戶籍制度改革對勞動力轉移的作用及政策建議

張弢 王乃力

摘 要：還原并總結了我國戶籍制度形成過程和改革措施，分析了農村剩余勞動力轉移現狀以及戶籍制度改革對農村剩余勞動力轉移的影響，探索了適合我國國情的戶籍改革政策，為全面建設中國特色社會主義提供理論參考。

關鍵詞：戶籍制度;剩余勞動力轉移;改革政策

文章編號：1004-7026（2019）02-0011-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F323.6 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

我國城鎮化建設已進行到關鍵時期，中國共產黨第十八次全國代表大會重點強調了新型城鎮化在我國經濟發展中的重要地位。我國多年城鎮化進程證實了城鎮化建設在社會經濟發展中的關鍵性作用。當前，廣大農村未能充分享受到城鎮化成果，由此導致了嚴峻的資源分配不均和城鄉收入不均等問題。

我國落后的戶籍制度是造成二元經濟結構的制度根源，是當前經濟發展的桎梏。近年來，戶籍制度改革呼聲不斷。2013年全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為四項重點工作之一。戶籍制度改革對于打破二元經濟結構、加快農村勞動力流動、優化勞動力資源配置等，有著很大影響[1-3]。

1? 研究背景

古典經濟學創始人威廉·配第在《政治算術》中指出，農業勞動從事者之所以進入工商業，是由于比較利益的存在。這是對勞動力轉移的最初研究。農村剩余勞動力是指農業生產中多余的對農業生產總量不產生影響的部分，其邊際生產力為0。

二元經濟結構是指不同經濟社會組織形式共存（即技術落后的傳統農業與現代化工業同時存在）的經濟結構，農村剩余勞動力得不到有效轉移，大多存在于發展中國家。

對發展中國家而言，城鎮化過程的本質就是二元轉型問題。我國處于農村勞動力市場與城市勞動力市場并存的結構，具有鮮明的二元經濟特征。城市基礎設施相對發達，消費水平相對農村高出許多。

農村勞動力轉移是社會經濟發展過程中的必然趨勢。政府將選擇工作生活地點的自主權給了農村勞動者，但受戶籍及相關社會待遇問題影響，農村勞動者與城市格格不入，影響了勞動力的流動趨勢。我國落后的戶籍制度是造成二元經濟結構的制度根源，分析這個問題，對促進農村勞動力流動、優化勞動力資源配置和促進社會和諧等意義重大。

2? 我國戶籍制度及農村剩余勞動力轉移現狀分析

2.1? 我國戶籍制度演變及農村剩余勞動力轉移回顧

我國戶籍制度主要包括登記和管理兩方面內容。歷史上，我國戶籍制度實行以戶為單位、與土地相聯系的人口登記管理制度，主要用途是征兵和征稅。

當前我國戶籍制度將公民分為農業戶口與非農業戶口，既有人口統計的基本數據信息，也包括醫療、就業、住房等一系列社會管理、社會保障制度與戶口掛鉤，即對于不同戶口類型，政府會有不同制度和資源傾斜。

建國初期，國民經濟百廢待興，我國開始有意識地通過城市基礎設施建設吸引農村剩余勞動力，大量農村勞動力由此進入城市。1951年《城市戶口管理暫行條例》明確規定“各戶均須置備戶口簿，按實填寫以備查”，從法律法規上統一了城市戶口。

20世紀50年代初—70年代末，我國制訂了一系列戶籍政策，嚴格限制農民進城，直接阻礙了勞動力的自由流動。期間，經濟政策發生嚴重偏斜，國內經濟停滯不前，城市人口回鄉倒流等問題愈加突出，導致了嚴重的城鄉分割。

改革開放以來，我國經濟迅速發展，城鄉收入不斷擴大。面對嚴峻的社會現實，我國順應趨勢出臺了一系列完善戶籍制度的政策。1984年頒布《關于農村進入集鎮落戶問題的通知》，允許外來務工者在城鎮工作，有確定居住房屋的外來人員與家屬可取得當地戶口，使農村勞動力轉移進城重新成為可能。

2.2? 我國農村勞動力轉移的現狀

2.2.1? 我國農村勞動力轉移的方向和結構

從宏觀上看，我國經濟發展的不平衡造成了勞動力分布不均衡，中西部地區的農業剩余勞動力數量高于東部沿海發達地區。東部發達城市經濟繁榮、就業機會多，吸引了大量的農村剩余勞動力，成為勞動力的主要集中區域。截至2017年底，城市人口吸引力排行榜前十名中，長三角、珠三角各占3席，人口吸引力突出。

