芻議改革開放以來中國農業農村經濟發展：主要成就、?問題挑戰及發展應對

趙穎文 ，呂火明

（1. 四川省農業科學院農村發展研究中心，四川 成都 610066；2. 四川省農業科學院農業信息與農村經濟研究所，四川 成都 610066）

我國農村改革在改革開放全局事業中占有重要地位，可以說，沒有農村的率先改革發展，就沒有城鎮化和工業化的快速推進，中國社會主義市場經濟的基本框架也難以構建。40年的改革歷程，觸及農業農村的方方面面，深刻地影響著中國農村面貌、農民命運和農業現代化征程。對農村改革重要內容與經驗的梳理與歸納，有助于較好地了解中國農村改革基本脈絡，對于展望新時代中國農村改革走向，大力實施鄉村振興戰略，加快實現農業農村現代化具有重要意義。

學術界針對我國農業農村改革的研究主要聚焦在以下幾個方面：1）關于我國農業農村改革經驗的認知。萬寶瑞[1]結合我國農業農村改革實踐與時代背景，指出推進農業農村改革要尊重農民主體地位和首創精神，把調動農民積極性和發展農業生產力作為根本出發點和落腳點。柯炳生[2]認為，中國農業農村改革最寶貴經驗在于積極發揮了兩方面作用，一是市場在資源配置中的決定性作用；二是更好地發揮了政府導向作用。呂德文[3]基于農村改革的制度實踐，認為中國特色的農村改革方法論、新集體經濟和保護性城鄉二元結構等有效性的制度供給，為全面深化農業農村改革和順利推進鄉村振興戰略奠定了堅實基礎。唐忠[4]認為，我國農村改革的基本經驗是較好地處理了土地與農民的關系，重點是促成了土地與勞動的動態匹配機制，形成“地權分散經營適當集中”的模式，努力突破了“二兼滯留”困境。仝志輝和陳淑龍[5]、紀韶和李小亮[6]、劉秀峰[7]、郭新華和夏瑞潔[8]等還從農村集體經濟、農村勞動力流動就業、農村教育、農村居民消費等方面總結了我國農業農村改革不同領域內的成就與經驗。2）關于我國農業農村改革重要領域的認知。張紅宇[9]指出，我國農村改革的核心是土地，土地制度改革從根本上解決了農產品供給激勵機制問題，并且凸顯出愈加明顯的制度績效，未來仍需牢牢把握農村土地制度創新這根主線。賈晉和高遠卓[10]突出強調了資本要素在農業農村改革歷程中的重要作用，指出改革的重點在于不斷糾正城鄉資本錯配的問題。左停和徐衛周[11]基于中國農村反貧困實踐，認為改革開放以來，中國農村扶貧政策在扶貧對象、瞄準方式、扶貧政策內容、扶貧治理體系等方面不斷發展創新，現階段及未來將深入探究鄉村振興、城鄉一體融合等新語境下的農村反貧困工作路徑。馬曉河等[12]認為農業農村改革的重心應放在破解體制機制弊端上，促進要素自由流動，讓農民擁有更多發展權，并積極保障農民作為集體成員的民主管理權和收益分配權。3）關于農業農村未來改革思路的認知。葉興慶[13]提出新形勢下深化農村改革要瞄準鄉村相對衰弱的內在機理，尋找對沖力量實現鄉村組織振興、生態振興、產業振興和人才振興。樓江和祝華軍[14]認為鑒于城鄉二元體制的存在，我國農業農村發展長期處于低水平均衡狀態，未來農村改革需要重塑城鄉關系，深入推進城鄉融合發展。宋洪遠[15]指出新一輪農村改革，是在全球化和市場化程度進一步加深的背景下進行的，因此全面深化農村改革需要統籌考慮國際、國內兩種影響因素?？紫橹呛透邚奫16]審視了改革開放以來農村集體經濟的發展軌跡，認為農村集體經濟發展是農村經濟成就的生動體現，當前和今后一個時期，農業農村改革要著力解決農村集體經濟在發展中面臨的體制機制性約束，盤活壯大農村集體經濟。

