從國家公園到公園國家

張建龍

建設國家公園無先例可循

國家公園是世界保護地領域最為人熟知的概念。國家公園是保護地的一種類型，是國家為有效遏制破壞自然生態的行為，保護典型自然生態系統的完整性而劃定的。

國家公園建設最早起源于美國，后來被世界大部分國家和地區采用，目前全球有100多個國家已經建立近萬個國家公園。但各國對國家公園的內涵界定不盡相同，管理模式也多種多樣。

早在1948年，世界自然保護聯盟成立，他們有一套具有權威性和建設性國家公園體系建議，但事實上沒有任何國家是完全按照自然保護聯盟的保護體系來建設自己的體系的。

每個國家都有自己的現實情況，國家公園沒有一個法定的定義，也沒有一個國際的認證體系。比如美國的國家公園大多地廣人稀，而我國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區，基本情況差異巨大。我們只能按照中國的實際情況走自己的國家公園建設道路。

關于建立國家公園的定位，在《建立國家公園體制總體方案》中非常明確——國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動。

與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

建立國家公園體制，是踐行習近平生態文明思想的重要舉措和生動實踐，是黨中央賦予國家林業和草原局的一項重大改革任務。建立國家公園體制是一項復雜的系統工程，是一項具有開創性的全新工作，沒有先例可循。

隨著試點工作的全面推進，一些體制機制方面的深層次問題也陸續在凸顯出來，需要我們開動腦筋，積極作為，迎難而上，每個關心國家公園建設的人提出的意見，我們都會認真吸收。

建制度、組機構、編規劃、強保護

2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出，要建立國家公園體制。2015年以來，我國積極開展國家公園體制試點建設的有益探索，中央全面深化改革領導小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、熱帶雨林等5個國家公園體制試點方案。

2016年，國家發展改革委陸續印發了神農架、武夷山等國家公園體制試點區實施方案。

2017年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議，審議通過了《建立國家公園體制總體方案》，強調要在總結試點經驗基礎上，堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大上明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

目前，全國共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等國家公園試點，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個?。ㄊ校娣e超過20萬平方公里。其中，面積最大的是三江源試點，約12.31萬平方公里。

國家公園體制試點以來，在中央全面深化改革委員會領導下，國家發展改革委前期做了大量工作，取得了初步成效。國家林業和草原局也成立了推進領導小組，加強了國家公園管理辦公室的力量。12個省市成立了由省市領導任組長的領導小組或建立了聯席會議制度。按照總體方案和各試點區試點實施方案，各試點區在管理體制機制設計、規劃方案制定、生態保護制度、資源監測評價、技術標準建立、政策支持保障、法制體系建設、人員隊伍培訓、生態文化普及等方面進行了積極探索。

第一，制度建設扎實推進。目前《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》由中央深改組已審議通過；編制了《國家公園設立標準》和《國家公園空間布局方案》，制定自然保護地整合優化辦法，推進各類自然保護地優化整合優先設立國家公園；提出了東北虎豹國家公園管理局組建方案，配合審計署制定了領導干部自然資源資產離任審計規定（試行），正在配合財政部、國家發展改革委制定國家公園事權劃分辦法。

三江源、武夷山、神農架3個國家公園條例已印發實施，南山、錢江源2個國家公園條例已啟動立法程序。三江源國家公園制定了科研科普、生態公益崗位、特許經營等11個管理辦法，編制發布了《三江源國家公園管理規范和技術標準指南》。東北虎豹國家公園制定了國有自然資源資產管護、有償使用、特許經營、調查監測、資產評估等管理制度；錢江源國家公園制定發布了《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》《錢江源國家公園特許經營管理暫行辦法》等。

第二，初步組建了管理機構，努力構建統一事權、分級管理體制。三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農架、南山、錢江源、普達措等試點區成立了國家公園管理局或管委會。東北虎豹試點區的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，具體依托國家林草局駐長春森林資源監督專員辦事處進行管理。神農架、武夷山試點區探索了委托省級政府代理行使自然資源資產所有權的管理模式。其中，福建省組建由省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局，明確了管理局與地方政府的事權和職責劃分。

第三，加快規劃編制和落界。啟動了國家公園總體發展規劃編制，各試點區總體規劃和專項規劃編制工作穩步推進。三江源國家公園總體規劃已經國務院批準、發展改革委印發，神農架、錢江源國家公園總體規劃已經省政府批準。東北虎豹國家公園總體規劃已編制完成。其他試點區總體規劃和專項規劃正在編制中。

同時，自然資源資產管理體制試點工作已進入評估收尾階段。三江源、祁連山、武夷山、南山等試點區，探索以國家公園作為獨立自然資源登記單元，對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界，明晰了自然資源權屬，并于2018年通過了自然資源部組織的評審驗收。三江源、祁連山、錢江源3個試點已完成范圍落界和現地核查工作，錢江源設置了邊界和功能區界界碑、標樁和標識。

第四，加強自然生態系統保護。東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護區連成一個大區域，保護地破碎化問題得到較好解決。三江源國家公園開展了草地、林地、濕地、地表水、陸生野生動物資源本底調查，建立了自然資源本底數據平臺。三江源、東北虎豹、祁連山、神農架、錢江源等試點區初步搭建了生態系統監測平臺，為實現國家公園立體化生態環境監管格局打下了基礎，三江源生態資源持續改善，河流水質均達到或優于Ⅱ類標準。

