新時代深化黨和國家機構改革的理論與實踐

[摘要]深化黨和國家機構改革不僅是一個理論命題，更是一個實踐命題;不僅是一項偉大工程，更是一場深刻變革。堅持和加強黨的全面領導貫穿黨和國家機構改革的政治主題，改革為進一步加強黨的全面領導提供了體制保障。黨政關系規范化、統籌黨政軍群機構改革有賴于黨的全面領導，是實現黨的全面領導的必由之路。構建優化協同高效的黨政機構職能體系，構建黨的全面領導體制機制，深刻體會黨的全面領導與全面從嚴治黨緊密結合的內在邏輯，是實現國家治理體系和國家治理能力現代化總目標的應有之義。

[關鍵詞]黨的領導;深化改革;價值定位;從嚴治黨

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）02—0082—05

[作者簡介]李雪，女，河南大學哲學與公共管理學院政治學理論專業2017級碩士研究生、中國社會科學院政治學研究所政治學理論專業2017級聯合培養碩士研究生。

一、堅持黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的必然選擇

2018年2月，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《決定》和《方案》）。該《決定》是黨和國家針對當前機構改革的重大制度性舉措，《決定》著重強調了必須加強以黨的全面領導為統領，堅持黨對深化機構改革的領導。這場深刻變革，其任務之艱巨、涉及之廣、影響之大、意義之遠不同以往，其中包含了對黨和國家機構職能體系、黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系、黨政軍群體系的方方面面，多方面的深刻變革可謂是“牽一發而動全身”，因此，堅持黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的必然選擇。

（一）黨的全面領導是貫穿黨和國家機構改革的政治主題

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨對各領域各方面工作的領導貫穿于黨和國家機構改革的始終，是把握整體性、全局性、系統性、協同性改革的政治主題。黨的十九屆三中全會明確提出了堅持黨的全面領導的改革原則，最根本的就是維護黨中央權威和堅持集中統一領導。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統攬全局，協調各方，整體謀劃，敢于擔當，迎難而上，不斷深化改革，提出了“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略規劃，并先后在監察體制、司法體制、社會治理體制方面取得突破，并獲得階段性改革歷史成就，為下一步深化體制改革提供了政治優勢。2015年至2017年，習近平總書記對全面深化改革領導小組進行多次批示，小組多次赴部門及地方開展深入調研與論證，習近平總書記親自擔任文件起草組組長，多次對文件的起草工作作出要求和指示，最后形成了《決定》和《方案》。這充分體現了黨中央對黨和國家機構改革的重視和決心，對堅持中國特色社會主義制度和道路的堅定意志，展現黨和國家治理能力的非凡本領，攻堅克難將改革進行到底的頑強斗志，對黨和國家前途命運的責任擔當。《決定》和《方案》不僅凝聚了全黨的智慧，人民的意愿，也充分發揮了黨的組織優勢、群眾優勢來引領和推進改革，把黨的全面領導作為重要的政治主題貫穿于機構改革的各方面全過程，以確保改革在以習近平同志為核心的黨中央集體指揮和領導下有目標、有方向、有計劃的推進。

在這次改革的主要特點與重點中，突出了堅持和保證黨的全面領導的重要性，從歷史進程來看，堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義能夠取得歷史成就的核心，是中國歷史和人民的選擇，是黨和國家事業前進的政治保障。中華人民共和國成立后，在中國共產黨的領導下，建立了社會主義制度，在民主集中制的組織原則下建立了一整套具有中國特色的黨和國家機構體系，并在黨的引領下不斷優化和規范各部分各地方機構職能。在新時代，面對新任務新要求，黨和國家機構設置和職能與總體布局不完全適應，要求必須在黨的全面領導下深化改革。這更是實現社會主義制度的自我完善和發展，實現“兩個一百年”奮斗目標，成為社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的必然選擇。

（二）黨和國家機構改革的根本目的在于加強黨的全面領導

在黨的十九屆三中全會上，習近平總書記明確指出了黨和國家機構改革、黨的全面領導及黨的執政能力建設的深層邏輯：“深化黨和國家機構改革，是堅持和加強黨的全面領導、加強黨的長期執政能力建設的必然要求”，黨的全面領導是貫穿黨和國家機構改革的政治主題，而黨和國家機構改革的根本目的在于加強黨的全面領導。

