借力東西扶貧協作助推西部脫貧奔康

課題組

摘要：自2017年樂山市“三縣一區”和浙江“兩區一縣一市”開展東西扶貧協作，突出產業扶貧、匯聚多方力量、注重智力扶貧，取得了較大成效。但在實際工作中還存在著考核指標不統一、高質量發展基礎薄弱、彝區勞務輸出意愿低、政策機制不完善等問題。為此，要進一步完善考核指標體系、拓寬扶貧項目投資門類、創新民族地區勞務協作模式、完善政策機制，以便更加有效地推進浙樂扶貧協作。

關鍵詞：東西協作;脫貧攻堅;產業扶貧

中圖分類號：F12

文獻標識碼：B

文章編號：1009-6922（2019）01-64-06

一、浙樂扶貧協作的現狀及做法

（一）樂山片區基本情況

樂山全市面積1.28萬平方公里，人口351.84萬，下轄11個縣市區，2017年GDP為1507.79億元，建檔立卡貧困戶為4.52萬人，貧困發生率1.9%。縣區結對情況是紹興越城區對口馬邊彝族自治縣、臺州椒江區對口峨邊彝族自治縣、衢州江山市對口沐川縣、金華浦江縣對口金口河區。三縣一區總面積占全市51.6%，人口19.3%，GDP11.6%，貧困村占86.7%，沐川為烏蒙山片區貧困縣，并已于2017年獲批摘帽，馬邊、峨邊、金口河屬小涼山彝區，也是四川45個深度貧困縣除“三州”之外僅有的三個。目前浙江省委選派樂山掛職干部9人，專技人才在崗51人，縣區選派掛職干部5人，共計65人。

小涼山彝區的一區兩縣與大涼山彝區一樣，都是全國典型的“直過民族”貧困地區，深度貧困與惡劣自然條件、落后思想觀念、復雜社會問題相互交織，作為“一步跨千年”的民族，治愚、治病、治毒、治超、控輟、保學、外出務工等任務繁重，屬于典型的貧中之貧、困中之困。目前還有建檔立卡貧困戶2.76萬人，貧困發生率8.4%，遠高于全省的2.7%、全市的1.9%，50%以上的貧困村沒有特色產業、貧困群眾來自產業收入不到20%，80%貧困務工人員沒有一技之長;教育方面，馬邊、峨邊近五年有250余名教師流失，在小涼山彝區開展東西部扶貧協作面臨的以上特殊困難，迫切需要精準下藥。

（二）浙樂扶貧協作工作開展情況

1.突出產業扶貧。扶貧的關鍵是增收，增收的基礎和保障是產業。針對“兩縣一區”50%以上的貧困村沒有特色產業、貧困群眾來自產業收人不到20%的突出問題，浙樂扶貧協作將幫扶資金和項目緊緊瞄準建檔立卡貧困村、貧困人口，全力聚焦在產業幫扶上。一是狠抓富民產業。2018年，“三縣一區”實施的扶貧協作項目50個，其中產業扶貧項目就有38個，覆蓋建檔立卡貧困戶1.86萬余人，帶動了1622人脫貧。二是加強項目管理。以項目為抓手，前期抓報批，建設抓進度，采取每日微信溝通、半月工作例會、會后通報和強化督查的方式，實施訂單謀劃、清單管理、買單驗收構成的閉環管理，確保所有產業扶貧項目按期建成。三是招引企業投資。在立足扶貧資金“精準滴灌”到戶到人的同時，立足實際，突出產業，千方百計招引浙江企業到“三縣一區”投資發展本地具有相對優勢的特色農產品、旅游產品和工業產品。截止2018年10月底，“三縣一區”先后引進浙江“四市”的企業15家，共計新增投資7.998億元。四是創新模式載體。借力電子商務，讓“樂山號”特色產品“插翅東飛”。越城馬邊打造“邊貨人城、越商走馬”東西協作交流品牌。沐川江山聯合打造“沐品進江”品牌，在江山電商產業園建設“沐品進江”主題館;江山還在沐川實施“甜蜜奔小康”項目，利用沐川優良的生態環境和養蜂產業基礎，在沐川發展“甜蜜（養蜂）產業”。椒江開展“臺繡”與峨邊“彝繡”精準對接，幫助峨邊彝族婦女居家就業致富。浦江持續推介金口河旅游，組織干部職工和勞模赴昭化療休養，促進金口河康養旅游發展。

