從個體化確權到多樣化確權?
——農地產權正規化五種模式的比較分析

胡依潔，豐雷

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

良好的制度和清晰的產權是決定經濟績效的關鍵因素。20世紀90年代，在“華盛頓共識”指引下，引入私有產權、進行大規模土地確權成為發展中國家產權正規化改革的主要舉措[1]。繼1997年首次針對農村承包地開展的確權工作，2008年我國啟動了新一輪的農村大規模土地確權，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。2013年中央一號文件進一步明確了時間表，提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，2017年十九大報告再次提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。對農村土地進行確權登記，旨在理順農村現有產權關系，夯實農村產權制度改革的地基，是農村產權制度改革的首要任務，也是鄉村振興戰略實施的必要保障。

個體化確權，即由國家主導實施的在個體層面對土地產權進行全面系統的確認、登記、注冊、發證的過程，一度被認為是最理想的制度安排[2-3]，然而，數十年的各國實踐卻表明其難以達到預想的“銀彈”效果[3-4]。各國政府、國際援助國、國際組織逐漸認識到頒發私產證書并非提高地權穩定性的唯一或最佳手段，基于不同傳統地權制度的確權實踐，已出現了眾多可行的確權選擇和多樣的制度安排作為個體化確權的替代[4-5]。我國的土地確權模式有所創新，實踐中出現了確權到戶、整合確權、確股不確地等多種形式，以及現狀確權、重新確權和微調確權等不同方案，但是對個體化確權的強調仍在一定程度上虛化了集體土地所有權，引發鄉村治理危機[6-7]。伴隨著我國農地產權改革進入深水區，部分地區歷史遺留問題凸顯，農地證書尚未應發盡發，地方模式創新定位不清，產權登記工作依然任重道遠。為進一步做好農村土地確權工作，加快構建具有中國特色的農村產權體系和新型鄉村治理機制，需要加強國際經驗的研究借鑒，特別是對國際上豐富的多樣化確權實踐進行系統研究，對其中具有普遍意義的有效創新模式進行學習借鑒。

國外研究表明，現實中有效的產權安排是多種多樣的，并不存在一種絕對占優的產權形式，公共產權、社區集體產權和私人產權都在特定條件下發揮各自優勢[8-9]。土地產權正規化改革正在超越單一的個體化確權和全盤保留原有地方習俗產權安排這兩種路徑，逐漸形成建立在豐富地方實踐基礎上的產權正規化改革的“第三條道路”，通過具有適應性的多樣化確權政策，賦予廣大農民有保障的法律權利和公平正義[3]。國內學界對于我國的農地產權制度問題依然存在爭論：一方認為從地權安全穩定的角度出發，應賦予農民完整的土地產權，即強調個體化確權[10-11]；另一方則從發揮農地保障功能和規模經營的角度出發，認為維持或強化土地的集體所有制是必要的[12-13]。總之，由于土地制度的多樣性和土地確權的復雜性，目前國內外有關系統總結概括和深入對比分析多樣化確權模式的研究仍然較為缺乏。

本文在大量文獻分析的基礎上，聚焦農地確權中的個體化確權及其替代措施，分析個體化確權的利弊和多樣化確權的形成，提煉總結國際實踐中多樣化確權的5種典型模式并對其特征、優勢和代表性國家實踐進行比較分析，結合理論前沿和中國實踐探討如何根據當地條件選擇最適合的確權制度，以期為中國農地確權的順利開展和未來發展提供啟發借鑒。

1 個體化確權及其利弊

個體化確權是指國家主導的對土地產權進行私有化（privatization）、安全化 （securing）、規范化（specification）等外部干預，在個體層面上對可轉讓的產權進行全面系統的四至勘測、權屬確認、注冊頒證并構建統一土地登記信息系統的過程[2,4]。早期對個體化確權的推崇，在全球各地掀起了產權私有化及大規模確權的浪潮，隨后個體化確權在許多國家實踐中遭遇了滑鐵盧，由此催生了對個體化確權模式的反思。

