京津冀大氣污染 聯防聯控的經驗與思考

牛桂敏 屠鳳娜

京津冀地區是我國大氣污染最嚴重的區域之一。大氣污染的流動性、跨區域特征，使得三地各自為政難以獨善其身，“同霧霾，共命運”聯防聯控成為必然選擇。五年來，京津冀地區大氣污染聯防聯控取得了明顯成效，積累了許多經驗，也還存在一些問題需要進一步思考、完善。

一、“同污染，共治理”聯防聯控成效明顯

五年來，京津冀地區同呼吸，齊努力，建立京津冀大氣污染傳輸通道治理協作機制，啟動實施國五排放標準，超額完成淘汰黃標車和老舊車任務，京津冀大氣污染傳輸通道城市完成電代煤、氣代煤470萬戶，削減散煤1000余萬噸。北京、天津、保定、廊坊主城區實現散煤“清零”。區域大氣污染聯防聯控機制成效逐漸顯現，區域空氣質量得到了顯著改善。

1.重大活動空氣質量保障成效明顯。2014 年，為保障APEC會議期間空氣質量，京津冀區域首次同步采取了一系列“史上最嚴”的管控措施，即企業停產限產、機動車單雙號限行、工地停工、居民調休放假等，制造出夢幻般的“APEC藍”。此后，又相繼創造出2015年的“閱兵藍”、“上合藍”、2016和2017年的“兩會藍”“全運藍”等，顯示出聯合管控的合力效果。

2.區域空氣質量明顯改善。2017年，北京、天津、河北省PM2.5年平均濃度值分別為58微克/立方米、62微克/立方米、65微克/立方米，比2013年分別下降35.6%、35.4%、39.8%，均超額完成了“大氣十條”確定的目標任務。區域內13個城市PM2.5平均濃度為64微克/立方米，比2016年下降9.9%，比2013年下降39.6%。除臭氧以外，污染指標呈明顯下降趨勢，重污染天數也明顯減少，區域空氣質量呈現整體改善趨勢。

二、“同治理，共機制”聯防聯控經驗可取

1.國家牽頭，強力推進。京津冀大氣污染防治聯防聯控始終是由國家層面牽頭推進。2013年成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組。協作小組每年在京津冀輪流召開聯席會議，共同研究部署京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控重點工作，協調解決區域污染治理難題，聯合保障國家重大活動期間空氣質量等。2018年7月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組，又“升格”為領導小組，保證了京津冀大氣污染聯防聯控落到實處，有利于提高協作力度，提升整體效能。

2.頂層設計，方案引領。2013年，環保部等部委聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。2016、2017年，環保部組織制定了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。2018年，生態環境部制定《京津冀及周邊地區2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等。這些頂層設計方案，為推進京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控提供了重要的行動依據和方案引領。

3.協作機制，保障落實。信息共享機制：京津冀三地依托國家現有的監測和信息網絡，建立了區域空氣質量監測、污染源監管等專項信息平臺，實現了區域內監測信息的共享，為區域重大環境問題研究決策提供信息支撐。空氣污染預報預警機制：建立區域空氣重污染監測預警體系，及時互通預警信息，實施統一預警。在全國率先統一了空氣重污染應急預警機制，為統一應對區域性空氣重污染、協同采取減排措施建立了基礎。聯動應急響應機制：建立區域重度污染天氣的聯動應急響應機制，共同啟動應急預案，采取應急措施，遏制重大污染的發生。環評會商機制：從區域、部門、社會三個層面開展規劃環評和建設項目環評會商，同時，建立了專家參與的工作機制，提高區域內規劃和項目的科學性和環境友好度，有效地避免不利環境的影響。聯合執法機制：建立京津冀及周邊地區機動車排放控制協作機制、京津冀環境執法聯動工作機制，形成了有部署、有行動、有標準，相互支持、共同配合的環境監察執法局面。治理結對工作機制：京津冀大氣污染防治核心區設立后，北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對工作機制，促進了河北省相關地市的鍋爐淘汰治理和散煤清潔化工作。

4.統一行動，攻堅克難。一是淘汰落后產能。五年來，京津冀地區共淘汰煉鐵產能8153萬噸、煉鋼10032萬噸、焦炭3303萬噸、水泥10512萬噸、平板玻璃8927萬重量箱。二是強化燃煤污染治理。五年來，京津冀地區共完成現役煤電機組超低排放改造230.68億千瓦，淘汰燃煤小鍋爐25.5萬臺。京津冀豫四省共壓減燃煤6211萬噸，累計比2012年壓減9100萬噸，實現京津保廊“無煤區”。清理整頓“散亂污”企業6.2萬余家，據估算，對PM2.5濃度下降的貢獻率高達30%左右。三是防控機動車污染。五年來，京津冀地區淘汰黃標車、老舊車1010.7萬輛，推廣新能源車71.68萬輛。據統計，2017年完成加油站儲油庫油氣回收改造2.2萬座，建設充電站2668座、充電樁5.87萬個。“2+26”傳輸通道城市已經全面供應符合國五標準油品，即將全面供應符合國六標準的汽柴油，并推廣使用車用乙醇汽油，大大減少排放顆粒物污染。