2.匯聚多方力量。扶貧，單靠財政資金是遠遠不夠的。一年多以來，浙江駐樂扶貧工作組廣泛動員浙江各方力量，匯聚多方智慧，同心協力助推扶貧協作。一是協調“四市”合力攻堅。浙樂扶貧協作是樂山“三縣一區”與浙江“兩區一縣一市”對口，即形成了“一市對四市”的架構。為有效整合浙江“四市”后方的幫扶力量，克服力量分散、合力不夠的現象，樂山片區工作組成立了臨時黨支部，以黨建引領片區工作，提出了“浙樂協作一家親、脫貧攻堅走在前”的理念，凝聚起了一支團結協作、合力干事的緊密型團隊，充分發揮橋梁紐帶作用調動后方資源合力攻堅。二是整合“四方”聚沙成塔。2018年，浙江“四市”在共計提供財政扶貧協作資金13170萬元的同時，還積極動員幫扶地社會各界捐款捐物1226.125萬元，行業幫扶資金284萬元，企業幫扶資金942.125萬元，為樂山“三縣一區”扶貧攻堅提供了有力的資金支持。“三縣一區”和市本級均建立了相對完善的東西部扶貧協作資金管理辦法，保證了96%以上資金用于縣以下基層。三是通過“結對”幫扶下沉。幫扶各方力量不僅要“合起來”，還要“沉下去”。浙樂扶貧協作將結對向下延伸到部門、鄉鎮、村、學校、醫院、企業各層次各領域，量身打造“幫扶行動方案”，確保幫扶方案接地氣、能執行、出效果。例如，近一年多以來，對口幫扶峨邊的椒江區，向峨邊提供技術、設備和專業人員，建成了婦科、兒科等6個醫療工作室，在卵巢腫瘤減滅術、無痛分娩、肱骨頭置換等10來個領域開展了峨邊歷史上首例醫療手術，大大緩解了峨邊群眾就醫難、就醫遠的問題。截止2018年10月底，幫扶雙方已建立鄉鎮結對12對、村對村結對11對、醫院結對10對、學校結對15對。完成“萬企幫萬村”結對數50個。

3.注重智力扶貧。浙樂幫扶雙方在籌集和提供扶貧資金物資的同時，高度重視對“三縣一區”貧困群眾的智力扶持和脫貧致富內生動力的培育，幫助他們擺脫“意識貧困”和“技能貧困”。一是深化干部人才交流。截止2018年10月底，浙江“四市”先后選派14名黨政領導干部、89名專業技術人員到樂山“三縣一區”掛職、幫扶。浙江干部人才掛職交流中涌現出的“全家檔”“夫妻檔”以及他們的感人事跡讓“三縣一區”人民感受到了來自浙江幫扶濃濃的溫情和溫度。與此同時，樂山“三縣一區”先后選派31名黨政干部、81名專業技術人員赴浙江“四市”掛職、學習。二是強化就業技能培訓。針對彝區80%貧困務工人員沒有一技之長，幫扶雙方根據企業崗位要求，積極組織開展訂單式的用工培訓，截至2018年10月，開展貧困人口就業培訓2408人次，幫助他們盡快提高就業素養和工作能力。三是實施致富帶頭人培訓。一年多以來，為有效提升貧困村致富帶頭人的經營管理、溝通外聯和產業發展能力，以農產品經紀人知識、農產品營銷、農產品電商等為主要內容，通過系統化培訓、個性化學習，生產基地現場演練等方式，分23批，為“三縣一區”培訓了397名致富帶頭人。四是探索跨省培養就業。對初、高中畢業未能就業的升學建檔立卡貧困學生，進行定向培養和推薦就業。兩地職中以“1.5+1.5”合作辦學就業模式，峨邊每學期送50名貧困職中學生到椒江學習實習、推薦就業，目前已有10個峨邊學生在椒江就業。

