強鎮黨委書記座談會上提出，要“把樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、 蒼南縣龍港鎮這 5 個試點強鎮建設成為鎮級市”。鎮改市正式寫入溫州官方文件。

2012年12月25日，時任浙江省發改委主任孫景淼在“浙江省發展和改革工作會議”上，明確提出要“開展撤鎮設市的制度和路徑研究”。

2014年7月，國家發改委、財政部等11個部委聯合下發國家新型城鎮化綜合試點通知，要求選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點工作。

此后，龍港建市的呼聲逐漸高漲。

多輪的“擴權”改革也讓龍港鎮意識到，只有改變自身鎮級建制身份，才能沖破體制的束縛。因此，龍港鎮新一輪試點目標直指鎮改市。

但阻力仍在，鎮改市的推進難言順暢。

盤古智庫理事長易鵬告訴《中國新聞周刊》，鎮改市推動難，核心問題是利益的博弈，“鎮的上級單位，還是不愿意看到自己的下級管轄的范圍有太多的權力。”

李鐵認為特大鎮設市的設想難以落實有多重原因，首先是需要解決利益分配問題。其次來自各部門的阻力。在李鐵看來鎮改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區劃的調整，第二個是機構編制和人員開支問題。

此外，圍繞鎮改市，仍有不少空白地帶亟待填補。

就設市標準而言，早在 1986 年，國家就對鎮改市提出過標準界定。中央黨校馬克思主義學院院長張占斌曾撰文指出，從國家民政部撤鎮設市2014年征求意見稿來看，設市指標選擇大多還停留在90年代設市標準之中。這些指標，一些較為過時，一些可操作性較差。他建議以城鎮建成區人口規模為人口指標、以鎮財政一般預收入為經濟發展指標、以教育和醫療作為公共服務能力指標來進行鎮改市的指標框定。

然而對于鎮改市應選擇何種模式，是鎮級市，還是縣級市，目前學界仍有爭論。

一些學者提出“縣下設市”，好處是對母體縣的影響比較小，有利于縣的穩定，避免切塊設市引發的利益分割問題，同時也與世界上多數國家和地區的設市模式相對應。但需要解決縣轄市體制的法律依據問題，包括憲法的相關條文和其他法律法規的修改。

另一個方案是特大鎮單獨設立縣級市。從現行的行政管理體制上而言，相比于“縣下設市”，特大鎮單獨設立縣級市意味著更高的級別、更大的執法權限、更多的土地指標，建設用地指標可從省一級直接下達，同時還可擁有獨立的財權。

浙江省發展規劃研究課題組曾提出鎮改市“省轄縣管”方案，即明確新設市由省政府管轄;省政府可委托原所在縣對特大鎮新設市進行代管。在此模式中縣一級作為上層代管政府，主要負責跨區域的城鄉規劃、交通設施等重大基礎建設;新生城市作為省轄的一級政府，在行政審批、行政執法主體資格上被破格賦予縣級權限，可自主制定政策、項目申報和向上級政府申請資金補助，自行實施行政管理、行政審批、行政執法。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱接受《中國新聞周刊》采訪時表示，跟國外的城市定義不同，中國的“市”賦予了很重要的一個行政功能，把市和行政級別緊密結合在一起，“縣下設市”不符合實際。

汪玉凱認為可以將設市的標準制定和審批的權限下放至省級。“非常多的權限，放到中央層級，這些審批周期長，影響一些地方實際的發展，省級審批可以改善這一現狀，這將更有利于鎮改市的推動。”汪玉凱說。

盤古智庫理事長易鵬認為，“縣下設市”意義不大，這才導致鎮改市推動的比較緩慢，而從目前各地比較務實的做法是強鎮擴權。易鵬表示，鎮改市是新興事物，城市什么級別不重要，關鍵得看有多少權力。

在李鐵看來，特大鎮單獨設立縣級市，它和縣里的關系如何來處理是一個比較大的難題，而“縣下設市”，則會使原先相對簡單的行政管理體制變得更為復雜。鎮改市看似容易，但實際上也是一個非常大的改革難題，牽一發而動全身，需要中央在一定的時機內統籌通盤地去研究解決這類問題。

