“民告官”，行政程序成痛點(diǎn)

司馬跡

“醫(yī) 保局可能忘了自己定了這個(gè)制度。”談起最近代理的一個(gè)案例，西部某市律師張海峰笑稱。

這個(gè)案子不復(fù)雜，就是一名當(dāng)?shù)赝诵萋毠ぴ谕馐【歪t(yī)后，回當(dāng)?shù)貓?bào)銷(xiāo)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。其實(shí)都報(bào)銷(xiāo)了，只是有一小部分比當(dāng)?shù)禺惖刂委焾?bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)低。因?yàn)槭峭话l(fā)疾病，符合異地治療情況，這個(gè)職工就提出申請(qǐng)，希望按照異地治療標(biāo)準(zhǔn)報(bào)。

“前面都沒(méi)有問(wèn)題，但接下來(lái)就奇怪了。醫(yī)保局接到申請(qǐng)后，直接做信訪答復(fù)，說(shuō)不行。好像搞忘了，按照行政程序，應(yīng)該提交由分管局長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人、醫(yī)學(xué)專家等組成的異地就醫(yī)復(fù)審小組研究討論，在20個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)。”張海峰稱就是這個(gè)程序不到位，自己代理的當(dāng)事人贏了。

“從我代理的‘民告官案子來(lái)看，行政機(jī)關(guān)吃程序虧的不再少數(shù)。”張海峰稱。這與北京第四中級(jí)人民法院在《2018年度行政案件司法審查報(bào)告》中梳理的“民告官”不謀而合：訴訟不履行法定職責(zé)類案件居首位，占全年受理行政案件總數(shù)的比例達(dá)22.8%。

除了北京，全國(guó)各地近日都陸續(xù)發(fā)布了當(dāng)?shù)亍靶姓讣痉▽彶閳?bào)告”，總結(jié)梳理2018年“民告官”的特點(diǎn)以及變化。記者收集了數(shù)十份公開(kāi)的報(bào)告內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在新修訂的行政訴訟法和立案登記制實(shí)施近四年后，“民告官”正在出現(xiàn)一些新特點(diǎn)。

超兩成官司訴政府不履責(zé)

1686件，這是2018年北京“民告官”一審起訴總量，比2017年少了36件，不過(guò)這并非普遍現(xiàn)象。

新修訂的行政訴訟法實(shí)行有案必立后，“民告官”總體來(lái)看是在逐年增長(zhǎng)。比如安徽2018年共受理各類行政訴訟案件15590件，同比增長(zhǎng)8.05%。

張海峰所在的律所代理了不少“民告官”案子，“大部分還是城建、土地資源、公安、勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政等領(lǐng)域的。”在他看來(lái)，這些領(lǐng)域成為“民告官”高發(fā)領(lǐng)域，主要是因?yàn)樗鼈兊男姓芾砘顒?dòng)與人民的生活息息相關(guān)。

其中隨著房?jī)r(jià)逐年上漲，涉及征地拆遷的“民告官”在一些地方又是高發(fā)領(lǐng)域中的重點(diǎn)。2018年山西省法院受理的這類案子就有1400余件，占全部一審“民告官”的近三分之一。

山西省高院副院長(zhǎng)王書(shū)紅表示，這類案件涉及多種行政管理領(lǐng)域、多種訴訟類型，矛盾尖銳，不易調(diào)處，表現(xiàn)為群體性或集團(tuán)性訴訟。“如何在維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和保障行政效率上得以兼顧，在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和用司法審查手段助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展上實(shí)現(xiàn)平衡，是審理這些案件面臨的主要難題。”

隨著群眾權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，“民告官”涉及領(lǐng)域也逐年拓寬，出現(xiàn)了一些新的案件類型。北京四中院的報(bào)告就稱，涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件等新類型案件已經(jīng)出現(xiàn)。

為應(yīng)對(duì)涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件，去年9月北京繼杭州之后，成立了北京互聯(lián)網(wǎng)法院，專門(mén)審理涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件。

成立于2017年的杭州互聯(lián)網(wǎng)法院，5月13日也審結(jié)了首例互聯(lián)網(wǎng)“民告官”行政案件。盡管在與淘寶店主的訴訟中，嘉興市場(chǎng)監(jiān)管局贏了，但“實(shí)際辦案期限超過(guò)規(guī)定的辦案期限，被依法確定為程序輕微違法”。

“民告官”案子中，行政機(jī)關(guān)很多是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題成為被告。相關(guān)報(bào)告顯示，有近三層行政機(jī)關(guān)是因此成為被告的。

“命門(mén)”：一把手出庭應(yīng)訴

“民告官”的難題，很大程度上受制于行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，正如有人所擔(dān)心的，“你敢告市長(zhǎng)，誰(shuí)敢審市長(zhǎng)啊？就算勝訴了能不能執(zhí)行還是另一回事！”從司法公正的立場(chǎng)上看，這個(gè)問(wèn)題可以破解。