學者們從多個角度梳理總結了我國農業農村改革40年來的寶貴經驗，為新時期、新形勢下農業農村改革深化提供了彌足珍貴的啟示。但隨著國內外形勢的變化，既有改革經驗已不足以支撐新形勢下我國農業農村經濟持續健康發展，目前我國農業農村經濟發展從多維角度來看漸顯疲態，增長后勁不足壓力驟增。因此，有必要厘清新形勢下我國農業農村經濟面臨的諸多挑戰，發掘新的改革驅動力，推動我國農業農村發展由外部驅動向激活內生動力轉型，對于新時代全面深化農業農村改革和實現鄉村振興具有重要現實意義。

1 改革開放以來中國農業農村發展主要成就

1.1 農業綜合生產能力持續增強

1.1.1 主要農產品供給能力不斷提升 以土地家庭聯產承包責任制為標志的農村改革，拉開了中國改革的序幕，促使我國農業農村發展在改革開放的40年里取得了舉世矚目的成就。農業產業持續快速發展，主要農產品人均占有量均超出了世界平均水平。

糧食是關系國計民生的重要戰略物資，1978年我國糧食總產量僅3.05億t，家庭聯產承包責任制的建立極大地調動了農民生產積極性，推動糧食產量快速增長，1985年我國糧食總產量達到3.79億t。此后，分別于1996年、1998年和1999年三次突破了5億t，2003—2015年我國糧食產量實現“十二連增”，并首次突破6.5億t，目前基本穩定在6億t以上的高位水平。我國用世界8.5%的耕地和5%的淡水資源，供養了世界20%的人口，實現了“口糧絕對安全，谷物基本自給”，糧食綜合產能不斷躍上新臺階，為世界糧食安全做出了突出貢獻。據FAO官網數據，2017年我國水稻、小麥和馬鈴薯產量均位居世界第1位，分別占全球產量的27.63%、17.41%和25.54%；玉米產量位居世界第2位，占全球產量的22.83%。

與此同時，市場經濟的深入發展推動農業產業結構隨之優化調整。近年來，我國糧食總產增幅略有下降，但附加值較高的經濟作物和養殖業發展迅速，確保了農產品市場多樣化供給。“菜籃子”產品供應充足，我國肉類、水產品和禽蛋產量穩居世界第1位，主要經濟作物棉花、油料、糖料、蔬菜和水果等長期保持較高產量水平。我國豬肉、羊肉、雞肉和禽蛋產量分別占據全球總量的46.25%、25.10%、12.32%和39.13%；牛肉和牛奶產量均位居全球第3位，分占全球總產量的10.43%和5.60%。我國水果、牛奶和水產品人均占有量增速明顯，反映市場對于品質型農產品需求的不斷上升。我國農業產業結構持續優化調整，滿足了市場農產品多樣化需求。

1.1.2 農業農村基礎設施條件明顯改善 現代化農業農村基礎設施建設與改善是促進我國農業全要素生產率提高、降低農業生產成本和推動城鄉融合的重要前提和根本保障。改革開放以來，經濟的快速增長帶動財政支農能力顯著增強，農田水利、農村道路、通訊和電力等基礎設施領域的大力投入，夯實了農業農村現代化基礎。

一是全國農業農村基礎設施投資規模呈現逐年增長態勢，其增速遠超出了全社會固定資產和基礎設施投資增速。其中，水利作為農業發展的命脈，是現代農業建設不可或缺的首要條件。我國用于農田水利改造的財政支出額度龐大且持續增長，大中小微結合、骨干和田間銜接的農田水利基礎設施網絡逐步形成，促使我國農田有效灌溉面積增至6 781.6萬hm2，相比改革開放初期增長41.13%，農業灌溉水有效利用系數達到0.548。

二是農村交通運輸等流通性基礎設施不斷優化升級。1978年我國農村公路（含縣道、鄉道、村道）里程僅58.6萬km，大量鄉鎮和村莊都不通路[17]。而時至今日，我國農村公路總里程已達到400萬km以上，相比改革開放初期增長了近7倍。農村交通環境的改善，推動農產品市場流通效率大幅提升、物流成本明顯下降，加速了傳統農業向現代高效商品化農業的轉型進程。