從產業結構看，農村勞動力主要由傳統農業向非農業轉變，主要轉向發達地區的第二和第三產業。第三產業就業比重越來越大，從2012年的36.1%增加至2016年的43.5%。第一、二產業比重則逐年下降，尤以第一產業為甚，從2012年的22.6%減至2016年的27.7%[4-6]。截至到2016年末，全國就業人員達到77 603萬人，比上年末增加152萬人;其中城鎮就業人員41 428萬人，比上年末增加1 018萬人。

2.2.2? 我國農村轉移勞動力的質量和數量

我國農村剩余勞動力的總體素質偏低，初中及以下文化學歷占了72.6%。在這些勞動力中，接受過職業技能培訓的只占32.9%。

受2008年國際金融危機影響，傳統產業衰退，城市對農村勞動力的吸納作用明顯下降，農民工增長速度明顯下降，但其數量仍然很大。從統計數據上看，我國流動人口在2011—2014年間持續增長。2016年我國流動人口數量達2.45億，比上年末減少了171萬人，勞動力轉移人口超過2.7萬。

3? 戶籍制度改革對農村勞動力轉移作用的實證分析

3.1? 模型設定

通過對各階段戶籍制度和農村勞動力轉移的回顧，發現農村勞動力流動的數據與戶籍制度改革有著很明顯的相關性[7]。由于影響勞動力轉移的因素是多方面的，戶籍制度改革對農村勞動力流動的影響長期缺少定量分析。

統計年鑒數據顯示，江蘇省勞動力轉移自2000年來不斷增加。2003年初戶改之后，當年新增轉移勞動力約124萬人;2006年新增71萬余人;截至2012年底，勞動力轉移數量達1 823.4萬人，占農村勞動力總量的68.5%。從加總數據來看，改革作用明顯。

以江蘇省為研究對象，基于統計學理論界定主要解釋變量，包括農村勞動力轉移占比農村勞動力總量百分比、城鎮化率、城鄉收入差距比、耕地占用稅等。通過控制變量的多元回歸分析法進行研究。其基本模型如下：

Y=ɑ+？茁1X1+？茁2X2+？茁3X3+？茁4T+ε

其中：Y表示2001—2012年江蘇省轉移勞動力占農村勞動力總量的百分比。T代表是否改革的虛擬變量，改革之后取1，否則0。系數？茁4反映戶籍改革效果。X1是城鎮化率。X2是城鎮人均可支配收入與農村人均純收入的差距比，代表城鄉收入差距。X3是耕地占用稅。

3.2? 實證結果分析

如表1所示，“結果1”是不含其他控制變量的回歸結果。戶籍改革系數為0.169 1，t統計量在5%的置信水平下顯著，說明戶籍改革對農村勞動力轉移有顯著影響。“結果2”是加入控制變量后的回歸結果。其中，戶籍改革參數估計值仍舊顯著，表明引入其他變量后戶籍改革的政策效果仍十分明顯。

城市化進程加快從一定程度上反映了戶籍改革力度。回歸分析結果X1結果顯著，從側面表明戶改對勞動力轉移的影響明顯。X2系數及其顯著性，反映了城鄉收入差距也是農村勞動力轉移的一個重要因素。兩次回歸結果表明，戶籍改革對農村勞動力轉移影響顯著。

從EVIEWS回歸結果來看，江蘇省戶籍改革對勞動力轉移的影響系數為0.027 93，相對勞動力轉移數量平均增長率4.0這一樣本均值，戶籍改革的貢獻率為0.7%。

4? 結論與建議

4.1? 戶籍改革的本質及其阻力

戶籍制度是我國計劃經濟體制的必然結果，是我國“二元經濟結構”的鮮明特征。人為地在城鄉之間劃出了一道鴻溝，在城鄉就業、社會保障和福利等方面形成了極大差別。隨著市場化快速發展和資本規模不斷擴大，原本較小的地區經濟差異開始越拉越大，不同地域的社會經濟政策和利益分配政策區別也日益明顯。

戶籍制度被認為是阻礙農村勞動力轉移的制度根源，并非因為戶籍本身，而是附加在戶籍之上的種種政策差別。傳統戶籍制度根據城鄉、地域不同戶口，有不同的就業政策、社會保障政策等。這種帶有歧視性的政策，嚴重阻礙了勞動力自由流動和勞動力市場正常配置。戶籍制度改革就是要消除農業與非農業戶口界限，打破二元經濟結構枷鎖，使城鄉居民在社會保障、就業、醫療方面享受同等待遇[8-10]。