行政機(jī)關(guān)一把手出庭應(yīng)訴，這個(gè)規(guī)定可謂點(diǎn)中了諸多疑難案件的“命門(mén)”，而規(guī)定下發(fā)后的這些年來(lái)，效果如何呢？

黑龍江法院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，去年有8個(gè)月被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%。負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正執(zhí)法問(wèn)題，緩和行政相對(duì)人的對(duì)立情緒，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決，即“出庭出效果”。據(jù)悉，去年黑龍江全省法院審結(jié)的一審行政訴訟案件中調(diào)解撤訴結(jié)案811件，占23.3%。

北京四中院公布的報(bào)告稱，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在涉及重大公共利益和群眾權(quán)益、社會(huì)影響較大、人民群眾關(guān)注度高、新類型案件中出庭，行政應(yīng)訴能力和水平明顯提升，主動(dòng)化解涉訴矛盾糾紛的意識(shí)和能力有所增強(qiáng)。

但事實(shí)上，并非所有地方都能很好執(zhí)行。同樣是行政訴訟，山西省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人去年共出庭975人次，出庭率僅20%左右，而且在二審程序中的出庭率更低。不能出庭的理由，按照規(guī)定要提交的書(shū)面說(shuō)明有的非常敷衍，僅表達(dá)為“有公務(wù)”，而有的甚至沒(méi)有提交。

山西高院行政庭庭長(zhǎng)方建霞在接受媒體采訪時(shí)表示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅僅要出庭，還要出聲，“出鏡又出聲”不僅能促進(jìn)問(wèn)題的解決，也能增加政府的公信力。與此同時(shí)，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力也有待進(jìn)一步提高。

程序違法致行政機(jī)關(guān)敗訴多

北京2018年行政機(jī)關(guān)敗訴率為11.4%，比2017年有下降。從記者收集的各地報(bào)告來(lái)看，15%左右、不超過(guò)20%的行政敗訴率，基本是全國(guó)整體水平。

譬如山東，2017年16個(gè)地級(jí)市中，敗訴率最高三個(gè)地方菏澤、棗莊、聊城，均超過(guò)20%，其余大部分集中在10%至20%之間，個(gè)位數(shù)以下的只有煙臺(tái)。

也有突然增加的。去年底南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院發(fā)布《跨區(qū)劃行政審判白皮書(shū)》，對(duì)2017年10月至2018年9月跨行政區(qū)劃管轄南昌、新余、鷹潭三地行政案件進(jìn)行了梳理，其中南昌市行政機(jī)關(guān)的敗訴率就高達(dá)30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他兩地。

這些行政機(jī)關(guān)都敗在哪里呢？

程序違法是很多行政機(jī)關(guān)成為被告的原因，這也是很多行政機(jī)關(guān)敗訴的原因。

在北京四中院公開(kāi)發(fā)布的《2018年度行政案件司法審查報(bào)告》及十大典型案例中顯示，一些執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中隨意簡(jiǎn)化程序或者不遵守程序的現(xiàn)象比較突出，因違反法定程序?qū)е滦姓C(jī)關(guān)敗訴的案件約占敗訴案件總數(shù)的26%。違反行政程序表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)已超出法定期限;相關(guān)行政決定送達(dá)方式不合法，送達(dá)不到位、超期送達(dá)、送達(dá)方式不當(dāng)?shù)取?/p>

“在行政機(jī)關(guān)敗訴的案件中，大多數(shù)原因是程序違法問(wèn)題。”王書(shū)紅介紹，新修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定，程序輕微違法的行政行為，即使沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，人民法院也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行為違法。

比如，近幾年因公共建設(shè)工程和城中村改造而引發(fā)的征收、強(qiáng)制拆除類案件，法院在審理中始終認(rèn)為，這些基礎(chǔ)建設(shè)和改造工程有助于快速改善城市的落后面貌，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。但是在具體辦案過(guò)程中，法院卻經(jīng)常因行政機(jī)關(guān)在征求意見(jiàn)、文書(shū)送達(dá)、權(quán)利告知等程序方面的不規(guī)范、不合法問(wèn)題，不得不確認(rèn)被訴行為違法。

類似這種實(shí)體上沒(méi)有問(wèn)題但程序違法的情況在行政處罰、社會(huì)勞動(dòng)保障等案件中也不少見(jiàn)。

程序是看得見(jiàn)的正義，程序公正是行政執(zhí)法行為現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。所以，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中要牢固樹(shù)立程序意識(shí)，及時(shí)固定、保存程序方面的證據(jù)，善于利用程序公正來(lái)增強(qiáng)行政行為的公信力，確保依法行政、依法履職。

但要從本質(zhì)上解決問(wèn)題，關(guān)鍵還在于政府的行政理念。如在山西省高院的建議中，就提到了行政機(jī)關(guān)要善于平衡公共利益和人民群眾具體合法權(quán)益的關(guān)系，把推進(jìn)城市化建設(shè)、改善人居環(huán)境和營(yíng)造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境結(jié)合起來(lái)，努力構(gòu)建和打造誠(chéng)信政府、法治政府。