加強黨的全面領導、黨的長期執政能力建設不是憑空而來的，是歷史和人民的選擇。中國共產黨從登上政治舞臺的那一天起，就始終代表最廣大人民的根本利益，始終全心全意為人民謀幸福，始終得到廣大人民的堅決擁護。但在新時代下，“發展不平衡不充分”與“美好生活”的矛盾需要通過機構改革來將黨的全面領導的政治優勢發揮出來。

改革開放40年來，黨中央不斷推進黨和國家機構改革。黨中央部門于1982、1988、1993、1994年集中進行過四次改革調整，國務院機構于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年集中進行過七次重大改革，完成了由計劃經濟向市場經濟條件下的機構職能體系轉變，堅持和發展了中國特色社會主義體制機制的運行。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央繼續推進黨和國家機構改革，不斷加強黨的領導，推進依法治國，提高國家治理體系和治理能力現代化，調整政府與市場的關系。層層遞進、深入透徹地提高黨執政能力建設，目的在于加強黨的全面領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。通過黨和國家堅決有效的協調運作、各司其職、各盡其責、合理分工、執行高效強化黨的全面領導。

（三）黨政關系規范化是實現黨的全面領導的重要保證

黨政關系即執政黨與國家政權之間的關系。自中華人民共和國成立以來，黨政關系都是黨中央十分關注的重大理論課題，也是重要的實踐問題。我國的黨政大致出現過“黨政不分、黨包辦一切、以黨代政、黨政企不分到黨政分開、黨政分工，黨統籌全局、協調各方，黨是領導一切的”這幾個階段。毛澤東曾經說過：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”在特殊的歷史時期，中國共產黨領導全國人民取得了社會主義建設初期的偉大成就;“文革”時期全國開始了“踢開黨委鬧革命”的高潮，黨的領導遭到嚴重破壞;黨的十大為了恢復黨對全體工作的領導，提出了“政治局是管全部的，黨政軍民學，東西南北中”，但在實際工作中，黨領導一切卻演變成了黨包辦一切，干預一切，黨政不分，以黨代政的亂象。

從十一屆三中全會開始，黨中央高度重視黨政關系，自黨的十三大報告就明確提出了黨政分開，但這里的黨政分開并不是西方所指的政黨與國家機構的絕對分開，而是黨政職能分開，黨對國家機構和各職能部分實行政治領導，遵循中國共產黨的政治原則、政治方向、政治決策的領導。黨政分開的目的是為了加強黨的全面領導。黨中央對黨政關系規范化的進一步探索，黨政分開走向了黨政分工，這一舉措進一步加強了黨政協調、政政協調，確保了中國共產黨建設有中國特色社會主義偉大事業的核心力量，既保證了黨的領導核心力量，又充分發揮了各國家機構及其他方面的職能作用。十八大以來，習近平總書記指出中國特色社會主義制度的最大優勢就是“中國共產黨的領導，堅持黨的全面領導，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。這是在新時代新矛盾下的黨政分開背景和條件下提出的，與之前的黨政關系具有根本的區別。黨政關系走向規范化是確保黨始終總攬全局協調各方，加強中央權威和統一領導的機制保障，是健全黨的領導體制的重要保證。

二、機構改革視角下加強黨的全面領導的政治訴求

（一）深化黨和國家機構改革必須充分發揮黨的全面領導的政治優勢

《決定》深刻總結闡述了中國特色社會主義政治建設的勝利經驗，明確了深化黨和國家機構改革必須遵循的四項原則，第一條就是“堅持黨的全面領導”，這不僅是一條原則，更是我黨在實踐中積累的歷史經驗和政治優勢。發揮好、運用好、實踐好這一政治優勢，才能把握黨和國家機構改革的正確航向。

深化黨和國家機構改革不是一朝一夕的花拳繡腿，是仍然存在著許多未能啃爛的“硬骨頭”，是中國前進道路上尚未破除的“硬石頭”，機構改革涉及著復雜的利益網絡，如果僅僅依靠國家機構的自我完善與自我革新，很難得到根本的解決，在處理組織機構與職能機構、政府與市場、國家與社會的關系上，從政治領導層面著手，充分發揮黨的全面領導的政治優勢、組織優勢、群眾優勢攻堅克難，許多問題迎刃而解。

