農村土地“三權分置”改革的進程、問題及實現路徑研究

王燕楠

摘 要：就農村土地 “三權分置” 制度的改革進行探究，從農村土地制度的變遷到“三權分置”改革的提出、制度設計、存在問題、實現路徑4個方面展開論述。根據“三權分置”改革進程中的制度不完善、機制不健全、主體不壯大3方面的問題，在實現路徑這一層面上著重圍繞所有權、承包權、經營權這3個方面提出了具體建議，即落實所有權，使“所有權”扎下去；穩定承包權，使“承包權”穩下來；放活經營權，讓經營權“活”起來。

關鍵詞：三權分置；土地；農民；新型經營主體；實現路徑

文章編號：1004-7026（2019）03-0062-03 中國圖書分類號：F321.1 文獻標志碼：A

隨著經濟的不斷發展和城鎮化進程的加快，原有的兩權分離的土地制度暴露出越來越多的弊端，為了能更好地促進農村經濟的發展，維護農民的根本利益，我國對農村土地制度實行“三權分置”改革，隨著改革的不斷深入，該政策也逐漸暴露出一些不足。

1 制度提出

一般把2014年2月中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》作為 “三權分置”改革的開端，“三權分置”是建立在社會主義公有制基礎之上，符合現階段中國基本國情，謀求三農問題與新型經營主體和市場經濟共贏的中國模式下的又一制度創新。

2 制度設計

2.1 三條底線

2.1.1 公有制基礎不可動搖

在社會主義市場經濟中，公有制經濟占主體，按勞分配占主導地位，無論權力如何分化，公有制的主體地位不可動搖，農村土地的所有權歸村集體所有的性質不能改變，否則就會造成制度上的動亂。

2.1.2 耕地紅線不突破

“耕地紅線”一是1.2億hm2耕地紅線不可突破，二是保證1.2億hm2耕地在不超過耕地自凈能力范圍基礎上的綜合生產力。在整個農村土地市場化改革過程中，尤其要注重對1.2億hm2耕地紅線的控制。

2.1.3 農民利益不受損

“三農”問題是我國工作的重中之重，在實行土地制度改革的過程中，要保證農民承包權的利益不受侵害，承包的主體地位得到維護。土地承包權的新制度是為農村剩余勞動力的利益服務的，或者說就是為農民工的利益服務的[1]。所以在進行農村土地制度改革的過程中，農民的利益問題不可忽視。

2.2 實現機制

2.2.1 落實所有權，保障處置權

“既要維護農民集體在承包地的發包、調整、收回、征收以及監督使用等方面的權能，又要健全集體所有權行使的機制”。農民集體擁有對土地的占有、使用、收益、處分的權利，尤其是處分權，這是農戶和新型經營主體不曾擁有的權利。因此在所有權方面，堅持以處置權為核心就顯得尤為重要，時刻保障農民集體在承包地上的發包、調整、監督、收回等方面的權能，在處置權上，不能將權利下放，放棄使用權利或是委托他人代理使用權力。

2.2.2 穩定承包權，維護財產權

本集體的農戶對于本集體的土地具有合法身份的承包權，對于本集體土地的承包以及占有、使用、收益的權利為農戶所有，其承包的土地也可以作為財產的一部分，進行再生產。在“三權分置”改革過程中，農民對其承包的土地享有的合法權利，應該得到充分保障，通過確權頒證的方式，給農戶來自政府方面的信用憑證，讓百姓放心。

2.2.3 放活經營權，明確收益權

在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中提及“一是明確了經營權內涵。強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。二是明確了經營權的權能。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。三是鼓勵創新方式。鼓勵通過多種方式來發展適度規模經營”[2]。

3 存在問題

3.1 制度不完善

3.1.1 法律的后盾不堅實

“三權分置”中的三權在法律上的權屬界線不明確，沒有成文的法律規定經營權和承包權的界限，現存的規定大多是政府出臺的紅頭文件，這就造成了在實際操作中存在游離于合法和非法之間的現象，也使責任的追究和問責變得困難，而且師出無名，容易讓一些投機取巧的人鉆法律空子，以“法無禁止即可為”的幌子去擴大經營權的范圍，侵害了承包主體的合法權益。

3.1.2 實際的操作有隱患

關于承包權和經營權的問題，哪些權利屬于承包主體，哪些權利又屬于新型經營主體，存在很大的權利空白。放活經營權中允許新型經營主體就經營權進行抵押貸款融資，但相關的銀行機構并沒有開展這一業務，甚至不承認這一抵押行為，這就使得經營權的抵押行為成為一紙空談。