1.1 個體化確權的優勢

1975年世界銀行《土地改革政策系列文章》（Land Reform Policy Paper）的發布，較早提出了對私人土地權利和土地市場重要性的強烈主張。20世紀90年代以來，“華盛頓共識”進一步為廣大發展中國家實施自由化改革以及大規模土地確權提供了思想支持[14]。21世紀初，德·索托在其名著《資本的秘密》中，對個體化確權的意義進行了深度闡釋，推動“個體化確權能夠提高農業生產力，帶來經濟效益”的觀念進一步深入人心[4,15]。上述理論觀點也在很大程度上為廣大發展中國家數十年來的確權實踐所證實，個體化確權表現出幾個方面的優勢。

首先，界定清晰的個體化產權有效規避“公地悲劇”，有利于農業生產的可持續發展。農地存在“公共池塘資源問題”，對公共權屬土地的集體管理不善將導致農地過度開發、農業退化，以及惡性循環之下的農民普遍貧困。將產權私有化，授予個人對資源的獨家使用權、排他權是對公共池塘資源問題最直接有效的解決辦法[4]。

其次，私有產權給予農民適當的激勵、發揮了“個體智慧優于集體決策”的作用，有力提高了土地產出和配置效率。賦予實際從事土地生產的個人全部土地剩余索取權，相當于給予農民充分利用、享受其工作成果的權利，極大激勵了土地利用和農業生產，促使農民在信息不對稱，生產無監督的情況下能盡最大努力做出最適宜的選擇。換言之，理性的分散決策比盲目的集體行動來得更為有效[4]。

第三，對個體產權強有力的規范和登記帶來法律確定性和安全性，從而增加生產要素的流動、鼓勵農業信貸和投資。隨著人口增加和社會經濟發展，土地稀缺性日益凸顯，公眾對于產權安全的需求也與日俱增，個體化的私產被看作是最好的確權形式，因為產權形式的分割越小越細，越能提供具有確定性的安全保障，降低外界入侵的風險，進一步增加農民的長期投資意愿和獲得正式信貸供給的可能性，促進交易市場的繁榮發展，從而提高農業產出和農民收入[9,17-18]。

第四，由國家主導的大規模土地確權屬于自上而下的“供給促進型”方式，具有強制性、整體性和系統性的特征，能夠統一思想，集中力量。確權宣傳教育、證書頒發培訓講解，政策文件信息公開都需要中央政府的可信承諾和積極統一[19]；加強體制建設、構建專業確權機構和空間數據體系通常需要中央政府的授權和管制；政策和法律框架的制定，確權計劃的制定和實施，同樣需要中央政府的持續推進和強制執行[20]。

1.2 個體化確權的局限

與西方發達國家大都經過上百年的長期演化形成了完善的土地登記系統不同，廣大發展中國家力圖通過“后發優勢”，在較短時期內實施大規模確權，脫貧致富。然而，將發達國家個體化確權的成功經驗視為發展中國家脫貧必經之路的觀念，是一種有缺陷的歸納邏輯，很多發展中國家特別是大多數非洲國家確權的失敗暴露出個體化確權的局限性。

第一，個體化確權不能很好地適應當地的社會經濟復雜性，正式的私有地權并不一定增進地權穩定。簡單化、標準化的個體化確權往往忽視了扎根于當地環境的原有土地制度安排，無法有效確認傳統習俗制度下復雜、多樣、重疊的權利，不能隨著外部環境條件的變化進行靈活的動態調整，削弱甚至摧毀了原來建立良好的、安全穩定的、保障有效的社會人際網絡和傳統習俗地權制度[21-22]。很多時候，正式的私有土地產權增進地權安全的效果有限，重新規范權利的過程本身反倒產生了更多的不確定性和不安全性[4,18]。

第二，國家主導的大規模個體化確權耗時長、成本高、見效慢，使得政府和農民難以負擔。大規模的個體化確權需要國家統一建立法律體系、組織技術培訓、開展邊界測繪，進行糾紛裁決、建構登記系統，成本高昂。發展中國家普遍缺乏資金、技術和人力支持，政府無力承擔[19]。大多數發展中國家土地所有權不斷變化、不確定性高，確權成本往往超過預期收益，開展個體化確權的時機不成熟[5]。