改革是一場整體性、系統性、持久性的變革，涉及了中央部門、中央及地方的人大部門、國務院各部門、全國及地方的政協部門、行政執法部門、司法部門、跨軍地部門等機構的方方面面;從中央到地方，從黨務到政務都做了全面的改革部署，中國共產黨作為機構的領導核心，要發揮黨的全面領導的決定性作用理順協調各部門改革工作，確保改革工作真正落實到位。

（二）深化黨和國家機構改革要為黨的全面領導提供制度保障

深化黨和國家機構改革不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的方略，更是在各領域改革時發揮體制支撐的制度保證，改革是新時代全面深化改革大格局中的關鍵一環和重要領域。如黨的領導體制改革是對新時期黨的領導體制與黨的宗旨方針政策不相適應的部分進行的調整，其緊緊圍繞加強黨的全面領導為核心，以黨章黨規為依據，以永葆馬克思主義政黨的先進性，提高馬克思主義政黨的長期執政能力，加強黨的全面領導為出發點和落腳點，是黨的領導體制的自我完善，也是政治體制改革的重點。

《決定》提出深化黨和國家機構改革一項重要任務就是把黨的職能部門作用充分發揮出來，更好促進黨中央的決策部署實施到位，實現黨在政治上、思想上、組織上、制度上的全面領導。這些規定順應了黨的事業不斷向深度進展、向廣度拓展的發展趨勢，有利于黨中央政令暢通和工作高效，既保證了黨的全面領導的制度安排，著眼于改進黨的領導方式和執政方式，切實增強了黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

（三）統籌黨政軍群機構改革要求加強黨的全面領導

統籌黨政軍群機構改革，是加強黨的集中統一領導、實現機構職能優化協同高效的必然要求。當前，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。無論是統籌推進“五位一體”，還是協調推進“四個全面”戰略布局都離不開黨政軍群各機構的協調配合，這一過程中，黨作為核心要素，要真正確保黨的領導全覆蓋，必須自覺維護黨的權威，與黨的機構“同頻共振”，有統有分，有主有次，使黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作實施統一領導。通過機構改革，既統籌設置黨政分工、軍是軍、群是群、民是民的定位，又要理順黨的部門、政府機關、群團組織、事業單位的職責，同時使各類機構有機銜接，相互協調;同時，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，一貫堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，在健全人大組織制度和工作制度中，更好地發揮人大及其常委會在工作中主導作用。使各類機構跳出一畝三分地的怪圈，在黨的全面領導下厘清定位，明確責任。

三、健全黨政職能體系，構建黨的全面領導體系

面對新時代的新矛盾和新挑戰，《決定》和《方案》系統地回答了“建設一個什么樣的適應新時代要求的黨和國家機構職能體系，以及怎樣建設這個機構職能體系”的重大問題，明確了深化黨和國家機構改革的指導思想、目標、原則、任務、要求、戰略部署，是一場旨在推進國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。

（一）健全黨政機構職能體系

黨政機構的規范化要統籌頂層設計與地方推進：建立健全黨對重大工作的領導體制機制，也要按照“歸口協調職能，統籌本系統本領域工作”的要求，統籌設置黨政機構，科學設置黨和國家機構，對職能相近、聯系密切的部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮總和效益，形成“一加一大于二”的格局。

堅持以優化協同高效為原則，形成科學化、系統化、規范化、高效化的黨政機構職能體系。針對地方黨政機構中的機構設置、職能配置、運行效率等問題，要按照科學規范、權責統一的要求，優化黨政機構設置，協調職能配置，處理好黨和政府、政府與市場、政府與社會的關系，避免責任不清、推諉扯皮、政令不出或政出多次的現象;要按照運行高效、過程流暢的要求，強化黨政機構職能分工，著力于簡政放權，減少管理事務和審批項目，最大力度地減少政府對市場資源的直接配置和干預;要按照合理創新、主次分明的要求，創新監管體制，改變輕監管重審批，重行政輕效率的方式，轉變政府職能，升級機構設置，提高政府服務效能;要按照集中領導、穩中求進的要求，在思想上、政治上、組織上服從于黨的全面領導，集中于習近平新時代中國特色社會主義思想，在實踐中行動上狠抓穩打，扎實推進，步調一致，有條不紊。