5.督察問責，倒逼治理。2017年4月，環境保護部派出的28個督查組，對“2+26”傳輸城市開展為期一年、歷經25輪次的大氣污染防治強化督察。環保部對督察中發現的問題持續公開通報，截至2018年2月下旬，已向“2+26”通道城市政府發出332封督辦函。2017年北京市對2個黨組織、98名責任人進行問責，其中局級干部17人、處級干部47人、科級及以下干部34人;給予黨紀政紀處分63人、誡勉談話28人、通報7人。同時，京津冀地區嚴格執行“最嚴環保執法”，強化嚴重污染環境行為的刑事問責。據統計，2017年京津冀三地共立案查處違法案件9.3萬余起，抓獲犯罪嫌疑人三千余人，關停取締違法企業三萬余家，罰款金額共計41億余元，同比分別增長340%、30%、170%和350%。強化督查、嚴格問責、環境壓力倒逼京津冀發展方式、企業生產方式向綠色轉型。

三、“同機制，共完善”聯防聯控有待深化

盡管京津冀大氣污染聯防聯控成效明顯，但排放總量依然較大，形勢依然嚴峻。據生態環境部發布《2017中國生態環境狀況公報》，2017年74個城市中，空氣質量相對較差的10個城市中河北省依然有6個城市在列。

1.公眾對“常態藍”的渴望，呼喚常態化的協同治理機制。“會議藍”現象，使公眾發現霧霾并非不可治理，但活動期結束后，超常規管制措施解除，積壓的企業生產訂單、工地施工進度、機動車出行需求會集中釋放，造成污染物的快速爆發式排放。這表明：污染物排放需求并沒有從源頭上被抑制，而只是換了個時間窗口更集中地排放出來而已。公眾渴望“會議藍”能夠變成“常態藍”。這就需要在總結、分析的基礎上，將可行的臨時性、應急性措施逐步變成常態化措施，形成常態化的聯防聯控治理機制和經濟結構的綠色轉型，從源頭上解決空氣污染問題。

2.環保“陣痛”的加劇，召喚規范化、透明化執法。2017年以來，京津冀大氣污染治理的“陣痛”加劇。面對環保“陣痛”，只有堅持綠色發展理念的定力，加大聯防聯控力度不動搖，才能倒逼區域經濟綠色轉型。要在不斷健全區域大氣污染聯防聯控法律法規政策體系的基礎上，持續推動常態化、全覆蓋的環保督察、聯動執法，形成嚴厲打擊環境違法行為的高壓態勢，共同保障京津冀區域環境安全。加快建立京津冀區域間大氣污染公益訴訟聯動機制、法院執行聯動小組，確保區域案件裁判標準統一。嚴格依法行政、依法治理，改善環保執法細節，避免“運動式”執法，“拍腦門”“拍大腿”式行政。提升執法透明度，讓企業和公眾對執法標準、法律依據看得明白，心中有數，力求“心悅誠服”，才能減少誤解和對立情緒，提高公眾參與度和滿意度。

3.治理難度加大，需要智能化、精細化監管。環境監測是環境治理的基礎和頂梁柱，是千里眼和順風耳。要精準找到污染源，分清治理責任，必須為環境監管插上智能的翅膀，讓監管與智能相伴。京津冀地區應加快建立完善區域大氣環境智能監測網絡體系。針對現有監測網絡存在的國控省（市）控點位過度集中在建成區、行政交界，污染源自動監控系統主要監控重點排污企業，空間密度和點位布局不盡合理，普通排污企業、農村地區管控力度偏弱，存在盲點、盲區、盲時，難以具備整體普遍意義上的監管等短板，可以考慮充分利用衛星遙感、物聯網+智能傳感器等技術，建設集布點科學、密度合理、覆蓋全境、智能化、立體化的大氣環境實時監測網絡體系——“天網”。將污染源自動監控系統的監控面逐步擴大至全部排污企業、污染源，讓偷排偷放行為無縫可鉆。

加快建立京津冀大氣環境大數據平臺。優化整合全域環保、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、農林、市容、氣象、質監、測繪等部門以及相關科研院所和技術部門的監測站網及數據資源，打破“數據煙囪”“數據孤島”，促進數據互聯互通，既能減少數據采集、統計的重復勞動和資源浪費，降低信息數據的失真率和錯誤率，減少政府決策的隨意性、沖動性和孤立性，又有利于實現對大氣環境問題的綜合治理和系統治理。充分利用“互聯網+”、物聯網和大數據等智能信息技術，建設集采樣監控、數據處理、質量控制、智能應用、信息共享發布等功能為一體的大氣環境大數據平臺，為區域環境狀況評價、變化趨勢分析、預測預警及綜合監管，環境污染防治行動成效評估，生態文明建設目標考核及領導干部離任審計，生態環境管理、政府部門決策以及保障公眾的環境知情權，提升政府協同治理能力等提供大數據、數學模型、規律把控等技術支撐。實現對區域空氣環境狀況監管的全覆蓋，構建全域生態環境監管的長效機制。