第三，個體化確權與良好經濟效益之間并不存在必然聯系，若相關配套制度不健全，則難以達到土地資源分配的效率和公平，尤其容易損害婦女、低收入等弱勢群體的利益。個體化確權對經濟效益的正向影響并未得到轉型國家實踐的普遍檢驗，去集體后的分散經營反而導致了農地細碎化和機械化困難，降低了農業生產的規模效益[2,4,9]。現實中由于發展中國家農村地區的信貸和保險市場不健全，土地銷售往往以次優、低效的方式流入富裕地主手中，造成大量失地農民。同時，個體化確權涉及土地權利的重新安排，不僅為權力尋租提供了空間，而且為迎合強大外部力量的利益，常常以犧牲農民整體的利益或邊緣群體的利益為代價[17]，忽視了原有公共土地所提供的安全保障功能，降低了低收入群體的風險抵御能力[23]。

第四，國家主導的土地改革推行困難、潛力有限且遭遇不同群體的反對。中央政府的改革理念與方案往往得不到地方各級行政機構的理解和支持，自上而下實施不善，限制了土地改革的潛力[24]。個體化確權的改革也易遭到富裕權勢群體和貧窮弱勢群體的共同反對：強大的利益集團往往有辦法從原有運行不良、社會效益不佳的產權安排中獲取巨大個人利益，國家外部干預不足以克服來自既得利益集團的阻力。由于習俗觀念根深蒂固，廣大民眾尚未充分認識到改革的意義，即使完成了個體化確權，習俗法也依然支配著土地市場的交易。

總之，產權正規化不等于產權私有化，理想狀況下，界定清晰的私有產權是最佳選擇，但其好處往往被過分夸大。由于成本高昂、市場失靈和制度差距等約束條件的存在，過度鼓勵農地私有化不可取。隨著社會經濟發展，發展道路迥異的不同國家開始避免一刀切的個體化確權方式，嘗試基于各自的地方資源、社區結構、本土觀念、宏觀環境和地方實踐，采取更有針對性的多樣化確權措施[8]。

2 多樣化確權的形成與實踐

2.1 從個體化確權到多樣化確權

由于個體化確權促進發展、減少貧困的歷史證據好壞參半，提倡個體化確權的普遍主義暴露出諸多缺陷，在認知層面開始出現對單一確權模式的反思和調整。一方面，個體化確權的失敗引發了對傳統產權制度的重新思考和認可。世界銀行的專家明確指出，當傳統的產權制度可以提供足夠的保障，促進當前經濟環境相關的投資水平和土地交易時，可以不需要實施產權正規化改革[23]。另一方面，新自由主義學說的碰壁引起制度多樣性理念的重新復蘇，國際貨幣基金組織和世界銀行聯合提出了第二代的“加強版華盛頓共識”（augmented Washington consensus），產權改革核心落在了推動習慣法的正規化和調整變革方面，致力于建立實施有效的各類適應性制度，而非引入全新的單一型最優制度[19]。

在實踐層面，更具體、更靈活的多樣化確權模式創新，在世界各國如雨后春筍般生長出來，呈現出從個體化確權邁向多樣化確權的大趨勢[21]。如今，實踐開始傾向于超越完全取代當地習俗安排的老辦法——“國家主導的個體化確權”，也非不加批判地保留當地習慣法——“地方性傳統產權安排”，逐漸出現介于“完全替代型”與“保留傳統型”之間各式各樣的、創新性的產權正規化改革策略，稱之為農村土地產權改革的“第三條道路”或“中間道路”（a bundle of third or intermediate roads）[3]。其特點是以某種方式試圖彌合地方、習慣法與國家、正式規則之間的差距。新土地法的設計往往建立在依舊發揮作用的本土法律的基礎和地方需求、利益、情感之上，根據具體情況促使傳統習俗有所調整和演變以滿足新時代的需求。事實證明，至少在發展中國家的農村地區，“第三條道路”已經勝出，多樣化的確權模式可以作為個體化確權的替代措施[3]。

2.2 多樣化確權的豐富實踐

由于制度發源于當地的社會、經濟、政治和文化背景中，不能簡單粗暴地從一個環境移植到另一個環境，采取多樣化的確權方式，建立可以隨著時間動態升級的本地定制化的確權流程更加符合實際[17]。各國在多樣化確權方面進行了豐富的實踐探索，可以基于不同維度對各國千差萬別的土地登記與管理制度進行歸納總結（表1）。

表1 國際上土地確權制度設計的多樣化實踐Table 1 Diversified practice of land title registration system design in the world