亦有學者對鎮改市表示異議。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞接受《中國新聞周刊》采訪時表示，建制鎮“長大了”就想“分家”，這種做法不可取。他認為鎮一級并不具備縣一級的資源配置空間和幅員面積，鎮改市需要給它擴大行政邊界，“這會把所在縣的經濟中心給挖出去，對所在縣的負面效應非常大”。

據悉，今年龍港撤鎮設市申報工作已進入國家層面審核審批階段，但具體采用哪種模式仍不明確。

蒼南縣政府此前透露，龍港鎮已達到設立縣級市的要求，具備撤鎮設市的條件，溫州市政府正按照要求逐級申報龍港撤鎮設市。龍港鎮政府相關人士亦向《中國新聞周刊》證實，龍港鎮撤鎮設市后將直接升格為縣級市，由浙江省直轄溫州市代管，與蒼南縣平級。

“開閘”前夜

目前，龍港鎮撤鎮設市只差臨門一腳了。龍港在這方面的探索經驗開始受到更多的關注。

2014年12月龍港獲批國家新型城鎮化綜合試點，龍港鎮政府相關人士向《中國新聞周刊》透露，龍港積極爭取參與此輪試點的目的就是旨在破解特大鎮體制桎梏，為鎮改市探路。

龍港鎮的目標是通過3年時間，探索建立職能分工合理、行政層級優化、管理機構精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務改善、治理能力提升的新型設市模式，為全國提供可復制、可推廣的經驗和模式。

試點的主要任務包括厘清政府、市場和社會職能分工，明確縣級單列管理基本定位，按照城市發展要求合理下放權力，加快推行大部門制，完善社區服務與治理，調整優化人員結構和編制，壓縮行政成本，探索多元化公共服務供給模式，建立完善城鎮治理體系，配套推進城鎮化相關制度改革。

龍港鎮委副書記金珍敏介紹，通過大部制改革，龍港將原有的12個內設機構、11個事業單位和縣派駐部門中的住建分局、國土分局、水利分局等18個單位進行合并，組建15個大部門機構。

蒼南縣則將涉及27個縣部門、1575項縣級權限事項下放給龍港鎮，并將下放給龍港的18個縣派駐部門300多名行政事業人員按成建制劃轉給龍港鎮管理。同時建立“市管社區”的體制，整合成立14個新型社區，將政府行政審批和公共服務延伸至社區，并將600多項行政執法職能納入城市管理與綜合行政執法局，實行綜合執法。

通過推行橫向大部制改革，龍港將機關機構數，從41個減為15個，人員從實有的1175名減少到初步核定人員編制730名。改革伴隨著的是行政成本的降低，龍港鎮戶籍人口是溫州洞頭區的兩倍，與溫州市泰順、文成兩縣相當，經濟總量超過洞頭、泰順、文成三個區縣的總和。洞頭區現有行政事業人員3600多人，泰順縣現有行政事業人員8200多人，文成縣行政事業人員7200多人，而龍港鎮大部制改革后，行政事業人員不到1000人。

長期以來，針對鎮改市是否會擴充政府機構設置，拉大政府框架，加大城鎮化成本一直存在爭議。

中國小城鎮及城鎮化研究專家喬潤令認為，“從中央的角度來說，特大鎮如果設市，其所擔心的一個問題就是吃皇糧的行政人員和機構迅速膨脹。”這也是導致過往特大鎮設市推進緩慢的原因之一。

全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻曾表示，特大鎮改市最敏感的問題是行政成本。他建議在管理體制上面，通過橫向的大部制和縱向的扁平化，來降低行政成本。

多位學者建議，在鎮改市試點過程中，可以按照簡化行政機構原則設市，并推動政府向社會力量購買公共服務。

在采訪中，陳定模向《中國新聞周刊》描述他設想的龍港撤鎮設市模式，“首先四套班子得有，但人大政協只設工作組，市領導交叉任職;其次，取消鄉鎮一級;提倡‘小政府和大社會，政府放開的事可以讓社會組織來做。”

多位龍港鎮政府人士向《中國新聞周刊》透露，未來撤鎮設市后的龍港，一定是實施大部制，機構和人員編制高度精簡，并且“一竿子插到底”，不設鄉鎮街道，由市直管村居。

辜勝阻亦曾強調，地方要有序推進特大鎮改市，特大鎮設市一定要根據特大鎮自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設市，要依靠市場的力量，政府起的是引導作用。