3.1.3 “有意制度模糊”下的集體權屬行使不清

在我國，農村土地的所有權是屬于農村集體的，但究竟誰代表農村集體去行使關于農村土地的所有權，并進行發包、監督、調整、收回等一系列行為，存在很大的爭議。這也導致了部分村莊出現以權謀私等侵害村民合法權益的行為，而這些問題的根源在于我國在土地問題上采用慣行的“有意制度模糊”，沒有確切的主體。

3.2 機制不健全

3.2.1 配套機制不健全

首先，在經營權的確權方面，確權工作是“三權分置”改革過程中的基礎，受信任因素、政府與農民之間的信息交換不完全、農民對于確權的目的存在誤解等影響，先前經營權的確權進程緩慢，確權工作開展時間長。

其次，經營權抵押機制并未實際確立，抵押時在如何折合計算方面并沒有建立合理有效的計算模式，這就使得經營權抵押成為一項“空制度”。

3.2.2 違約現象時有發生

農戶缺乏嚴格的契約精神，在進行流轉合約的過程中，農戶違約的現象時有發生。農戶違約，使新型經營主體之前付出的時間和經濟成本造成浪費，同時使土地在一段時間內出現撂荒現象，不利于土地的集約化生產，土地的資源利用率低下。

3.2.3 監督機制空白

新型經營主體從事農業生產活動之后，是否堅持用于農業生產和改變土地用途等方面，缺乏政府有效合理的監督機制。“一些地方政府為了政績，脫離地方的實際情況，以政府行政的方式強行進行土地流轉，導致‘棄耕毀約的情況出現”[3]。

3.3 主體不壯大

3.3.1 舊式家庭經營式逐漸退出

隨著城鎮化進程的不斷推進，越來越多以家庭為單位的農村經營主體離開原有土地，外出打工，農村的勞動力流失，專門從事農業生產活動的人驟減并逐步將農業定位為副業，高質量人才吸引機制不足，傳統的以家庭為單位、自主經營、統分結合的模式核心競爭力不足并且逐漸瓦解，舊式家庭承包的經營主體沒落，不足以再承擔中國農業產量供給的重任。

3.3.2 新型經營主體不確定性成分大

首先，作為一種新型的經營主體，會因為對農業生產活動的不熟悉和對當地土地特點的不了解，而導致經營效果不明顯，農業收益不理想，甚至出現土地資源嚴重浪費、虧本的現象。

其次，在利益的誘惑下，新型經營主體經營農業土地會存在讓土地走向非農、非糧化的風險。

最后，進行農業生產活動周期長、耗資大，新型經營主體缺乏雄厚的資本積累，可能會出現由于資金鏈短缺而終止農業生產經營活動的現象。

4 實現路徑

4.1 落實所有權，使“所有權”扎下去

我國是社會主義國家，要堅定不移地走社會主義道路，無論任何時候，無論哪項改革都不能動搖制度之根本。我國長期實行以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，國有土地歸國家所有，農村土地歸村集體所有。

在“三權分置”改革進程中，要保證農村集體的所有權利益，使所有權根植于農村集體意識中，扎根于每個農民心中，在農民思想上建立維權觀念，主人翁意識，任何時候都不允許少數利益集團有僭越或是越俎代庖的行為。

4.2 穩定承包權，使“承包權”穩下來

4.2.1 破除成員身份閾限

目前擁有承包權的成員必須是本集體成員。實際上隨著城鎮化進程的加快，大多數農民不愿意一生囿于土地，會選擇放棄承包權，但從本集體成員放棄承包權到村集體再分配之間存在一段時間空隙，在這段空白時間內，農地大多為無主土地，并伴隨著不同程度的擱置撂荒。

由此看來，在推進承包權在本集體合理有序流轉的基礎上，可以對集體外的成員采取價高者得的方式，同時為了保證本集體成員對于農地的身份優越性，允許本集體成員優先進行選擇，而且在整個進程中要注意避開農業生產的繁忙期。當然破除成員身份的閾限應該建立在自愿的基礎之上[4-6]。

4.2.2 推動承包有序退出

在東南沿海的部分農村，由于經濟的高速發展，很多農民已經成為大企業家，在這種情況下，承包權已經沒有太大意義。所以在特殊情況下考慮農村土地承包權的退出機制，可以加速農村經濟的發展，縮短與城市之間的差距[5-9]。當然，在多數地區，仍然要貫徹“三權分置”政策，保證農戶的農地承包權長期不變，保護農民的利益收入，不能為了推動改革進程，就損害農民的根本利益。