黨的十八大以來，隨著新農村建設的深入推進，農業農村基礎設施建設日臻完善。據第三次全國農業普查數據，我國99.7%的自然村通路、通電、通電話，自來水、天然氣、寬帶網絡等便利生活設施逐漸在農村區域內普及，全國超過25%的村設有電子商務配送站點，有4.4萬規模農業經營戶和5.1萬個農業經營單位通過電子商務銷售農產品，對現代農業生產經營方式產生了深遠和重大影響。

1.1.3 科技助推農業朝高質量轉型升級 據科技部測算，2018年我國農業科技進步貢獻率達58.3%，表明科技已經超過土地、勞動、資本等傳統要素的貢獻份額，成為現代農業發展的重要支撐。以糧食生產為例，改革開放40年來，我國糧經種植比例從8∶2調整為6.7∶3.3，糧食播種面積減少了354.7萬hm2，卻依靠科技支撐實現了總產量的翻番。我國主要農作物良種覆蓋率達96%以上，品種對農業增產貢獻率超過43%，大田作物和園藝作物均實現良種化。農業機械化成效尤為顯著，2018年我國主要農作物耕種收綜合機械化率超過67%，小麥基本實現全程機械化，水稻、玉米的機械化水平超過75%，標志著我國農業生產方式邁入了機械作業為主的新時期。

據農業農村部公報顯示，2018年我國農產品加工轉化率超過了65%，農產品加工業與農業總產值比提升至2.3∶1，農產品加工業供給結構不斷優化，對提升農業附加值和促進農民增收發揮了重要作用。設施農業的快速發展打破了農業生產的時空約束，滿足人們對農產品多元化、多層次和周年性的消費需求。據全國溫室數據系統信息，2016年我國設施農業總面積達208.29萬hm2，其中溫室和塑料大棚面積分別為71.32萬 hm2和136.97萬hm2，均列居世界首位。與此同時，綠色興農理念不斷深入人心，推動農業由增產導向向提質導向轉變。2015—2018年我國農藥化肥等投入品減量增效顯著，基本實現了零增長并向負增長轉變，畜禽糞污綜合利用率達到70%，主要農作物綠色防控覆蓋率超過27%，農業生態環境不斷向好發展。

1.2 農村發展內生動力不斷提升

1.2.1 農村綜合改革縱深推進 我國改革率先從農村發起，隨后在城市地區全面鋪開并快速推進?；仡欈r村改革歷程，大致可分為5個階段，并著力為解決好5個方面問題。

第一個階段農村經營體制改革突破期（1978—1984年），側重于協調處理好農民與集體關系。在推行“包產到戶”和“包干到戶”等責任制基礎上，重構農業微觀經營主體，逐步形成以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，重點解決農村居民溫飽問題，讓農民從生產隊集中勞作、統一經營的“大鍋飯”體制中釋放出來，極大解放農村生產力和激發農民活力。該階段農村居民收入呈現爆發式增長，城鄉居民收入降至1.84∶1。

第二個階段農村市場化改革邁進期（1985—1992年），側重于解決農村生產要素長期低效配置的市場化難題。這個時期的農村改革轉向了以市場化為導向的農產品流通體制改革，重心放在農產品市場培育、農產品流通體制、農村產業結構調整和鄉鎮企業發展上，特別是農貿市場和農產品批發市場的建立開啟了農民對市場經濟的認知，憑票供應的時代由此終結，農村市場由此建立。與此同時，鄉鎮企業的異軍突起，極大地拓展了鄉村發展空間，推動農村非農產業快速發展和農村經濟體制的市場化轉軌。

第三個階段農村改革的深入推進期（1993—2005年），側重于推動農業從工業化原始積累者的角色中解放出來。通過農業稅費改革、提高農業補貼、強化農村基礎設施建設和完善農村公共服務配套等，促進農村經濟增長方式轉型升級。2004年中央1號文件“取消農業稅、工業反哺農業”的新政，實現了對農業從“索取”到“給予”的根本性轉變。其后，國家又通過實行糧食直補、新農合制度、農村義務教育“兩免一補”等政策不斷強化對農村的反哺力度。

第四個階段農村社會的全面發展期（2006—2011年），側重于統籌城鄉發展和農村社會經濟的全面提升。2006年中央提出建設社會主義新農村，農業政策朝著轉變農業發展方式、破除城鄉二元結構體制和促進農村全面發展方向轉變。