目前學界最為普遍接受的確權模式是根據登記過程的差異分為三種類型：私人物業轉易、契約登記和產權登記（又稱托倫斯登記）。然而，世界各國鮮有純粹的契約注冊或產權登記，很難將亞非等發展中國家近年來所建立的土地登記制度歸入上述分類中的某一模式[19]。除了上述分類方法，基于不同的傳統地權制度，還可根據眾多關鍵屬性的差異對確權形式進行區分[19,21]。例如，基于對象的不同，實踐中出現了確權、確股、確地或確權確股不確地等多種模式；區分規劃的不同，一次性的同步式確權和分階段的漸進式確權并存；根據開展程度的高低，可劃分為完全產權登記和初始產權登記，等等（表1）。總之，確權模式在不同國家或地區，差異顯著，各具特色，形成了多樣化發展的態勢，如何對其進行系統總結、合理劃分、對比分析成為了亟需研究的重要課題。

3 多樣化確權的典型模式：比較分析

通過上述分析可見，由于多樣化確權的實踐非常豐富，目前的分類總結仍然過于零散不系統，特別是不足以涵蓋近年來廣大亞非發展中國家探索實踐的多樣化確權制度。多樣化確權是介于完全正式的個體化產權與不加批判保留傳統地權之間的“第三條道路”，只要某種確權方式能夠提供足夠的靈活性和安全性便可成為個體化確權的替代措施[3,19,21]。一方面，土地共有產權強度的高低決定了不同地區農地確權模式的選擇[6,19,25]；另一方面，國家的分權程度也影響了農地確權的形態呈現[17,22]。因此，基于上述兩個維度對多樣化確權模式進行歸納總結。

設立直角坐標系，橫坐標為土地共有產權強度，縱坐標為國家分權程度（圖1）。從原點出發，橫軸表示離原點越遠則產權的共有關系越強，確權的對象分別從個人、農戶/家庭、集體/村莊到公共用地；縱軸表示離原點越遠國家分權程度越高，從國家主導中央集權，逐步將產權正規化改革的自由裁量權和責任義務下放至地方政府、州政府、社區委員會、部落首領、傳統權威。這樣，綜合考慮上述兩個標準，可以將各國替代個體化確權的多樣化確權模式歸納劃分為5種：國家主導集體確權、地方主導個體確權、集體土地管理地方自治、基層社區治理和公社產權登記（圖1中陰影部分“完全個體化確權”和“非正式習慣產權”可視為兩極參照系，不在多樣化確權討論范圍之內）。

3.1 國家主導集體確權模式

圖1 多樣化確權的5種模式：共有產權強度與國家分權程度差異Fig. 1 Five modes of diversified land title registration

國家主導集體確權模式，肯定并保留了集體產權，由國家主導進行的土地確權登記。該模式主要特點有：1）中央政府是確權的主導者、設計者和關鍵推動者。國家對集體產權在提供安全保障、適應環境變化的能力進行重新評估，牽頭制定全面的確權規劃，在全國范圍內快速推進[26]；2）土地確權機構往往設在中央，國家向地方下派技術人員、監督人員組建地方性確權機構；3）全國范圍內存在大規模的集體、公共產權保護訴求。發展中國家同一塊土地上往往存在著多樣、重疊的利益和產權，個體化確權無法解決主次權利持有人的利益分割問題，無法滿足地方性制度中的集體和公共產權訴求，由此，國家主導集體確權模式應運而生[1]。拉丁美洲的墨西哥、哥倫比亞等國在亞馬遜、太平洋地區發起的集體所有權確權項目[1,27]，發揮了國家主導集體確權模式頂層設計的系統性、實施推動的有力性，滿足集體和公共產權訴求的有效性等優勢。

20世紀中期以來，墨西哥國家建立的合作農場制度（Ejido）是該模式的典型代表。雖然農場權利束在許多方面與土著社區傳統習慣下的公共產權體系十分相似，但是合作農場是在墨西哥憲法和聯邦立法理念下，自上而下設計、創造并重新建構出來的，由中央政府負責指導和執行。在此制度之下，全國一半土地被重新分配給了大約300萬無地農民與貧民，但是農民并不擁有土地的個人產權，土地管理局頒發整個合作農場的集體產權證書，個人只獲得合作農場成員資格證書，證書上簡要寫明該地塊的數量和位置。盡管在新自由主義風氣下，1992年墨西哥開始了土地私有化改革，增加了對農民個體權利的確權登記，但是合作農場制度得以保留，集體產權的功能依然發揮重要作用[28]。