這些試點都啟動了林地清收還林、生態廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態治理等工作。甘肅制定了祁連山保護區礦業權分類退出辦法、各級各類保護地內礦業權分類處置的意見。嚴厲打擊破壞生態行為，東北虎豹國家公園管理局與吉林省林業和草原局、黑龍江省林業和草原局、黑龍江省森工集團聯合開展打擊亂捕濫獵野生動物專項行動；三江源國家公園整改中央環保督察反饋問題417個，開展巡護執法和監督檢查專項行動。

保護與發展的矛盾仍較突出

總體來看，國家公園體制試點工作全面有序推進，已取得積極進展，但與中央的改革要求還有差距。

一是統一管理體制機制尚未到位。林草局加掛國家公園管理局牌子，但沒有專門的編制和機構。東北虎豹國家公園由中央直接管理，目前雖已經掛牌，但與長春專員辦四塊牌子一套人馬，需要進一步落實垂直管理體系。省政府直接管理的國家公園中，省一級管理機制還需健全。中央和地方事權劃分不清，責任主體不明。同時，國家公園總體規劃、資源調查評估、監測等相關技術標準規范，國家公園特許經營、訪客管理、公益崗位等相關管理辦法，都尚未建立。

二是規劃范圍和功能區落界問題突出。大熊貓、祁連山國家公園總體規劃只形成了初稿，武夷山、南山、普達措國家公園總體規劃未按時完成編制或修訂。試點區域范圍需要進一步優化，功能分區標準和管控要求有待統一規范。

三是保護與發展的矛盾比較突出。試點地區普遍存在移民搬遷、產業退出等進展緩慢的問題。旅游發展、經濟林種植等對生態保護也帶來一些不利影響。

保護與開發要把握好“度”

國家公園的首要任務是保護并維持自然生態系統的完整性和原真性，并且能夠世代傳承下去。但國家公園也需要提供生態體驗產品，滿足公眾對環境教育、游憩體驗的需要。習近平總書記也強調，綠水青山就是金山銀山。國家公園試點區域中仍然分布大量居民，有些屬于貧困人口。因此園區中，一般控制區內針對原住居民的種植、養殖等傳統利用方式是被允許的；同時，要使國家公園內及周邊社區群眾受益。

在國家公園的核心保護區內，保護是第一要義，在一般控制區，我們會通過特許經營等方式確定商業經營者，明確經營者權利、責任和義務，社區居民和企業是特許經營的優先主體。

同時我們強調，商業開發活動應該是可控的，破壞性的開發活動必須禁止。國際上一般將國家公園可進入區域控制在不超過5%的小范圍內，對國家公園內商業活動實行嚴格控制和有效監管。

目前需要解決的關鍵問題是如何實施對生態資源傳統利用的管控，實現產業綠色轉型。游憩也是國家公園的主要功能之一，但要在嚴格保護生態前提下，管控旅游客流，創新游憩產品，優化游憩區布局。

試點將加快推進

下一步，我們將加快推進國家公園試點，著力建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

第一，建立和制定相關法律和政策。推進《國家公園法》立法，制定國家公園特許經營等配套法規，做好與現行法律法規的銜接修訂工作。健全生態保護補償制度，加大重點生態功能區轉移支付力度，提高公益林補償標準，探索推動受益地區與國家公園所在地區建立橫向補償機制。抓緊制定國家公園設立標準。

第二，優化國家公園總體布局。初步考慮，以“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”為目標，以加強重要自然生態系統完整性、原真性保護為核心，以推動各類自然保護地優化重組為主線，重點考慮全國國土生態安全需求、各類生態地理區的代表區域、重點自然保護地的連接地帶等因素，將關系國家生態安全的重要區域納入國家公園規劃。重點推動西南西北六省區建立以保護青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態服務功能的“世界第三極”國家公園群，將名山大川、重要自然和文化遺產地作為國家公園設立優先區域，優化國家公園區域布局。

第三，加快編制總體規劃和專項規劃。為充分發揮總體規劃的管控作用，將指導協調各個國家公園編制修訂總體規劃，對不合理的規劃范圍進行適當調整，加快規劃建設任務落地。重點推動完成東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國家公園總體規劃的編制報批工作，推進各國家公園編制相關專項規劃。

第四，加強自然資源資產管理制度建設。開展國有資源資產核查，建立國家公園自然資源資產管理數據庫。制定國家公園自然資源資產管理、國有自然資源資產有償使用管理、巡護管理、建設項目準入清單等制度辦法。建立國家公園生態環境和自然資源監測指標體系和技術體系，制定生物多樣性監測技術規程，并開展監測試點。

第五，適時開展試點評估總結。對國家公園試點進行綜合評估，及時總結推廣好的做法和經驗。對于符合條件的，按照成熟一個設立一個的原則正式設立國家公園。達不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以調整或取消。2020年以前，我們主要是建立國家公園體制試點，至于是否還會批準設立新的國家公園要看實際情況。

我們將繼續深入學習貫徹習近平生態文明思想，進一步提高政治站位，強化責任擔當，加快推進國家公園體制試點，堅決完成黨中央交付的改革任務，為建設生態文明、美麗中國貢獻力量。（本刊記者 林鳳鳴整理）