第五個階段“三農”領域改革的全面深化期（2012年至今），側重于深層次激發農業農村活力。黨的十八大以來，我國將以土地為核心的農村集體產權制度作為改革突破口，推動土地“三權分置”成為繼家庭聯產承包制后的又一重大制度創新，農民從“家家包地、戶戶種田”的格局中徹底解放。積極引導和鼓勵發展多種形式農業適度規模經營，為多類新型農業經營主體發展壯大營造良好發展環境，現代農業經營體系處于快速形成階段。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，聚力質量興農，促使農業供需關系能在更高水平實現新平衡。

1.2.2 農村新興業態不斷涌現 隨著農業農村改革的深入推進，農業多功能性不斷被認知和挖掘，逐漸成為推動農業農村發展的新的內生動力。傳統農業產業增長日趨乏力，農業農村資源要素的組合利用方式隨之產生了新的變化。以休閑農業和鄉村旅游業為代表的新興經濟悄然興起，“旅游+”、“康養+”、“創意+”、“文化+”等日漸滲透并融入農業農村發展的各個領域，農業全產業鏈模式初現雛形，催生出諸多“農業+”領域的新產業、新業態和新模式，順應了人們享受綠水青山、向往田園風光、體驗農耕文明等方面的綠色消費訴求，在我國多地實踐中逐步發展成為推動農業經濟轉型升級和鄉村振興的新引擎。

從產業融合視角來看，當前農村新興業態主要遵循著農業與關聯產業橫向聯動、產業鏈縱向延伸、農業多功能性拓展等生成機理，通過要素聚合重組、疊加衍生和交互作用生成新的經濟形態，促成規模經濟或范圍經濟。如種養加結合、農工商一體化、農文旅融合等，并逐步推動城鄉一二三產業互通融合[18-19]。作為農村產業新形態和現代旅游消費新業態，我國休閑農業和鄉村旅游總產值年均增速在9%以上，2018年全國休閑農業和鄉村旅游業收入超過了8 000億元，產業發展呈現“井噴式”增長態勢，現代農業生態、文化、旅游、就業等多重功能不斷釋放和拓展，鄉村價值被重新審視。同時，互聯網、物聯網等現代信息技術的應用，顛覆了傳統農產品營銷模式，并加速了農產品流通體系的優化。2018年全國農產品電商營業額接近1.7萬億，滿足了農產品市場消費需求的多樣化、個性化和時效性。

1.3 農民生活水平全方位改善

1.3.1 農村居民飲食消費結構不斷改善 一是農村居民人均食物消費支出快速增長，食物消費領域不斷擴大。我國農村居民食物消費支出從1978年的78.6元/人增加到2018年的3 646元/人，年均增速10.07%。同期，農村居民恩格爾系數從67.7%降至30.1%，城鄉居民恩格爾系數差距從1978年的10.2個百分點縮減至2018年的2.4個百分點。二是農村居民食物消費結構明顯改善，鮮瓜果、水產、奶制品等健康養生類農產品消費需求逐年提升。據相關統計，改革開放至今，我國農村居民糧食（原糧）消費量從247.8 kg/人降至154.6 kg/人，降幅37.61%；農村居民鮮菜消費量從141.5 kg/人降至88.5 kg/人，降幅37.46%；而同期，農村居民肉類消費量從5.8 kg/人增至23.6 kg/人，禽類消費量從0.3 kg/人增至7.9 kg/人，奶類消費量從0.7 kg/人（1982年數值）增至6.9 kg/人，禽蛋及制品從0.8 kg/人增至8.9 kg/人[20]。此外，農村居民食用植物油、鮮瓜果、水產品等人均消費量同樣增速明顯?？梢姡r村居民飲食結構與城鎮居民逐漸趨同，朝著營養科學膳食方向邁進。

1.3.2 農村居民收入水平實現穩步提升 改革開放初期，我國農村居民生產經營活動多限于糧食作物的單一種植，由此家庭收入基本來源于糧食種植業收入，農民收入水平低下且增收能力十分有限。隨著市場經濟發展和農村改革的深入推進，農民增收能力隨之發生了深刻變化，單純從事農業生產的農民數量大幅度減少，工業化和城鎮化推動農民非農就業渠道不斷拓寬，農民收入中的非農收入比重快速提升，工資性收入的主體地位持續鞏固，改變了農民“靠天吃飯”的被動局面。

