防控PPP項目財政風險的對策建議

趙瑋

摘 要：防范化解PPP項目財政風險，是PPP模式持續發展的根本保障。我國PPP模式的快速發展，推動了地方基礎設施建設，緩解了地方財政壓力，但由于立法滯后導致支出責任和義務不確定等原因，一些PPP項目逐漸顯現出財政風險，影響了PPP模式的推廣和穩定發展。探索切實的防范風險路徑，成為PPP項目健康發展的重大命題。

關鍵詞：PPP項目;財政風險;項目風險

一、 PPP概述

PPP模式是政府與社會資本通過簽訂合同的方式來控制他們合作開展的公益與經濟的項目，政府在不損害社會資本的前提下提高對社會公共性的追求，社會資本會在項目供應性不受影響的前提下讓其利益達到最大化，這種合同方式既能夠在對雙方行為進行約束的同時，又能夠對雙方的利益實施保護。

二、防控PPP項目財政風險的對策

（一）加快PPP立法進程，建立國家層面的法律法規

在PPP立法過程中，應當建立統籌協調機制，把防控財政風險作為主要著眼點。第一，完善PPP合同，使其更具完整性、規范性和長效性。按照風險由最適宜承擔者承擔、風險承擔與回報相匹配、風險合理分配的原則，制定項目唯一性、最低需求承擔、政府承諾和合理回報等條款，形成邊界條件清晰、風險分擔明確的合同體系。第二，明確規定利益主體的財政風險管理責任和義務。從法律源頭，嚴格劃分在財政風險監督和處置過程中，政府、社會資本、金融機構和咨詢機構等的義務以及應當履行的責任。第三，確定政府部門在應對財政風險時的分工、協調和溝通機制。在PPP項目中，地方政府、財政部門、發改部門和國資委等部門都按照部門職責，參與項目建設和運營監督。第四，規范各部門和地方政府的財政風險政策文件。由國務院牽頭，聯合各部門和地方政府，統一梳理現有PPP法規和政策。對于存在沖突的部門規章和地方政策，進行整合規范。

（二）構建具有強約束力的PPP項目財政風險管理系統

PPP項目全生命周期的財政風險監管，是有效化解財政風險的重要手段。未來應當以定量分析為基礎，積極探索PPP項目財政風險管理系統，可以根據項目階段進行劃分：

1、PPP項目識別和分析階段

建立財政風險評價模型，檢驗項目是否能實現物有所值和財政可承受。目前我國仍未出臺操作手冊，用于甄別項目是否適宜采用PPP模式。如果PPP項目初期沒有進行充分論證，未來建設和運營成本可能大幅增加，導致項目失敗，引發更大的財政風險。財政部頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》已經具備一定的財政可承受能力的評價方法，但應進一步細化財政承受能力的評價方法。

2、PPP項目采購和合同訂立階段

建立合同財政風險評價模型，選擇適合的社會資本。社會資本的技術水平和管理經驗，對于PPP項目的建設和運營十分重要。因此，運用合同財政風險評價模型，在選擇適合資本時，不僅要考慮資金實力，更多要關注專業技術水平和項目管理經驗等，綜合判斷社會資本是否具備履行合同的能力。

3、PPP項目實施階段

建立財政風險績效監管模型，識別和治理項目實施過程中的財政風險問題。監管PPP項目績效，不僅是對社會資本項目公司進行績效評價，也是對政府部門的財政資金撥付等工作加以評價，以達到公平公正的合作目標。可以探索以平衡記分卡為基礎，建立動態的全生命周期的財政支出績效評價工作體系。

4、PPP項目移交階段

建立移交財政風險監督模型，保證項目移交的完整性。項目合作期限結束，綜合考慮設施、人員、技術、無形資產等內容，保證項目移交符合合同規定，避免因存在瑕疵，影響未來項目運營。這樣從以上四方面都考慮全面了，才能盡可能的防范財政風險。