二、浙樂扶貧協作中的問題及原因

（一）考核指標不統一

1.浙樂考核指標存在“東高西低”。東西扶貧協作考核指標體系對促進扶貧協作精準化、實效化發揮了很好的指揮棒作用，但由于浙川兩省考核指標項設置不同、指標計算標準不同、指標數生成機制不同，由此產生的浙樂扶貧協作考核指標差異，無形中加大了扶貧實際工作難度。例如浙江省對“攜手奔小康”中的企業投資額指標（東部結對區縣到西部對口區縣企業投資），越城區為5600萬、椒江為8800萬、江山為5500萬、浦江為5000萬，共計2.49億元，而在四川省的指標體系中，該指標樂山全市僅為510萬。結果是大多數指標西部可以完成但無法滿足東部要求，造成東部來的扶貧掛職干部深感“壓力山大”。

2.考核指標缺乏“因地而異”。浙江“四市”對口幫扶的樂山“三縣一區”里既有未脫貧摘帽的“兩縣一區”（馬邊和峨邊一計劃2019年國檢、金口河--2018年國檢），也有已脫貧摘帽的沐川縣一2017年已經通過國檢。沐川縣相對于尚未脫貧的“兩縣一區”對項目和資金投向有著不同的需求，更加側重于鞏固脫貧成果、扶智扶志拔窮根、產業升級換代、基本公共服務再上臺階、快速融入城市經濟圈、與東部建設長期合作共贏發展機制等。但是目前扶貧協作考核指標體系是“一刀切”，沒能因地而異，未對已脫貧縣和尚未脫貧縣在考核上加以區分。

（二）高質量發展基礎薄弱

1.引導東部企業投資有難度。“三縣一區”，特別是馬邊、峨邊、金口河，地處小涼山腹地，距離樂山中心城區均在100公里以上，運輸成本高，因此招商引資非常困難。另外，“三縣一區”90%以上是山地，土地資源緊缺，本縣（區）可合作的龍頭企業少，雖然浙樂雙方多次組織東部企業主赴“三縣一區”考察洽談，但東部企業主的投資意愿都不高。

2.“三縣一區”發展二三產業有難度。“三縣一區”急需發展附加值更高、增收空間更大的工業投資項目和旅游開發項目，并以此帶動貧困群眾脫貧奔康，但因“三縣一區”缺土地、缺人才、缺技術、缺經驗而難以展開。特別是峨邊縣和金口河區又因“地無三尺平”而無法建工業產業園區和扶貧車間，只能將產業項目鎖定在狹窄的特色種養殖業領域，導致產業項目選擇余地小，完成產業項目投資指標難度較大。

（三）彝區勞務輸出意愿低

1.主觀上彝區群眾外出就業意愿不強。不同于四川省達州、巴中兩市貧困勞動力總量大（分別為39萬和22萬）且均為漢區，我市貧困勞動力總量小（僅有10萬）且一半以上集中在小涼山彝區，勞動力輸出就業增收困難大。由于受封閉的生活環境、別樣的民族習慣、落后的思想觀念等諸多因素的影響，不少彝族困難群眾都不愿意外出務工增收，寧愿且習慣在家守著自己的“一畝三分地”。據調查，今年共組織開展“東西勞務協作”專場招聘會8場提供了就業崗位2萬多個，而實際只有64人到幫扶地就業。彝區人均受教育年限僅為7.5年，絕大多數貧困群眾的收入基本來源于自家的小農經濟。這些原因導致彝區貧困群眾不僅缺乏脫貧致富的內生動力，也缺乏適應東部就業的知識技能。

2.客觀上樂山本地就業具有吸引力。目前，樂山市的經濟發展水平在四川省相對靠前，特別是隨著“一總部三基地”建設的持續推進、鄉村振興戰略的實施，樂山對本地勞動力的吸納能力還在增強。作為貧困群眾，他們扣除生活等成本，去東部務工的收入與在本地務工的收入差異并不明顯。所以，“三縣一區”的部分貧困群眾寧可在樂山本地找工作，也不太愿意去東部務工。

（四）政策機制不完善

1.政策上扶貧協作還不完善。省級層面的政策在保障扶貧協作工作順利有效推進上已經起到了積極的作用，但是隨著東西部扶貧協作工作不斷深入和深化，一些政策真空開始顯現出來，急需省級層面進一步的制度供給。例如，省級推進“飛地園區”建設的相關政策細則尚未出臺，引導西部勞動力輸出的鼓勵政策和東西部扶貧招商引資項目政策還需進一步細化。