近年來，我國農民工資性收入增收貢獻率持續穩定在四成以上，成為促農增收的最強引擎。2016年我國農村居民人均可支配收入突破1.2萬元，緊接著2017年和2018年分別突破1.3萬元和1.4萬元，農民可支配收入實現了改革開放以來的“十五連增”，農民收入年均增速持續超過城鎮居民可支配收入增速。與此同時，農村產業融合發展和創新創業進一步拓展了農民增收空間，農民工資性和經營性收入持續穩步增長，帶動農民收入結構朝著更加合理化方向發展。隨著農村集體產權制度改革紅利的不斷釋放，農民財產性收入潛能不斷被挖掘，并發展成為促農增收新亮點。另從農村脫貧成效來看，1978年我國農村貧困人口（農民收入不足100元/(年·人)）為2.5億人，全國貧困發生率高達30.7%；1985年農村貧困人口降至1.25億人（農民收入不足206元/(年·人)），貧困發生率為14.8%；2018年農村貧困人口降至1 386萬人（農民收入不足3 200元/(年·人)），全國貧困發生率1.7%，各省農村貧困發生率普遍降至6%以下，為確保順利完成脫貧攻堅任務夯實了堅實基礎。

1.3.3 農村居民消費水平得到全面提升 農村居民可支配收入的快速增長帶動其生活質量穩步提升，并凸顯出三方面消費特征：一是農民消費潛力得到有效釋放。農村居民個人年均生活消費支出額從1978年的116元增至2018年的12 124元，農村居民消費能力基本實現了從溫飽向小康的轉變。二是農民消費結構不斷優化。1978—2018年表征農村居民生存性消費指數的恩格爾系數從67.7%降至30.1%，已接近發達國家20%～30%的標準，目前仍然處于平穩下降趨勢。三是農民享受性和發展性消費支出比重處于快速提升態勢。2018年我國農村居民人均年交通通信、教育文化娛樂、醫療保健的支出額分別達1 690元、1 302元和1 240元，此三項支出在農村居民人均生活消費支出中的比重從1990年的10.1%增至34.9%。加之近年來國家惠農強農和統籌城鄉力度的不斷加大，城鄉居民相對收入差距和相對消費差距表現出持續縮小態勢，城鄉居民收入比和消費比分別降至2.69∶1和2.15∶1。農村消費格局發生明顯改觀，農村居民個人消費潛能得到有效釋放，城鄉消費品市場差距不斷縮小，農村市場已發展成為我國擴大內需的重要增長極。

2 中國農業農村發展面臨的主要問題與挑戰

2.1 國內農產品安全受國際市場沖擊

在國際農產品市場不確定性加劇和新貿易保護主義抬頭形勢下，我國農產品市場遭受到巨大沖擊，突出體現在三個方面：一是農業生產成本居高不下，農業降本增效壓力大。據全國農產品成本收益資料匯編數據，2017年我國水稻、小麥和玉米三種糧食的畝均生產成本為1 081.6元，相比2005年增長了154.5%，其中，人工成本年均增速9.1%，土地成本年均增速10.9%，基本逼近同期農林牧漁業增加值9.8%的年均增速，嚴重推高了大宗農產品價格，促成國內外農產品價格全面倒掛。通過比較中美兩國糧食主產品生產成本比和售價比，不難看出我國水稻、小麥和玉米的種植成本與出售價格均明顯高出美國（表1），我國糧食生產基本喪失比較優勢。

二是農產品供給結構性失衡促使農業貿易逆差加劇擴大。我國糧棉油糖奶肉等大宗農產品均需進口，而國內自產農產品卻面臨著“存不下、銷不動”的窘境。隨著居民消費的提檔升級，國內中低端農產品愈加難賣，進口農產品愈加供不應求。國際農產品貿易統計年鑒數據顯示，2017年我國農產品貿易逆差額503.3億美元，其中大豆、食用植物油的進口依存度分別達到87.55%和65.84%，糧食貿易也形成了全面凈進口格局，乳品、牛肉、葡萄酒等高端農產品進口規模更是持續攀升。同時，我國農產品貿易集中度較高，前10大主要進口來源國進口額占比高達71.52%，自美國進口的農產品貿易額就占據19.34%，農產品貿易背后隱藏著巨大的政治風險。