3.2 地方主導個體確權模式

地方主導個體確權模式是指地方政府響應國家意志，在區域內進行局部突破式的個體化確權。由于中央政府往往既沒有足夠的人力、物力、財力也沒有足夠的地方知識推行一個有效公正的大規模土地私產登記制度，國家支持當地行政機構以中介的形式開展差異化的土地登記，更好地契合地方需求、社會經濟、政府財政預算，對于私有產權的登記和管理也更加靈活和有效[22,24]。該模式的主要特點有：1）國家將土地確權登記職能下放，地方復制中央政府的土地管理機構，擁有有限的行政自主權；2）集中出現在經濟發達、地方政府能力強、市場化程度高的地區；3）百姓對于個體私權確權登記需求較高；4）大多表現為漸進式的特征，隨著地方需求和政策反饋進行調整。烏干達的布干達地區、肯尼亞的內羅畢地區和印度尼西亞的雅加達東部，地方政府均非盲目強制推行中央的正規法，而是由地方政府主導個體確權，尊重并認可本地習慣法之下的土地權利[29]。

例如，烏干達的邁羅產權（mailo tenure）覆蓋了全國約12%～15%的土地，主要集中在布干達等發達地區。由于烏干達各州擁有一定程度的行政自主權，國家允許地方建立類似中央土地管理機構的州級辦事處，將解決土地爭端的職能和權限下放，各地區產生了對不同產權登記的差異化形式。邁羅產權是一種地方政府主導的個體化私產確權模式，1900年《布干達協議》正式立法宣布了把州內土地劃為私人邁羅土地，大量土地被分配給了酋長和其他精英。1998年布干達進一步頒布土地法規定了邁羅租戶土地占有、使用權證書的頒發，協助租戶與土地所有者之間進行權利轉讓，使得邁羅土地的長期佃戶能夠繼承并出售他們所占有的土地權利。截至21世紀初，烏干達境內便頒發了70萬份的邁羅私產證書，促進了土地的流轉和投資[19,30]。

隨著互聯網金融的快速發展，我國移動支付市場占有率穩步增長并呈現全面發展的態勢。全新的互聯網金融模式憑借自身強大的信息整合能力以及高效的資金處理方式，在一定程度上撼動了傳統商業銀行在支付結算及產品代銷渠道的主導地位，給銀行業務帶來了巨大的沖擊并產生了深刻的影響。商業銀行如何應對移動支付影響下的機遇及挑戰，銀行業務如何進行創新與轉型，是我國商業銀行必須主動應對及思考的問題。

3.3 集體土地管理地方自治模式

集體土地管理地方自治模式是地方政府主導推行的區域性集體產權登記模式，承認當地共有產權關系的雜性，用更便宜、更簡單、更基于本地的產權登記系統滿足本地居民對安全保障的需求[1]。該模式的主要特點有：1）地方政府在土地管理方面具有一定區域自治權、立法權，多見于聯邦制國家；2）確權管理機構多由當地選舉產生，公眾參與度高；3）居民對于集體、公共產權的登記需求較高。埃塞俄比亞的阿姆哈拉州、提格雷州、奧羅米亞州和南方州采用差異化的確權形式契合了地方產權和經濟發展需求以及政府財政預算和承受力，在關注個體私權的同時，有效保護了地方性集體產權。

例如，埃塞俄比亞作為一個聯邦國家，州政府有相當大的區域自治權，1997年頒布的《聯邦宣言》將立法權賦予聯邦政府，并將執行權和州法律立法權下放。因此，四大州在不違背聯邦大政方針的前提下，修訂并出臺了多樣化的土地確權的區域法律和行政命令，各州選舉產生確權登記管理機構——土地管理委員會，采用適合本地的差異化的確權流程、技術和證書，組織開展兩階段確權，除了個體證書之外，公共土地、公共森林和牧場的集體產權也必須進行確權、頒發集體產權證書[31-32]。