戶籍制度思想根植在我國幾千年的傳統文化中，滲透到生活的方方面面，改革中面臨的阻力很大。首先，政府政策宣傳不到位。農村居民思想較閉塞，對外界接觸少，難以了解這項政府政策，積極性不高。其次，優惠政策落實不到位，存在個人利益損失。此外，政府不遵從個人自愿，強制轉戶。各地都在加快農村城市化進程，戶籍改革是考核地方官的一項指標，直接導致地方官員急功近利，為了達到政績甚至采用強制手段迫使農民轉戶。

現行戶籍制度落后于我國經濟發展，嚴重阻礙了農村勞動力自由流動，造成了城鄉經濟、社會等方面的差異。全國城鎮化率數據顯示，戶籍人口比對城市常住人口存在很大差距。

截至2017年底，我國城鎮化率已達57.35%，而戶籍人口城鎮化率為41.2%，常住人口城鎮化率57.35%。2億多城鎮常住人口沒有城市戶口，不能享有城市戶口同等社會福利待遇。尤其是農民工，背井離鄉來到城市，辛苦工作，生活在城市邊緣，拿低廉工資，享受最低的福利待遇。

戶籍制度改革的本質，就是使戶籍與就業、教育、醫療、福利等社會保障制度完全脫離，真正實現城鄉待遇一體化。

4.2? 優化戶籍改革政策

戶籍存在的最初目的，是為了統計人口數量和確定居民身份。由于我國特殊的國情，現行的戶籍制度附加了一系列社會福利制度。戶籍改革不能僅針對其本身，更重要的是附著其上的社會差別待遇。

戶籍改革中存在一個悖論，“越是在戶口中附著較多福利內容的地區戶籍制度改革越難推進，而戶籍制度不改革則無法改變其附著的福利內容。”也就是說，越是亟須改革的大中城市居民待遇優越的地區，越是在戶籍上掛鉤了很多社會福利制度，涉及到各方面的利益關系，也就越難改革。如果不深化到經濟層面，就無法進行全面的戶籍改革。

全面統籌戶籍改革，最重要的是還原戶籍制度的最初目的：登記和管理人口。回到最初建立戶籍制度的起點，不附加任何人為因素，才能剝離附著在戶籍之上的社會差別待遇，達到資源的優化配置。

現階段戶籍制度改革大多停留在“農轉非”的層面，缺乏地方財政、福利、社會保障方面的配套施行政策，使得有些地區的戶改不能取得理想收效，更有甚者被迫半途中止。例如，鄭州市曾于2003年完全放開戶籍門檻，最終由于不能承受戶改導致的城市人口激增，戶籍改革無疾而終[11-13]。

戶籍改革核心是逐步消除依附在城市戶口的利益特權，改革與戶籍相關的住房、教育等福利政策。

首先是住房問題。要解決這一問題，必須改變農業戶口和非農業戶口差別對待的政策，消除農村人口和非農村人口在價格上的區別對待，同時減少辦理房貸時的不必要流程。

其次是教育。近年來，進城農民工子女“沒學上”和“上學難”等問題的呼聲越來越高。有些學校雖接納了這些外來者子女入學，但需要繳納昂貴的“流動費”“管理費”“人口費”等。還有戶籍導致的升學考試等問題。很多孩子從小學開始，就隨著父母在務工省市讀書，但一到中考和高考這些大型國家考試時，不得不回到本省參加考試。通過戶籍改革，可以促進人力資源自由流動，對社會和諧發展有很重要的意義。

再次是社會保障。我國城鄉分割的二元經濟格局，致使城鄉居民社會保障差別很大。對于農村勞動者來說，醫療、生育等各方面都沒有最低社會保障。以醫療保障為例，農村居民即便有醫保新農合，在不同大城市定點醫院的醫療費用報銷額度也不同，必須從根本上改變這種差別待遇。

最后是就業問題。很多單位招聘中清清楚楚地寫著“僅招收本地戶口”。大多數公司在招聘時會問，“是否為當地戶口”。同一個工作崗位、同一批進來的新人，一個本地戶口，另外一個外來戶口，導致薪資待遇也不一致。這嚴重阻礙了勞動力自由流動，造成了城鄉居民明顯的經濟差異。

此外，實現戶籍改革不僅需要對國家相關行政管理制度進行深度優化和改革，還必須加快戶籍制度立法進程。從法律角度保障城鄉居民享受同等的社會福利，維護農村勞動者的切身利益。逐步淡化城鎮戶口與農業戶口的界限，避免出現“人戶分離”現象，打破二元經濟結構的枷鎖，建立起城鄉統一的登記制度。

根據實際居住地登記，回到最初建立戶籍制度的起點，不附加任何人為因素，這是戶改的關鍵所在。

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