表1 2012—2017年中美兩國三種糧食生產成本比與售價比Table 1 Production cost ratio and selling price ratio comparisons of grains between China and US from 2012 to 2017

三是多重風險疊加導致農業“走出去”步履艱難。我國“一帶一路”倡議的推進和相關措施的出臺，促使我國掀起了海外農業投資的熱潮，但也引發了國際輿論的廣泛關注，表現出多維輿論態勢[21]。不同國別之間因政治、經濟、社會、文化等因素引發的政策風險、法律風險、政治風險和經濟風險等，使得我國農業“走出去”困難重重。

2.2 農村發展面臨人力資本匱乏危機

農村人口的非農就業和持續外流導致全國各地農村空心化、老齡化現象蔓延。從常住人口角度而言，2018年我國常住人口城鎮化率為59.58%，相比農村常住人口，城鎮人口數量超過農村人口數量的47.40%，表明大量農村人口已轉移至城鎮和第二、三產業部門，農村多呈現“年輕子女進城務工，年老父母留守農村”的代際分工模式，農村人口加速老齡化。大量老人、婦女、兒童留守農村，老人贍養無保障、婦女身心健康受損和兒童教育嚴重缺失，農村社會矛盾不斷滋生，農村留守群體問題成為新一輪農村改革亟需關注和解決的重大難題。

據全國農村固定觀察點數據，2016年我國農村地區60歲以上人口比重為19.1%，比全國60歲以上人口比重高出2.4個百分點，比城市地區60歲以上人口比重高出4.2個百分點。我國農村戶主的平均年齡已達到57歲，55歲以上的農業從業人員比重超過了3成，東部地區55歲以上農業人員比重接近4成。農村人力資本匱乏還反映在現有農業從業人員文化素質水平明顯偏低，據第三次全國農業普查數據，我國91.8%的農業從業人員僅具備初中及以下文化程度，西部和東北地區接受高中及以上教育的農業從業人員比重還不足7%。農村人力資本匱乏對于農村衰退造成的影響是全面性和系統性的，致使農業邊緣化問題愈顯突出，鄉村振興戰略的系列政策也難以切實發揮成效，多地農村甚至還面臨著無人務農的困境。

2.3 農業資源環境剛性約束不斷趨緊

我國人多地少、水土資源時空分布不均和資源利用效率低下等約束，決定了農業發展始終不可避免資源環境承載的巨大壓力。過去長年農業資源的過度開發與利用導致生態環境受損嚴重，農業面源污染、耕地質量下降、土地超墾過牧、地下水超采、土壤重金屬污染等問題日益突出，并成為引致農產品質量安全隱患的重要因素。

據農業農村部數據，目前我國化肥施用量為328.5 kg/hm2，遠遠超出了世界120 kg/hm2的平均水平，化肥總體利用率37.8%，農藥利用率38.8%，農膜殘留率高達40%，造成地力下降、土壤酸化、有機質含量降低等系列生態環境問題。全國7成以上的江河湖泊受到污染，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染；地下水超采嚴重，華北平原形成了6.7萬km2的地下水超采漏斗區[22]。我國種植業與養殖業之間的物質循環鏈條斷裂，秸稈、畜禽糞便資源化利用程度偏低，造成了嚴重的面源污染，農業超工業成為最大的面源污染產業，這與綠色興農、質量興農的發展訴求相背離?？梢哉f，我國農業資源環境承載力已接近極限，甚至一定程度而言，我國農業的快速發展是以犧牲資源環境作為高昂代價的基礎上推動起來的。

2.4 農業適度規模經營推進難度較大

農村40年改革歷程中，我國農業經營體制無論經歷如何的變遷，“集體所有、均田承包、家庭經營”這一格局始終沒有發生根本性動搖，以農戶為基本單元的小農經營模式是我國農業生產的重要特征[23]。盡管發展至今，小農戶耕地細碎化情況已明顯改善，由最初戶均8.08塊減少至3.27塊，但全國仍有八成以上的地塊小于0.2 hm2，耕地細碎化問題依然是阻滯現代農業發展的重要障礙。伴隨著城鎮化、工業化快速推進，加之農地“三權分置”改革實現了土地承包主體與經營主體的有效分離，農業經營規?；鸩斤@現。