3.4 基層社區治理模式

基層社區治理模式是指社區主導的確權改革（community-led reform），依賴基層社區的力量，明晰和保障社區內部的私有土地權利。該模式的主要特點有：1）確權制度建立在現有的社區性產權制度之上，避免引入根本性的變革；2）承認并登記基層社區或土著群體原本的私有土地權利（個體確權）；3）依靠部落首領和基層領導的權威作用和地方知識，借助不同社區群體的力量。許多國家土地改革方案明確承認“地方政府”更下一層“社區”和“基層”的作用：容納更多差異性，吸納多元政治行動者參與，提高了確權的靈活性，為土地確權事業注入了新的活力[2,24]。當然，社區領導的改革與國家理念和行動密切相關，顯然是在許可、支持和保留基層做法的前提之下所尋求的立法和行政的改變，以滿足弱勢群體個體私權的保護訴求。菲律賓、柬埔寨等亞洲國家在土地改革方面則是典型的基層社區治理模式[20,24]。

菲律賓的社區治理是對“自上而下”確權的一個替代措施，部落領導的土地管理對地方條件和變化表現出了很高的適應性。1993年菲律賓環境和自然資源部以祖傳領土證書（CADC）的形式承認了土著部落對土地合法權要求，1997年的《土著人民權利法》將權利合法性從公共群體擴大到個人土地所有權。基于此，菲律賓的基層地區，出現了通過向社區內部不同社會群體（部落、民族）分配土地所有權的形式，首先肯定并承認該群體對祖傳集體土地的憲法權利；其次依賴土著領導對民族或部落內部人地關系的熟悉和權威，進一步登記部落內部成員對于公共土地的個人權利，從而更好地契合了實際土地使用安排，理順了當地復雜的地權關系[19,33]。

3.5 公社產權登記模式

世界糧農組織認為支持社區的集體化確權的條件是“當保護公共產權、集體產權很重要，并且社區擁有足夠高的社會資本和領導能力以有效管理這些資源的時候”[8]。公社產權登記模式是一種社區內部共同參與的集體確權的模式，其特征正好滿足上述條件。該模式的特點有：1）確權制度建立在當地的慣例、習俗和傳統之上，國家對公社內部事務極少干預；2）公社內部的公共、集體產權聯系緊密，且存在著迫切的保護需求；3）公社擁有足夠高的社會資本和完備的自我管理、自我服務制度；4）吸納了多元政治行動者和普通社區成員的公眾參與。莫桑比克、玻利維亞、厄瓜多爾和巴拿馬等國在社區層面頒發了大量集體土地的所有權，展示出了社區主導集體確權的優勢：第一，在保護農民利益、傾向低收入群體權益方面實現了相當大的創新，社區形成的共同對外談判有利于使小農免受壓迫。第二，該模式更具適應性和靈活性，能夠根據本地各類事項相對重要性的變化而及時調整、修正確權登記的實施方案和任務目標。第三，公社集體登記機制更加透明、公平、便利公眾參與，容易取得社區居民的支持。第四，在為集團內部成員提供了充分的使用權保障的同時，不失為一種節省成本、具有規模效率的方式[17]。

例如，莫桑比克采用了社區集體確權的模式：1997年莫桑比克《憲法》、《土地法》規定國家保留了全部土地的所有權，給予農村社區類似租賃權的無限期集體使用權，被分配給社區的土地仍然是國家手中的信托土地，但國家不能輕易收回，社區有權力管理其領土內的土地使用權。因此，莫桑比克的村莊紛紛形成了激進的公社確權模式（a radical community-based communal title），繼續根據本地的習慣做法登記集體土地的長期權利，管理土地的獲取、使用、交易、改良等，公社產權登記模式十分重視農民對于確權參與和信息獲取渠道的建設，在土地管理的社區層面形成了包括邊界沖突解決機制、問責機制在內的多種民眾參與途徑。此外，土地利用社區協商機制更是使得農民的利益得到了集體有效的保護，投資者需要與公社進行協商，獲取民眾代表的同意，才可以獲得土地的開發許可[3]。

