鞏固和完善農村基本經營制度

李飛 周鵬飛

2.5 明確了土地經營權可以融資擔保

黨的十八屆三中全會決定提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定，授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定，至2018年12月31日試點結束。

以承包地的土地經營權作為融資擔保標的物，是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉權利為基礎的，滿足用益物權可設定為融資擔保標的物的法定條件。隨著土地承包經營權確權登記、農村土地流轉交易市場完善，將承包地的土地經營權納入融資擔保標的物范圍水到渠成。以承包地的土地經營權為標的物設定擔保，當債務人不能履行債務，債權人依法定程序處分擔保物，只是轉移了承包地的土地經營權，實質是使用權和收益權，土地承包權沒有轉移，承包地的集體所有性質也不因此改變。

第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，也可以向金融機構融資擔保。由于各方面對繼受取得的土地經營權是物權還是債權有爭議，是作為用益物權設定抵押，還是作為收益權進行權利質押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務實踐為目的，使用了土地經營權融資擔保概念，這是抵押、質押的上位概念，將兩種情形都包含進去，既保持與相關民法的一致性，又避免因性質之爭影響立法進程（四十七條）。

2.6 明確了承包經營權的入股權能

黨的十八屆三中全會決定提出，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2014年11月，中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出，“引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織”，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。

對于農村土地承包經營權入股，原土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標、拍賣、公開協商承包方式分開處理的。對于家庭承包方式取得的承包地，原土地承包法將入股限定在承包方自愿聯合從事農業合作生產的范圍。對“四荒地”的土地承包經營權，原農村土地承包法規定可以采取入股方式流轉。這次農村土地承包法修改，增加了承包方可以采用入股的方式流轉土地經營權的規定，但需向發包方備案。

承包地的土地經營權采取入股方式流轉，與原法規定的土地承包經營權入股發展農業合作不同，前者寬泛，包括入股法人企業，后者是入股組建土地股份合作社；前者的治理結構可以是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理結構；承包地的土地經營權入股法人企業后，能處置的只是承包地的土地經營權，土地承包權仍歸承包方，集體土地所有權也不改變。對此，土地承包法僅作原則性規定，給實踐留出空間，以后總結經驗并制定配套規定，同時注意與公司法等法律對接好（三十六條）。

2.7 明確工商企業流轉土地經營權的準入監管

近年來，一些工商企業投資農業，通過流轉農民承包地，從事規模化經營，推動了農業結構調整，提高了農業生產力水平，但也出現借農業產業化經營之名行圈占農村土地之實，違法違規進行非農、非糧化建設，影響國家糧食安全和主要農產品供給的問題。對于工商企業進行農業產業化經營，一方面要鼓勵，一方面要求嚴格工商企業流轉土地經營權的準入監管，總的要求是不得改變土地集體所有權性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

土地承包法規定，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。上述規定，目的是加強農地用途管制和保護農民流轉土地經營權的權益，是規范而不是堵，允許工商企業進入農業提升集約化經營水平的方向沒有改變。當然，要禁止借機設置門檻搞權力尋租（四十五條）。

2.8 明確婦女土地承包權益的保護

原農村土地承包法中對保護婦女土地承包權益已有規定。現實中侵害婦女土地承包權益，表現為通過制定村規民約，對結婚、離婚或喪偶婦女（包括入贅男）的土地承包權益、集體經濟收益的分配權益等進行限制。農村土地承包是按戶承包、按人分地，婦女出嫁前，是具有土地承包經營權的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地，按照原農村土地承包法的規定，婚出地的發包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產，出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產權益。這次修法進一步明確，農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。土地承包經營權證或者林權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入（十六條、二十四條）。

這個問題還涉及村民委員會組織法和婦女權益保障法。兩法規定，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。因結婚男方到女方住所落戶，男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等的權益”。對上述規定，在修改相關法律時增加法律責任，將違反法律規定的村民自治章程和村規民約及村民會議或者村民代表會議決定，明確為侵害婦女土地承包權益的違法行為；建立對村規民約的審查機制，規定鄉鎮政府依法對村民自治章程和村規民約的備案審查，對出現侵害婦女承包權益的及時責令改正；完善救濟途徑，賦予婦女向人民法院申請撤銷侵害婦女承包權益的村民自治章程、村規民約及村民會議或者村民代表會議決定的權利等。

2.9 授權確認農村集體經濟組織成員身份

有意見提出，應在農村土地承包法中對農村集體經濟組織成員身份認定作出規定。因為只有具有農村集體經濟組織成員身份，才擁有土地承包經營權，喪失成員身份，就不再享有土地承包經營權。隨著第二輪土地承包陸續到期，農村集體經濟組織成員身份確認問題已十分迫切。

鑒于自人民公社制度解體以來，集體經濟組織成員身份邊界不清問題由來已久，十分復雜。經反復權衡，修正案只作出銜接性規定，對確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規具體規定（六十九條）。

3 問：這次修改土地承包法堅持了什么原則？

答：農村土地制度涉及億萬農民的切身利益，十分重要。修改農村土地承包法堅持了三條原則：一是堅持農村土地的集體所有性質不動搖。習近平總書記指出，“不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。這“四個不能”，是完善農村土地承包法律制度的主基調。二是處理好穩定與完善的關系。不利于農村社會穩定的不改，分歧意見較大的不改。三是處理好體現發展趨向與循序漸進推進的關系，對看不清楚的事不操之過急。土地承包制度的完善要與未來的農業經營方式相適應，從小規模的家庭分散經營，到適度規模的家庭農場或者專業合作社經營，再到專業化、現代化的綜合性經營，最終形成農工商一體、一二三產融合發展的現代農業基本經營方式，需要與之相配套的土地制度。我國仍處在人口從農村向城鎮轉移的社會結構調整期，需要多少年才能穩定下來，還看不清楚。農村集體產權制度改革正在深化，土地制度是農村集體產權制度的核心，需要協調配套。因此，一個符合國情的農村土地制度的最終完善，將是一個歷史過程，不可能畢其功于一役。

（續完）