據全國土地調查結果，我國戶均耕地面積由2010年的0.45 hm2提升至當前的0.59 hm2，但仍遠遠低于世界銀行定義“小土地經營者”標準（2 hm2）。近年來，國家密集出臺一系列政策扶持新型農業經營主體發展以期撬動我國農業經營組織體系轉型，但成效并不盡如人意。截止2018年末，我國家庭承包經營耕地流轉面積達3 413.3萬hm2，占承包地合同面積的37.0%，但絕大多數是農戶之間的自主流轉，比重高達57.5%，農村承包經營戶經營耕地比例仍然在7成以上。另據四川地區典型調研，受土地租金、機械投資、人工成本和糧食補貼分配等影響，通過出租、股份合作等形式流轉的耕地，非糧化比重極高，對糧食安全造成較大威脅[24]。由此，無論從保護經營者權益還是糧食安全角度，在推進農業適度規模經營過程中，小農主體地位必須長期維護。然而，隨著社會化大分工和市場經濟發展，分散小農帶來的最大問題是農業勞動生產率持續低水平徘徊。

我國農業勞動生產率僅為世界平均水平的47%，日本的1.65%和美國的1%，這也是造成我國農產品價格缺乏競爭力、務農收入低下以及經濟增長過早失去庫茲涅茨效應的重要成因[25]。在較為固化的城鄉二元結構體制羈絆下，我國推動農業適度規模經營以提升農業勞動生產率相比其他國家更為艱難。

2.5 城鄉要素單向流動格局較為固化

長期二元發展格局，造成城鄉間在科技、人才、資金、土地等要素配置方面嚴重不均。直至目前，農村優質資源仍然在源源不斷地向城市集聚，農村發展越來越失去優質生產要素的有力支撐，鄉村衰落成為我國鄉村振興戰略和現代化進程中的重大挑戰。城鄉要素配置的不合理突出體現在“人、地、錢”三方面。

首先，鄉村振興歸根結底是“以人為本”的農村現代化發展，但鄉村人才“引不進、留不住”問題不斷加劇，成為制約農村社會經濟發展的瓶頸。

其次，土地作為農村最基本的生產資料和農民最基本的生活來源，是鄉村振興要素市場配置的關鍵環節，長期以來城鄉結構失衡集中反映在土地問題上[26]。一方面，土地市場一體化進程滯后，城鄉二元土地市場仍在刺激城市蔓延擴張，土地城鎮化快于人口城鎮化。我國常住人口城鎮用地增長彈性系數值長期超出了國際社會公認的1～1.12的合理區間（圖1），若按戶籍人口城鎮化水平計算，差距將更為明顯，圍繞征地和房屋拆遷的矛盾依舊層出不窮。另一方面，現代農業對土地規模化經營提出了更高訴求，但通過土地流轉實現農業適度規模經營遠未達到預期。

圖1 2001—2017年我國常住人口城鎮用地增長彈性系數變動情況Fig. 1 Changes of elasticity coefficient of urban land use growth in China for resident population in urban areas from 2001 to 2017

鑒于農業轉移人口市民化難度較大以及農民自身“土地養老”情結較深，許多農民依然選擇寧拋荒也不流轉土地的做法。在缺失土地自由流轉的意愿下，很難促成農業規?；洜I，多地面臨“有地沒人種”和“想種沒有地”等尷尬處境。而造成我國農村經濟發展滯后的另一重要原因就是資本的嚴重缺失。鑒于農業低收益、高風險特征，資本的逐利性總是驅使資金從農村向城市單向流動，農村資金有效供給長期不足且效率低下，零碎化小農經營模式還鉗制了農村的金融需求，城鄉資金配置的“馬太效應”依舊在加劇。

3 應對新形勢下中國農業農村發展難題的重要舉措

隨著常駐城市的居民已經取代農村居民成為社會人口主體，農村自給自足的生活模式趨于消逝，城鄉發展不平衡、農村發展不充分、農民增收后勁不足的瓶頸難題十分突出。在全球農產品市場沖擊下，確保國內農產品安全供給的緊迫感和危機感進一步增強，現代農業農村轉型發展訴求不斷提升，倒逼更深層次制度改革。當前“三農”領域中，一些改革已全面推開，制度績效初步顯現；一些改革仍處于試點階段，尚需總結完善，促成可復制推廣的經驗模式；還有一些改革仍未破冰，需加強研究、探索試驗。因此，為破解當前“三農”瓶頸，需將以下四個方面作為深化農業農村改革的重要舉措。