4 多樣化確權的啟示與建議

4.1 多樣化確權的理論與實踐啟示

對多樣化確權的總結分析可以給我們理論和實踐兩個方面的啟示。從理論方面看，從個體化確權到多樣化確權的歷史演變、豐富實踐和大量案例，既為新制度經濟學和比較制度分析的基本觀點提供支持，也為其進一步的發展完善提出挑戰。新制度經濟學認為，只有當界定與實施產權的收益大于由此所致的成本時，人們才會尋求排他性的產權安排，否則，共有產權仍是一種可選安排[35]。產權界定（進而利用市場談判和分散決策）只是治理方式之一，市場、政府和社群是3種主要的治理方式，往往不是替代關系，而是并存、互補，各有各的適用條件和范圍[36]。發展中國家多樣化確權的萌芽、發展、成型和確權實踐中所展現出的土地產權復雜性、多樣性和重疊性的特征，則為此提供了證據。此外，依據制度互補和制度擠出理論[36]，確權的成功經驗體現了市場、政府和社群之間的制度互補，而失敗教訓則可歸咎于制度擠出的水土不服。

表2 多樣化確權模式：比較分析Table 2 Comparative analysis of five land title registration modes

表3 多樣化確權模式：優勢與代表性國家Table 3 Advantages and representative nations of diversified land title registration

將新制度經濟學應用于確權研究，兩個問題仍有待深入探討：首先，根據共有產權程度和國家分權程度的分異可以區分多樣化確權的不同模式，但對于影響不同模式的萌芽、演化和形成的根源探討不足，除了采取排他性產權安排的預期收益成本，社會對所有制的偏好等影響外，農地產權領域又有何獨特的影響因素？其次，一個國家規模越大，經濟活動越復雜，產權實施的成本就越高，產權安排實施的結果與初衷的偏差就越大，在選擇確權模式之時，如何協調新舊產權安排的復雜關系，如何判斷所推行的政策是否能夠達到制度互補，何時可能會產生制度擠出？如何保證確權模式短期和長期均能產生良好的績效？

從實踐方面看我國農地確權的實施現狀、存在問題和核心難點。我國農地產權制度安排是地方自然、社會和經濟條件的函數，具有地區差異的農地制度創新，內在地遵循資源配置的高效性、社會保障的兜底性和土地分配的公平性原則[12]。隨著農村產權制度改革的深入，目前我國的不同地區已逐漸形成了差異化的確權模式，出現了多種代表性的創新方法。根據確權措施的選擇可分為“確權確地”到戶（傳統農區）、“整合確權”的集體管理（土地拋荒嚴重、產權共有關系較強的山區）和局部的“確權確股不確地”股份制經營模式（江蘇、上海、廣東等發達地區）[6]；根據確權方案的選擇可分為現狀確權、重新確權和微調確權等三類[37-38]。從我國農地確權改革的進展來看，目前的進度和成效落后于國家的既定期限和預期目標，還出現了不同級別政府部門之間的“相互推諉”現象。致使政策無法徹底落實，執行周期延長的原因在于，傳統習俗構建的農民產權認知，與政府確權政策之間存在不相適應性和沖突，地方政府尚未找到適合于本地的土地確權工作方法和實踐路徑[39]。

總之，并不存在適用于所有狀況的“全能”制度，只有適宜本土的“較適”制度。因此，爭論哪種方式是農地確權的最優方案意義不大，未來需要進一步探討的關鍵問題和核心難點是：能否給予地方更大自主權，允許更靈活多樣的確權方式？不同模式分別適合什么地區，各地區如何選擇契合當地的確權方案并進行調整完善？一國在設計和選擇本國確權制度時應遵循哪些原則，以求產權正規化改革更加行之有效？

4.2 對中國農地確權實踐的建議

農地確權需要把握住“尊重實踐、尊重基層、尊重傳統”的原則，從個體化確權到多樣化確權的道路演變給我國帶來了以下四點建議：

第一，細致評估不同區域的發展特征和經營現狀，獲得完整、準確的信息以輔助確權模式的選擇決策。大規模確權涉及問題復雜，從2018年“千人百村”社會調研結果來看，我國295個行政村的地理區位、征地頻率、非農收入占比等因素在一定程度上都影響了頒證的進度。建議在選擇確權模式、細化確權方案之前，必須充分考察當地人地密度強度、土地利用效率、土地分配需求；評估區域內各類產權的比例結構、共有關系的強弱；考核地方各級各類機構（地方政府、村委會、土管部門、新鄉賢等）的執行能力、財政能力和實際需求，在此基礎上，合理確定大規模土地確權引入高精尖勘測技術是否有需求、可承擔；科學決策開展私有、集體、公共產權登記是否有必要、有意義；客觀分析中央地方分權程度的高低、所依賴行政機關選擇的優劣；高效決斷確權頒證時間進度安排和年度任務指標是否可行，避免“一刀切”做法。

