全球煙草流行問題的治理路徑研究

王珂

【摘 要】 人類使用煙草的歷史很長，在現代科學揭露吸煙的危害之后，世界各國都進行過控制煙草使用的努力。本文首先對煙草使用全球化與煙草大流行的危害給予介紹，其次深入分析控制煙草使用的國家治理路徑、國際治理路徑與全球治理路徑的原因、過程和效果。最后得出要治理全球煙草大流行問題，必須通過全球治理的路徑，需要各國認真履行具有法律約束力的《煙草控制框架公約》。

【關鍵詞】 全球煙草流行;治理路徑;煙草控制框架公約

一、煙草使用的全球化與煙草大流行的危害

人類使用煙草有很長的歷史。煙草是美洲的本土植物，大概于公元前5000年起種植于安第斯山脈。古代印第安人是煙草最早的使用者，到15世紀時，煙草在美洲大陸和加勒比島國中就已經非常流行了。在此之后，哥倫布于1492年登上“新大陸”，在學會了如何吸食煙草之后，就將這種作物帶回了西班牙。起初煙草并未流行起來，而是到了16世紀50年代，第二次被正式帶回西班牙和葡萄牙，并在十年之后傳入英國之后，才由此在歐洲飛速傳播開來。煙草的醫用價值和各國王室的推崇，使煙草在短時間內風靡了整個歐洲。這股風潮也同樣吹向了殖民地。由于需求量越來越大，1619年時煙草已經成為了殖民地規模最大的出口商品。甚至到了1776年美國大革命時，本杰明·富蘭克林用煙草當作抵押物，向法國借錢以支持戰爭。

煙草中致癮的決定性物質是尼古丁。尼古丁對中樞神經系統和植物神經系統均產生作用，低劑量時產生興奮作用，高劑量時則產生抑制和麻痹作用。因此尼古丁既可以讓人興奮，也可以讓人鎮靜。同時，尼古丁具有不低于可卡因的致癮性，這就是吸煙者難以戒煙的主要原因。

煙草的使用有很多方式，可以經鼻吸或者口嚼，稱作“無煙煙草”;也可以卷成雪茄、卷煙，或者用煙斗點燃，稱作“吸食煙草”。鼻咽、口嚼煙、煙斗、雪茄和卷煙都在不同時期、不同階層中流行過，每一種煙草制品都有其自身的限制。但是，到了1870年，煙草制造商采用了新的生產工藝和機器設備，使卷煙的風味和尼古丁含量有了很大提高，成本卻降低了;又采用了新式廣告技術推銷卷煙產品;加上相比其他形式的煙草制品，卷煙更好地適應了現代生活的需要，卷煙成為了煙草消費的主流，并持續到了20世紀初。

煙草消費的增長是驚人的，1870年美國每年人均卷煙消費不到1支，到了1938年，人均卷煙消費到了1268支。卷煙和吸煙的流行不僅發生在美國，同時也引發了其他令人擔憂的潮流。例如在英國，1930年時英國的肺癌率世界第一，相比其他類型的癌癥有著5倍的增長速度。到了1948年，肺癌就已經成為了英國第二大常見癌癥類型。鑒于吸煙者和肺癌患者的高度重合性，關于吸煙與癌癥之間關聯的研究很快開展了起來。從1930年開始，陸續有證明吸煙與肺癌的高相關研究問世，最知名的就是1964年美國醫學總署發布的報告，其結論指出吸煙與肺癌有致病性聯系。這些早期的科學報告一度影響了卷煙的銷量。但是煙草業很快找到了應對之法，通過否認吸煙和疾病之間的聯系、推出過濾卷煙和保證更“健康”的低焦油產品，使卷煙銷量重新開始增長。

在1970年到1998年之間，伴隨著經濟全球化的洪流，煙草業也經歷了徹底的變革與全球化。這不僅體現在煙草生產的主體工廠從西歐和美國轉移到了低等和中等收入國家，還體現在到1998年，世界卷煙市場的75%由四家公司控制。除了中國煙草總公司的份額是因為它在中國市場里接近壟斷之外，其他三家（菲莫公司、英美煙草和日本煙草公司）都是跨國企業。煙草業在各國的滲透和營銷成功地促進了煙草的流行。除了產業擴張之外，還有一個因素在煙草大流行方面的作用不可忽視，那就是消費文化和生活習慣的全球化。隨著全球范圍內的經濟發展以及國際文化交流日趨頻繁、信息傳播日趨便捷，發達國家流行的生活方式在發展中國家起到了廣泛的示范作用。其中像吸煙這樣的不良生活方式，也隨著文化交流和信息傳播，完成了跨越國境的全球化，成為了全球性的公共衛生問題。全球性煙草大流行無法通過某個或者某幾個國家的單獨行動得到控制，必須通過各國合作、統一行動才有可能實現控制目標。