1）更加注重農業結構調整，積極促成產需銜接，走質量興農之路。以市場需求為導向，消除無效供給，增加有效供給；減少低端供給，拓展高端供給。在國際農產品貿易的競合關系中，要積極推動我國農產品貿易多元化發展，分散農產品進口來源，減少貿易風險的不確定性，加強與“一帶一路”沿線國家的貿易往來。在國內農業產業振興方面，地方政府要根據本地資源稟賦和已有產業基礎，有重點地發展特色產業，避免區域間產業同構化，做強區域優勢農業品牌。鑒于國內農業生產成本居高不下，應注重揚長避短，通過產業鏈縱向拉伸或橫向拓寬，消除農業市場競爭力趨弱問題。在對待糧食安全問題上，要充分認知糧食安全是我國最重要的戰略性問題，要利用好國內國外兩個市場，但須杜絕單純依賴進口解決國內糧食安全隱患的思想。與此同時，要樹立“糧食安全+優質農產品”的發展觀念，不斷優化農業種養殖結構和農產品品質結構，糧食供給不能缺但也絕非多多益善。

2）在推動農業適度規模經營的實踐中，要注重協調處理好新型農業經營主體與小農戶的關系。首先，基于大國小農的基本國情，我國推行農業規模經營切勿操之過急，需根據農民就業結構和收入結構的演進升級同步推進。要注重戶籍制度和土地制度創新性改革，剝離附著在戶籍制度上的就業、教育、住房、社會保障等福利分配功能，為農民市民化掃除制度障礙，切實做到人地有效分離，促進以土地為核心的農業適度規模集聚更為順暢。其次，要看到當前和今后很長一段時期內，小農戶家庭經營仍然是我國農業生產的主流形式，這是我國基本國情無法繞開的選擇。因此，在推動現代農業發展進程中，要主動出擊，防止小農戶邊緣化或權益受損現象，重點是要改變目前小農戶分散經營的狀態，積極塑造多種形式的組織化小農，創新農業經營利益聯結機制，實現小農與現代農業的有機銜接，讓農民合理分享農業增值收益，增強小農市場話語權和抗風險能力[27-29]。

3）以更有力的舉措推進綠色興農之路，這也是順應經濟從高速增長向高質量發展的必然選擇。農業是生態產品的重要供給者，鄉村是生態環境的主體區域，生態是鄉村發展的最大優勢。鑒于我國農業生態環境歷史欠賬較多，因此要把農業增綠提質放在更加突出的位置，辯證處理好質量興農與民生福祉關系，辯證處理好國內農業和國外農業的關系[30]。深刻樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動農業生產方式從傳統低效資源利用向高效綠色發展轉型，堅持綠色生態導向，讓綠色成為農業供給側結構性改革的源動力，優化產品結構、提升產品質量、構筑生態屏障，著力依托科技支撐解決農業農村綠色發展難題，推動農業可持續發展，促成倒逼農業綠色技術攻關和制度變革的新局面。

4）注重在城鄉融合發展上取得重大突破，打破要素長期由農村向城市單向流入的固化格局。堅持做到把農業農村優先發展落到實處，引導城市技術、資金、人才等優質資源要素流入農村，構筑起城鄉公共資源均衡配置、生產要素自由流通置換的體制機制，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分攤機制，扭轉農業農村現代化明顯滯后的局面[31]。鞏固和完善農村基本經營制度，深入推進承包地“三權分置”與農村集體產權制度改革，明晰產權歸屬和完善各項權能，多渠道拓寬農民財產性收入。繼續深化農村集體建設用地改革，穩慎推進農村宅基地“三權分置”改革，探索適度放活宅基地和農民房屋使用權有效途徑，為發展休閑農業、鄉村旅游業、返鄉創新創業等提供充分用地資源保障。推動城鎮化和鄉村振興協同發展，促使以現代工業文明為特征的城市文化與以傳統農耕文化為代表的鄉土文明有機融合，努力構筑起融合互補、共享共贏的新型城鄉關系。