第二，切實發揮地方政府、基層社區和一線干部的重要作用，適當下放行政權力并提高地方的自主權和治理能力。2016年我國17個省調查結果顯示，我國基層吏治的水平，特別是村干部隊伍素質的高低，影響了我國土地使用權改革的實踐推進情況[38]，建議在保證總體測量集體經濟組織全部承包地塊的總面積和空間位置，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》等有關法律政策的原則和程序前提之下，一方面把有關地理信息和空間測量專業的專業人員充實到農經隊伍中，發揮大學生村官、年輕選調生在基層的熱情和智慧，打造現代化的基礎管理團隊；另一方面肯定地方政府和基層社區扮演的角色，發揮村級集體組織、新鄉賢群體對于當地需求的辨別和回應能力、對于本村村民的權威和帶動作用。比如對少數農戶錯、漏確權，集體或荒山荒坡地錯誤登記確權到農戶等問題的糾錯及確權登記頒證中的其他事項處理，可經村組集體經濟組織成員民主討論決定，力爭通過具有地方特色的草根模式，消滅確權“盲點”，推動土地確權頒證工作達到全覆蓋。

第三，充分尊重原先的地權安排，創新方法處理好政府與百姓的關系，提高集體經濟組織成員的認可度、滿意度。對于新一輪確權工作表示滿意的受訪村民不到六成（58.7%），究其原因，主要是確權推進與地方產權安排的沖突引發異議帶來的“不公平、不合理”（21.0%）之感，程序上的“不公開透明”（15.3%）和“確權工作做得不認真、不規范”（14.2%）所致[38]。因此，在農地確權中央頂層設計的總體安排下，應尊重原有民俗文化和產權安排，避免大刀闊斧的變革，從改善現行地權安排對農民的約束入手，核心處理好政府與老百姓的關系：創新工作方法，靈活分類處理，健全基層糾紛仲裁體系，處理歷史遺留問題和棘手矛盾時，要尊重農民的主體地位，對于大多數群眾堅決反對的事情避免硬性操作，尤其是機械照搬照套文件規定而違背群眾意愿。比如在企業占地的處理中，對于廢棄工廠，通過指界并依據土地臺賬和承包合同，按面積、四至劃分確定承包地形狀、位置，可不再嚴格依據歷史決定；對于在營企業，若協商不成則暫不確權，農民和企業仍按所簽協議履約。總之，提高集體經濟組織成員的認可度，切實保護進城務工人員、外嫁女、入贅男等群體的合法權益，在農地確權“自上而下”的推進過程中贏得“自下而上”的實質性支持。

第四，大膽創新多樣化的確權模式，回應實踐要求、尋找規律經驗、及時上升為可推廣的制度設計。中央確權改革的目標是建立市場取向、明晰產權的農地制度，地方則相應進行了一系列制度創新探索：例如阜陽在農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作中開展了檔案管理、預指界、績效管理三項創新；蘇州明確集體土地資產、農戶按股分紅的確權設計[40]；貴州湄潭、安順和六盤水的“三變”和“三權”制度創新[41]。因此，基于我國的地區差異以及各地鎮、村、組的歷史和現實情況，應當加強調查研究，進行分類指導，鼓勵各地因地制宜嘗試選擇更多樣、更靈活的確權方式，重視基層經驗的總結與推廣，結合“鄉村振興”戰略形成新型農地產權管理模式和鄉村治理機制。

總之，發展中國家謀求經濟發展時，簡單學習、模仿、移植的后發紅利和空間會逐漸消失殆盡，回應實踐要求、尊重發展規律、解放思想和實事求是是改革創新成功的主要源泉，國家試點、地方實踐、基層經驗始終是改革創新的試金石。未來，應始終關注所制定的政策是否降低了人們從事經濟交易的費用，所改變的機會約束是否取得了經濟績效和社會效益，應繼續按地方需求和市場規律去深化改革、完善農村土地制度、創新多元發展模式，同時盡可能避免扭曲市場機制、強制政策實施來適應所謂的統一制度設計。