（二）黨的全面領導的體系構建

相比于以往歷次改革的目標和要求，這次的深化黨和國家機構改革立足于全景的戰略部署，擁有全新的戰略眼光，更深度的戰略規劃和更廣度的戰略定位，全方位構建系統完備科學規范運行高效的體系。以第一原則為出發點和落腳點的黨的全面領導是貫穿改革始終的一條紅線，參與了各方面各領域各環節的全過程，必須以黨的全面領導為統領開展各項工作。

構建黨的全面領導體系是改革的應有之義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極應對國內外政治經濟的各種風險與挑戰，克服重重改革的阻力與矛盾，切實加強了黨的領導。歷史和實踐再次證明，堅持黨對一切工作的領導是黨和國家事業的根本命脈所在。正如習近平總書記指出的：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳中的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”這盤以黨的全面領導體系為統帥的棋局要求各部門各地區在思想上動員各級黨委和政府部門統一于習近平新時代中國特色社會主義思想，必須堅持中國特色社會主義方向，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致;在政治上堅定不移地完善和發展中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化方向發展，更好地發揮社會主義制度的優越性;在組織上，一方面黨中央要發揮總體指揮、統籌協調、合理分配、監督落實的作用，加強黨政軍群等各方面機構改革配合，使各方面改革形成整體格局;另一方面地方黨委和政府要狠抓落實、一以貫之、勇于擔當、權責一致、合理創新、攻堅克難，樹立領導意識、責任意識、主體意識，由上及下確保中央與地方機構改革在實際部署、組織行動上形成黨的全面領導體系。

（三）把黨的全面領導與全面從嚴治黨緊密結合

習近平總書記在黨的十九大報告中也提出了新時代黨的建設的總要求，即“堅持和加強黨的全面領導”與“全面從嚴治黨”相結合，二者既相互聯系又辯證統一。黨的全面領導是全面從嚴治黨的根本原則和政治基礎，全面從嚴治黨不能只靠黨員的自我監督，“要堅持加強黨的領導，黨要管黨”;全面從嚴治黨是黨能夠實現全面領導的根本保障和基本方略，敢于面對黨內存在的消極腐敗的危險，清肅黨內隱患，整頓政治生態，是實現黨的全面領導保持黨長期執政能力的重要手段;黨的全面領導與全面從嚴治黨統一于中國特色社會主義建設中。黨興則國強，黨衰則國弱，黨的全面領導是對黨和國家事業整體的領導，體現在政治、經濟、文化、社會、生態的各個領域中;而全面從嚴治黨的核心就是“加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”。全面從嚴治黨覆蓋黨的政治、思想、組織、作風、紀律、制度等方面，涉及黨員尤其是黨員干部政治、思想、工作、行為的方方面面。

這次的黨和國家機構改革是全方位、深層次、多領域的重大變革，政治性敏銳、政策力度強、社會影響深遠、涉及利益網絡及部門人員眾多，在黨的全面領導下必須與全面從嚴治黨緊密結合，保持高度的紀律性、嚴密性，嚴明黨內法規、政治組織紀律、編制及人事紀律，才能保持改革的秩序性、穩定性、高效性、團結性。在黨和國家機構改革中，只有將黨的全面領導與全面從嚴治黨兩者有機結合，黨才能永葆先進性，充滿活力，更能凝聚力量，激發斗志，提升創新能力投入到黨和國家機構改革中去，實現改革的目標，帶領全國各族人民進行社會主義建設。

四、結語

堅持和加強黨的全面領導，經過實踐證明是人民群眾擁護的制度選擇和價值認同，在以黨的自我革命引領的黨和國家機構改革的深刻革命中，黨發揮了在長期歷史時期中形成的強大政治優勢、組織優勢、群眾優勢，中國國家治理體系的強大優越性就在于堅持了黨的全面領導，從中國的現實出發開拓本土化、科學化的實踐經驗，使黨的全面領導貫穿黨和國家機構改革的始終。習近平總書記在十九大 報告中指出：“要不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保我們黨永葆旺盛生命力和強大戰斗力。”我們一定要繼續深化黨和國家機構改革，以黨的全面領導為統帥，完善黨的全面領導機制體制，改進黨的執政方式，加強黨長期執政能力建設，增強國家治理體系能力，將改革進行到底。全黨全國各族人民緊緊圍繞在以習近平同志為核心的黨中央周圍，統一思想、統一行動、銳意改革，確保完成深化黨和國家機構改革的各項任務，不斷構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，為決勝全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。

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責任編輯：張洋