與煙草使用有關的疾病，完全是一種人為的流行病，煙草造成的死亡也是全世界頭號可預防的死亡。僅在2013年一年中，煙草使全球600萬人死亡，其中由超過500萬人死于直接的煙草使用，60萬人是由于暴露在二手煙環境中而非自己吸煙患病死亡。基于現在的趨勢預測，到2030年，與煙草有關的死亡會達到每年800萬，而其中的80%將發生在中等和低收入國家。本世紀將有接近10億人死于煙草使用。由于600萬人中有1/3的人是死于與吸煙有關的癌癥，這也造成了5000億美元的經濟損失。除了與健康和生命損失緊密相連，煙草也與貧困有密切的聯系，除此之外，還有環境污染、非法貿易等其他危害。因此，伴隨著煙草大流行的形成，世界各國嘗試了各種路徑，試圖控制住這種唯一的合法卻會導致使用者死亡的消費品的使用。

二、全球煙草流行問題的治理路徑研究

1、國家治理路徑

國家治理路徑制的是煙草使用問題作為一國“內政”，政府通過國內政策、立法和其他手段進行治理的路徑。自從16世紀煙草傳入歐洲開始，各國治理煙草的歷史幾乎同使用煙草的時間一樣長。但是各國無論采用何種嚴刑峻法，都沒有能夠成功控制煙草使用的先例。英國從1604年起制定禁煙法，不僅對吸煙、售煙者加以刑罰，還曾把煙草關稅增加40倍，強力阻止煙草傳播。沙皇俄國、土耳其、瑞士甚至包括遠在亞洲的日本，都曾有過最高至死刑的禁煙令。18世紀的中國不僅禁止吸煙，也禁止種煙。而從19世紀末到20世紀初葉，美國聯邦幾乎各州都通過了嚴厲的反煙立法，包括禁止向未成年人售煙、禁止在公共場所吸煙等等。

然而，國家治理路徑對控制煙草使用這個目標而言是比較無力的，就算使用嚴刑酷法，從結果來看也是收效甚微。這不僅是因為煙草是一種具有致癮性的商品，吸煙者對煙草的需要很難被理性控制;也是因為煙草與其他農作物相比具有更高的經濟價值，種植和銷售煙草都能獲得更豐厚的匯報，因此也很難禁絕種植。最重要的是，盡管煙草是一種非常不健康的作物、產品和商品，但即使政府對其征稅是對其他商品的數倍甚至數十倍，也依然有消費者愿意承受高昂的市場價格。幾乎沒有政府能夠放棄這種獲得合法的大量財政稅收的機會。因此在國家治理路徑下，很難達成控制煙草使用的目標。

2、國際治理路徑

國際治理指的是國際組織特別是政府間國際組織，采取通過決議、發布指南、建議等形式，建議或指導各國治理煙草使用的路徑。隨著20世紀60年代醫學界開始不斷揭露煙草對人體有危害的事實，雖然這個過程也伴隨著煙草業的不斷否認和指責，但是國際組織例如泛美衛生組織和世界衛生組織也開始不斷通過關于控制吸煙的決議，并認為任何致力于促進健康的組織都不能在這個問題上保持中立。加上由于觀察到各國的治理嘗試都不甚成功，在1970年到1998年之間，世界衛生組織的決策機構世界衛生大會通過了煙草控制的不同方面的17項決議。在這些決議中強調世衛組織在煙草控制方面的優先事項，包括敦促各國采取具體的煙草控制戰略，并加強世衛組織與會員國、其他聯合國組織和非政府組織在煙草控制方面的合作。

盡管各國間或引用這些決議來通過國內煙草控制立法，但是缺乏法律約束力使得這些決議對很多國家來說是無足輕重的。例如到1990年，全世界只有91個國家制定了立法以應對煙草流行。而在這些制定了立法的國家里，也存在著法律不統一的情況。例如1977年芬蘭就已經推行全面禁煙，禁止在公共場所吸煙;而美國則到了1989年才實行公共場所禁煙。各國對煙草的定義、對控制吸煙的范圍和嚴格程度都有很大的差別。這就導致了煙草公司會將那些立法不健全或者不嚴格的國家視作目標，轉移至這些國家進行推銷等經營活動。而這些立法不健全或不嚴格的國家，通常都是中低收入國家，本身就面臨著諸如貧困等問題。由此便形成了惡性循環。各國各自為戰，幾乎沒有成功的可能性。在這接近30年的時間里，除了極少數的高收入國家之外，在中低收入國家里，無論是吸煙率還是吸煙引發的疾病率和致死率都存在驚人的增長。這實際上就宣告了世衛組織早期控煙嘗試的失敗。