（三）完善與PPP模式相配套的財稅體制

防控PPP項目財政風險，需要與PPP模式相配套的財稅體制。

1、合理劃分中央與地方稅收

在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的具有中國特色的中央和地方收入劃分體系。

2、鞏固營改增改革成效

合理降低增值稅的水平，爭取實現低稅收和全覆蓋，避免征收環節出現重復征稅的情況，降低稅收扭曲效應的影響。

3、完善PPP項目的稅收優惠政策

PPP項目時間長、投資金額大，社會資本投資熱情不高。為激發社會資本參與PPP項目的熱情，需要制定合理的稅收優惠政策，推動社會資本提供公共產品和服務。

（四）建立地方政府信用體系

PPP模式是一個長期合作過程，守合同、重信用是合作的基石。構建地方政府信用體系，有利于吸引社會資本長期參與PPP模式。

（1）建立PPP全面信用監督體系，實現內部和外部共同監督

內部監督方面，上級政府對下級政府，政府、人大、財政部門對PPP實施機構，要定期進行PPP信用監督檢查，若發現存在失信行為，要根據相關規定進行問責追究。外部監督方面，充分發揮社會輿論的監督作用：通過PPP綜合信息平臺向社會發布PPP信息;設立政府PPP失信行為舉報渠道;支持高校、科研院所和信用評級機構等第三方機構參與信用評級體系監督。

（2）建立財政支付追償機制

對于社會資本已按合同履約，但地方政府拒不支付服務費用的情況，社會資本可以向上級財政部門提出申請，將轉移支付資金優先支付PPP項目，保證PPP項目的正常運營。

（3）建立政府失信懲罰機制

對于在PPP領域中出現的政府失信行為，應該由上級政府牽頭，結合失信行為對項目和社會造成的負面影響程度，要求地方政府書面說明失信原因、過程并制定整改方案。對于失信行為的主要負責人，要依法追究其法律責任。

（五）加大PPP項目信息公開力度

陽光化的PPP項目信息公開機制，是最好的防腐劑和制度約束，也是防控PPP項目財政風險的重要措施。應當堅持“穿透管理、公開透明”的原則，加大信息披露力度。

1、PPP項目中后期的信息公開

目前公開信息中，采購環節內容多，運營和移交環節內容少。細化PPP項目中后期的信息公開披露要求，為解決政府付費類項目的財政支付問題提供有力抓手，讓項目實施更有全面性、合理性和科學性。

2、細化PPP項目信息公開的內容

對于占用公共資源較多和財政風險較大的單個項目，需重點單獨披露財政支出責任、標準、過程和結果;對于轄區內項目的財政風險，地方政府需定期披露財政支出責任，并分析是否對財政及社會運行造成影響[2]。

3、引入第三方監督

引入高校、科研機構和PPP咨詢機構等獨立的第三方組織，對已納入項目庫的全部PPP項目進行評價分析，并向社會公開評價方法和評價報告。第三方監督有利于提高信息管理的質量，避免信息出現“失真”和“失準”現象。

結束語：

總之，PPP作為一種公共服務的供給方式，本來就具有比較高的財政風險。不少質量較低的PPP項目引起的債務與風險都要求財政來兜底，加上部分地方政府強行實施PPP項目，通過PPP發揮已經被否定了的融資平臺功能，使其面臨的金融風險非常大。這些可能給PPP項目的未來現金流帶來不確定性，并對商業銀行提出了更高的要求。要更好地防控這種風險，需結合PPP項目的特點，建立起科學的防控體系，有效地評估風險。同時，通過財政擔保等手段，有效地規避潛在的風險。

參考文獻：

[1]姜愛華，劉家豪.PPP項目實施過程中的財政激勵約束機制研究[J].煙臺大學學報（哲學社會科學版），2017，30（04）：100-107.

[2]王寶華.政府與社會資本合作（PPP）財政風險監管問題研究[J].新經濟，2016