2.機制上全市協同局面還未形成。東西部扶貧協作要見實效，構建起雙方有效對接、行動協同的機制非常重要。目前，浙樂雙方在扶貧協作的對接協同上已經成效初顯，但雙方縣級層面的職能部門之間、雙方企業之間以及被幫扶方的鄉鎮村與幫扶方在對接交流、合作共事等方面，目前還缺乏有效的協作協同機制。東西扶貧協作涉及面廣、任務繁重，急需省、市級層面進一步傳導壓力，促進縣、鄉兩級進一步激發認識自覺、執行自覺。

三、對策建議

（一）進一步完善考核指標體系

1.加強浙川指標對接。東西部扶貧協作工作考核指標體系的出臺，浙江省在前，四川省在后。實踐已經證明，浙樂雙方指標因缺乏對接而造成的同一指標項差別過大，會增大實際工作的困難和扶貧干部的壓力。因此，浙川兩省要對接好雙方的指標，總的原則是：類別相同、項目一致、同一指標項任務值差異不要過大。這樣，才能讓幫扶方和被幫扶方都有比較一致的目標參照，避免“各說各話”，實現行動協同，形成工作合力，提升扶貧協作績效。

2.因地制宜調整指標。在已脫貧摘帽縣和未脫貧摘帽縣開展東西部扶貧協作，工作的難度不同，工作的重點也不同，應該有不同的工作要求和考核指標。目前存在的“一刀切”問題必須解決。建議在現行省級考核指標體系基礎上分別設置已脫貧摘帽縣和未脫貧摘帽縣、民族地區和非民族地區的考核類別、項目和考核標準，使考核更加有針對性，進而更好地發揮考核指標在扶貧協作上的導向作用。

（二）進一步拓寬扶貧項目投資門類

1.增加“飛地園區”相關設施投資門類。鑒于貧困地區尤其是民族地區產業基礎薄弱、產業空間狹窄、產業協同缺乏上下游鏈接、產業要素缺乏保障，很有必要在相關規定中增加“飛地園區”相關設施投資門類，以便在資源、要素、產業鏈基礎相對較好的區縣建立“飛地園區”，更好地幫助貧困群眾脫貧。

2.增加“產業融合”發展相關投資門類。當每一種產業向上升級的時候，都會帶來要素重新定價的機會。增加“產業融合”發展投資門類，努力實現貧困地區一二三產業融合發展，對脫貧奔康意義重大，可讓貧困地區的農林牧漁等傳統優勢產業直接演變成兼有休閑旅游、文化教育、品牌創意和商貿服務等多功能的產業，拓展增收空間，讓貧困群眾在這種演變中直接受惠獲利。

（三）進一步創新民族地區勞務協作模式

1.創新西部勞動力向東輸出的工作方法。以更大力度的激勵措施、政策宣傳、組織動員、就業招聘、業后配套服務等舉措，增強西部困難群眾就業東部的意愿，提升西部困難群眾就業東部的期望值和獲得感，消除西部貧困群眾東部就業的后顧之憂，努力把西部勞動力向東部輸出從現在的“難事”變成以后的“易事”。

2.創新少數民族地區貧困人口就業方法。在繼續做好工作，積極鼓勵西部少數民族困難群眾走出大山就業增收的同時，通過建設和發展“飛地園區”“扶貧車間”“領養+入股”等方式促進彝族等少數民族貧困群眾在家門口就業，實現“一人就業，全家脫貧”。與此同時，創新精神扶貧工作的方式方法，扭轉“等靠要”思想，激發貧困群體的內生動力，根除貧困群體“頭腦中的‘貧困”。

（四）進一步完善政策機制

1.政策供給上不斷創新。針對東西扶貧協作中出現的新問題，省級層面要加快出臺“東西扶貧協作飛地園區建設指導意見”;細化東西部扶貧招商引資項目政策和鼓勵西部勞動力輸出政策;對于時間緊迫性強的脫貧項目開辟綠色通道，特事特辦;設立“東西扶貧協作獎”，以省委省政府名義表彰東西扶貧協作工作成效顯著的先進集體和個人。

2.機制供給上持續發力。結合脫貧攻堅和鄉村振興等中心工作，把東西扶貧協作納入區域經濟發展的重要方面來謀劃安排，進一步健全東西雙方各個層級的扶貧協作聯席會議機制、會商機制、協調推進機制、信息通報機制，抓好雙方高層議定事項和年度扶貧協作重點工作的落實。

責任編輯：康璇