4.2.3 建立風險防范機制

對于繼續選擇承包并經營農地的農戶，給予政策上的優惠、稅收上的支持和技術上的指導；對于放棄經營權的農戶，要有相關的社會保障機制，切實保護農戶的根本利益，杜絕農戶離開土地就失業的情況出現。

為了防止新型經營主體為了謀求暴利而進行囤地斂財的行為或者憑借資本優勢打壓當地農戶的農業生產經營，一方面要提高準入門檻，如對于商業企業進駐土地經營行業，提高資本一次性注入的門檻限制，并對其經營行為進行監督。

另一方面，規定其不同經營時間段內的最大可經營面積，如果想要擴大經營面積，需要進行嚴格的申報審批。

4.3 放活經營權，讓經營權“活”起來

4.3.1 加快確權工作

首先，加大宣傳覆蓋面，提升宣傳力度，從思想層面形成認同感。糾正農戶之前的錯誤認識，將確權的目的與好處告訴農戶，使農戶積極配合確權工作。

其次，要發揮專業特長，專人專用。設置專門人員，邀請相關方面的專家，與當地村委會成員配合，協同開展工作，形成“專家+政府+村集體”三效合一的體制。

最后，投入一定的資本，確權工作開展的整個過程都需要一定的資金進行支持，因此劃撥一定數額的政策資金是必要的。

4.3.2 加強流轉監督

流轉監督既指對流轉承包交易過程的監督，也指對新興經營主體的監督。在流轉承包交易的監督上，要注重引導交易建立在公平、公正、公開和平等自愿的原則之上，發揚契約精神，引導農戶和經營主體遵守契約協議，建立并完善誠信交易機制和違約懲罰機制，讓流轉權在合法的范圍內有序高效地進行流轉，還要打擊不法交易和囤地斂財等不正當商業資本投入行為。

同時，要嚴格把好流轉期限這一關，對于流轉的開始日期進行確權注冊登記，對于流轉即將到期的經營主體提前通知并做好后續準備，對于已經到期的土地嚴格按照規定的程序辦事，不能讓已經沒有經營權的新型經營主體繼續從事經營行為，從程序上規范、從根源上遏制不法經營、游離于合法和違法之間的行為。

4.3.3 構建抵押支撐體系

建立并完善經營權的經營抵押支撐體系，征詢專家意見，引入合理的價格評估機制，嚴格落實經營權抵押模式，拓寬經營主體的融資渠道，放活經營資本，完善資金鏈。

此外，注重構建抵押風險防范機制，做到預防在前，解決在后。在此基礎上，進行抵押試點。在試點地區的選擇方面，要求在農業生產上有一定的經濟基礎，土壤自身的獨特性弱一點，而且對于經營權確權登記和頒證工作已經開展完畢，村風相對開放，沒有排外情緒，交通便捷。盡量減少特殊性對于試點成果的影響，驗證土地“三權分置”改革是否具有可行性，找到一般性問題，對癥下藥，積極改正，降低土地抵押的區域性風險。

4.3.4 完善第三方機制，提供高質量對口化服務

針對第三方服務提供的信息泛濫和缺乏針對性等問題，政府應該協助相關企業對信息進行數據化分析與管理，建立土地流轉交易平臺，提供特色且全面的信息和專業化生產經營技術。如在農業基本信息方面，提供土壤性質、氣候水文、歷史種植產物、市場供需情況等信息；在農業生產的產前、產中、產后的各環節中，提供種植技術、資金借貸、購銷路線等幫助，同時完善第三方監督機制，發揮社會監督的作用，對于交易雙方的違約行為進行適度的公開，促進交易信息的公開透明化。

參考文獻：

[1]張守夫，張少停.“三權分置”下農村土地承包權制度改革的戰略思考[J].農業經濟問題，2017，38（2）：9-15.

[2]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》[J].中國農民合作社，2016（12）：7-9.

[3]韓文龍，朱杰.承包地“三權分置”的理論實質及實現機制——基于案例的比較分析[J].西部論壇，2018，28（4）：12-21.

[4]王沖.農地“三權分置”改革的歷史沿革及展望[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2018，18（5）：1-8.

[5]劉同山，孔祥智.參與意愿、實現機制與新型城鎮化進程的農地退出[J].改革，2016（6）：79-89.

[6]陳金濤，劉文君.農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J].求實，2016（1）：81-89.

[7]張克俊. 農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑[J].中州學刊，2016（11）：39-45.

[8]王亞華.農村土地“三權分置”改革：要點與展望[J].人民論壇·學術前沿，2017（6）：56-60.

[9]張林鴻，王劉洋，方印.農村集體土地“三權分置”的法律問題研究——以貴州省六盤水市為例[J].貴州大學學報：社會科學版，2016（6）：96-101.