3、全球治理路徑

在全球化的時代，世界各國既不能中斷跨國經濟活動，也不能限制公民的跨國活動，更不可能封閉國境。這就決定了像煙草大流行這樣的全球性公共衛生問題，必須通過各國盡可能一致，并且能確保政策或立法落地實施的路徑嘗試解決。1994年，有學者提出世界衛生組織應當動用其憲章第19款授權進行一個有法律約束力的國際公約的締約工作。經過10年的準備、公開聽證、協商和談判，2003年5月，在第56節世界衛生大會上，會員國一致通過了《煙草控制框架公約》（《公約》），共有168個國家簽署了《公約》，2005年2月《公約》正式生效。

《公約》是針對煙草控制的第一個多邊協議，也是聯合國歷史上第一個最快被核準生效的國際條約。它的主要目標是提供一個由各締約方在國家、區域和全球各級實施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸“二手煙”頻率大幅度下降，從而保護當代和后代人免受煙草對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性影響。

煙草控制的全球治理路徑采用的是一種連續和動態的國際法律文件制定模式，這是從其他國際組織例如環境規劃署（UNEP）和海事組織（IMO）制定國際文書特別是國際公約的歷史中獲得的經驗。這種動態的、連續的制定模式，就是先制定關于煙草控制的國際行動的政治共識，接著促進各國支持通過沒有爭議、沒有約束力的文書，然而逐步鼓勵通過具有法律約束力的、更大的范圍和更高強度的承諾。具體到煙草控制的問題上，世界衛生組織通過每年的決議逐步培養全球性的政治共識，然后通過采用“框架公約-議定書”的模式，形成具有法律約束力的規定。“框架公約”并不試圖在一個條約中解決所有的重大問題，而是首先呼吁國際合作以實現廣泛的既定目標。然后通過締結單獨的議定書，落實旨在執行這些目標的具體措施。

《煙草控制框架公約》對締約方及核準、加入公約的成員方提出了一系列必須遵守的目標與原則，具體內容包括對煙草及其制品的成分、包裝、廣告、促銷、贊助、價格和稅收等問題均做出明確規定。例如在煙草產品的包裝上要求以圖形警示吸煙的危害，并且覆蓋包裝面積要超過30%。歷史上對主權國家做出如此細致的要求的國際公約非常少見，因為本質上國際公約規范的是國家間、國家與國際組織間的權利義務關系;而國內立法規范屬于一國內政，并不屬于國際公約傳統上規范的內容。之所以國際公約會越過傳統上國際法與國內法的分界線，深入到國內立法的“內政”部分，也是由于解決煙草流行問題就必須克服各國立法寬嚴不一的缺點，使世界各國的立法形成一張密度均勻的網，防止跨國煙草公司尋找和利用“漏洞”。

《公約》生效已經超過10年，各國履約效果差別很大。愛爾蘭作為第一個通過全國禁煙法規的國家，在法律生效三年之后因心臟病死亡的人數降低了26%，卒中死亡人數下降了近三分之一。可以說，《公約》對促進愛爾蘭煙草控制起到了重要的推動作用。但是在中國，到現在為止依然沒有一部全國性的禁煙法律，在整個“十二五”期間我國成人吸煙率幾乎沒有變化，煙民增長1500萬人，吸煙者日平均吸煙量增加1支。2014年，治療煙草相關疾病給中國造成的直接損失和間接損失約為570億美元，而未來20年，中國將進入煙草相關疾病負擔的高峰。中國的煙草控制政策和立法受到煙草業的影響和左右的現狀備受詬病，但是中國的煙草專賣體制決定了，除非進行制度改革，否則在煙草控制的問題上“運動員”兼任“裁判員”的問題很難得到解決。

決定《公約》在各國的履約效果的因素有很多，包括政治意愿、文化規范、部門結構還有經濟利益。克服這些因素的影響，歸根結底還是要需要履約國強大的國家治理能力，凝聚政治共識，完善立法，全面開展制度能力建設。

三、結論

煙草大流行作為一個全球性公共衛生問題，其形成是伴隨著全球化特別是經濟全球化的進程形成的。治理煙草使用的問題關系著人民健康、經濟發展和社會穩定，需要得到重視。從歷史上看，煙草大流行很難通過世界各國的國家治理路徑和由國際組織牽頭的國際治理路徑得到解決。全球治理作為應對全球性煙草大流行的路徑，雖然提出了治理工具即世界衛生組織《煙草控制框架公約》，但是仍需要各履約國加強國家治理的能力建設，才能在國內立法、制度設計和政策選擇上，發揮《公約》的最大效力。

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【作者簡介】

王 珂（1988.5—）女，北京人，清華大學法學院2013級博士研究生，美國賓夕法尼亞大學聯合培養博士研究生，研究方向：國際法.