農村集體經營性建設用地入市法律問題研究

尹惠

摘要：自十八屆三中全會以來，為全面深化落實經濟體制改革，黨中央提出“三塊地”改革方案，具體圍繞農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三大方面展開。其中農村集體經營性建設用地入市對于解決農村土地供需矛盾、規范農村建設用地利用模式、保障農民土地權益及收入水平、推進城鄉一體化建設等問題具有重要意義。本文通過研究現有立法規定，為消除農村集體經營性建設用地入市的法律障礙提供可行性法律建議，進一步推進農地入市改革進程。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地;農村集體經營性建設用地入市;法律問題

一、農村集體經營性建設用地入市的背景與概念

隨著法律國際化趨勢的日益顯現，各國法律交流也日漸頻繁，通過對國外相關土地法律規范的借鑒和對我國已有土地制度缺陷的梳理，農村集體經營性建設用地流轉實現與國有土地出讓同權同價已成為當今時代的必然趨勢。2015年2月27日，國家公布了包括甘肅省定西市隴西縣在內的33個農地入市試點工作的開展單位。同年8月底，以北京市大興區為首的第一批農村集體經營性建設用地接連入市。

（一）農村集體建設用地入市的背景

農村集體所有的建設用地被用于宅基地建設、鄉（鎮）村公共事業建設以及鄉（鎮）村集體企業的開辦，以農村土地為客體進行與城市商業開發相似的建設時，須先由縣級以上人民政府在取得國務院或省級人民政府批準的前提下，通過和農民家庭簽訂征地補償合同將集體土地依法予以征收，以行使行政權的方式改變集體所有的土地性質，將其變為“國家所有”，而在這些具體的土地上進行建設的企業，需要和地方政府簽訂土地出讓合同，并辦理相應出讓手續，從而獲得土地使用權。政府為緩解土地市場供需矛盾將農村土地予以征收使其“國有化”，再以特許等方式配置給相關主體使用，產生有違律法的隱形土地交易市場。這些現象實踐操作中屢禁不止，破壞著我國數十年的土地基本制度，且亦有礙城鄉貧富差距的縮小和農民合法收入的提高。因此，破除已有土地制度中不合理成分，完善現有土地法律中不合理規定已成為人民政府亟需解決的問題。

（二）概念界定

1.農村集體經營性建設用地 在我國，建設用地包括國有建設用地與集體建設用地兩部分，建設用地使用權屬于用益物權的范疇，憲法和物權法都對此做出了規定。其特征之一就是該權利是以國有土地為基礎而存在的物權，集體所有的建設用地并不囊括在內，農村集體經營性建設用地就是指具有生產經營性質的，能夠進行農事生產和家庭、集體經營的農村建設用地，如過去的鄉鎮企業和招商引資企業。

2.農村集體經營性建設用地入市 雖然現有法律法規對“農村集體經營性建設用地入市”這一名詞尚無相應法律界定，但我國國土資源部部長姜大明在對試點草案進行說明時將其定義為：在與黨和政府的規劃相符，并能夠予以合理使用的情況下，允許一定農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、入股的方式進行流轉，實行與國有建設用地使用權同等的方式、價格入市交易。

二、我國農村集體建設用地流轉的立法現狀

（一）憲法關于農村集體建設用地入市流轉的原則

《中華人民共和國憲法》第十條第三款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。由此可知，村民集體或者村民個人不得私自對集體建設用地進行買賣、出讓、拍賣、入股，若違法流轉，則其相應的處分行為無效，也不發生物權變動的效果。土地買賣、入股當事人之間簽訂的農村集體土地買賣合同、農村集體土地出資入股協議也因違反《合同法》的強行性規定而無效。

（二）物權法為農村集體建設用地入市流轉進一步保留了法律空間

根據《物權法》第一百八十三條相關規定，雖然農村集體建設用地的抵押作了一定的限制，但卻在第二款中有所放寬，允許地隨房走，一并抵押。這也在一定程度上為集體建設用地的自由流轉給予了一定許可，拓寬了農村經濟市場。

（三）土地管理法關于農村集體建設用地入市流轉的規定

《土地管理法》第四十三條，明確了一般情況下能夠用于城鄉建設開發的土地應是所有權歸屬于國家的土地，以及依法征收、征用的原屬于農民集體所有的土地而不能是農村集體所有的建設用地。農村集體建設用地只能用于具有公益性質的公共事業建設，不能按照和國有建設用地一般的方式進行招標、拍賣從而轉讓、租賃、入股。

三、農村集體經營性建設用地入市中存在的法律問題

（一）農村集體建設用地物權屬性不明

物權法于農村集體經營性建設用地到底屬于何種物權屬性并沒有一個明確具體的說法，不論憲法還是物權法，凡是與土地依法自由買賣的規定中所指的建設用地，一律都不包括集體所有的建設用地，我國土地并未被法律賦予同等的權利，仍存在農村和城市之分。這就使得在基本的土地問題上，“鄉里人”和“城里人”得不到平等的對待，不利于城鄉差距的縮小和一體化的建設。

（二）農村集體建設用地入市糾紛立案難、審理難、執行難

實踐中如何定性農村土地征收引發的糾紛一直以來都存在著很大的爭議，部分法院將其定性為行政案件，部分法院將其定性為民事案件。這種不同的定性對農民權益的保障和救濟也也存在著一定的偏差。同理，關于農村集體經營性建設用地入市引發的糾紛同樣也會存在著這樣的問題。行政訴訟的構造模式，使得處于原告一方的農民個人作為弱勢群體提起的行政訴訟很難得到人民法院的受理，其權利難以得到保護。這一現象的存在，增加了農村集體建設用地入市的難度。

四、農村集體經營性建設用地入市的法律建議

（一）完善相關立法，明確農村集體建設用地權利屬性

明確農村集體建設用地權利屬性，是農村集體經營性建設用地入市的前提。首先可以對《憲法》第十條進行修改或者解釋為“國家或者集體為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地進行出租、出讓、入股”，這樣就從根本上將《決定》的精神，黨的決議和法律實現了有軌對接。

其次，根據房地一體主義原則，進行抵押擔保時，土地與其上的建筑物等基礎設施應一并抵押。故可將《物權法》第一百八十三條修改為“鄉鎮、村企業的建設用地使用權可獨立設立融資抵押，在對其進行抵押時其上的建筑物、構筑物一并隨同抵押?！边@樣規定，一方面真正貫徹了物權法上的房地一體主義原則，另一方面也消除了實踐中的企業拍得集體建設用地后能不能和國有建設用地一樣抵押融資的顧慮，消除金融機構顧慮，促使其積極參與改革試點。

（二）正確界定農村集體經營性建設用地入市法律糾紛，保障農民合法土地權益

將農村土地征收引發的糾紛定性為行政案件還是民事案件，不同的定性可能產生不同的結果。筆者認為應將該類糾紛認定為民事糾紛，適用民事訴訟程序。農民個人作為原告提起訴訟，雙方當事人可以在民事訴訟中達成和解，或由法院主持調解，或直接進入訴訟程序，得到公正的司法判決解決實際問題。將農村集體經營性建設用地實行與國有土地同權同價，同等入市定性為市場行為，可以解決以往行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”三大難點問題。

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