探索與助推氣象可持續減貧

林霖 王志強 張德衛

摘要消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。黨的十八大以來，中國氣象局高度重視脫貧攻堅工作并扎實推進。但也面臨著困擾著氣象助力精準脫貧向前推進的深層次問題，特別是黨的十九大報告明確提出了新時代中國特色社會主義建設的宏偉目標。貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記關于扶貧開發重要指示精神，緊跟新時代中國特色社會主義發展戰略安排，維持脫貧成果、遏制貧困惡化、對抗長期貧困，認識氣象與可持續減貧之間的關系，進一步提出推動氣象可持續減貧的建議與思考。

關鍵詞氣象;可持續減貧;氣候變化;災害

中圖分類號C913文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）02-0250-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.02.073

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，擺到治國理政突出位置。國家推動脫貧攻堅力度之大、規模之廣、影響之深，前所未有。中國氣象局認真落實黨中央、國務院的戰略部署，高度重視脫貧攻堅工作，出臺了《打贏脫貧攻堅戰氣象保障行動計劃（2016-2020年）》，將寧夏中南部貧困地區打造成“全國氣象助力精準脫貧示范區”，推動國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣所在的22個省（區、市）氣象局建立相應領導機制，組織全國氣象部門做好脫貧攻堅氣象保障[1]，推動氣象助力精準脫貧不斷取得實效。

1從助力精準脫貧到氣象可持續減貧

1.1氣象助力精準脫貧扎實推進

一是加強氣象為農服務體系和災害防御體系建設。中國氣象局與國務院扶貧辦聯合推動貧困地區氣象信息服務工作，對發揮駐村扶貧干部在基層氣象防災減災中的作用、構建適合貧困地區特點的預警信息發布網絡等提出要求。各貧困縣積極開展面向生產一線的直通式氣象服務，將11.5萬新型農業經營主體納入服務對象;氣象監測到鄉鎮、預報到村、預警到戶、服務到產業等各具特色的氣象服務在基層有序推進。二是積極發揮科技支撐功能和公共服務職能。2015年以來，中國氣象局組織對全國貧困縣氣候資源和氣象災害進行普查和評價，用權威的氣象數據和方法全面分析全國貧困地區氣候概況及氣象災害情況，提出氣象防災減災及氣候資源開發利用建議。三是發揮氣象資源優勢助力各地形成特色產業。中國氣象局從全國層面組織了貧困地區清潔能源開發利用氣象服務，推進太陽能、風能資源豐富地區精細化到行政村的普查和開發利用評估。陜西省氣象局圍繞蘋果產業發展，編寫《陜北優質蘋果種植區可適當北擴》建議，促成全省蘋果新增面積達到20萬hm2，推動40多家果品企業和合作社認證，平均提升15%附加值。甘肅省氣象部門通過祁連山區人工增雨（雪）體系工程項目，大幅提高河西地區降水效率，人影作業保護糧食作物投入產出比達1∶415，蘋果投入產出比達1∶4 150[1]。貴州氣象部門結合當地特有的避暑氣候資源優勢，打造“涼都”，推動貴州旅游產業的發展，等等。切實發揮了氣象服務在貧困地區脫貧摘帽過程中“趨利避害、減災增收”的獨特作用。

1.2氣象可持續減貧內涵與方向

當前，氣象助力精準脫貧正在有序推進，但也面臨著對氣象與貧困關系及作用的認識不夠深刻、氣象融入國家與地方扶貧開發戰略布局較為不易、統籌利用扶貧脫貧政策資源渠道相對不暢、綜合展現氣象趨利避害成果的平臺有限、氣象助力精準脫貧的長效機制還不健全等問題，困擾著氣象助力精準脫貧向縱深發展。

黨的十九大報告明確提出了新時代中國特色社會主義建設宏偉目標。面對堅決打贏2020年精準脫貧攻堅戰的要求，以及2035年和21世紀中葉社會主義現代化強國建設的宏偉目標，氣象如何更好地助力國家減貧、脫貧攻堅大計？如何鞏固脫貧成果、盡力減少或不返貧？這些問題都需要更深入的思考。因此，在氣象助力精準脫貧經驗成果基礎上，提出進一步向氣象可持續減貧拓展的思路。

可持續減貧主要強調讓消減貧困的成果與努力能夠長期維持，防止或盡可能減少貧困反復，使貧困群體的能力、權利和福利可持續、有增長，并進入良性發展、逐步向好的發展態勢。氣象可持續減貧的主要目標是發揮氣象科學服務和良好治理作用，趨利避害、超前預判，保障減貧脫貧成果可持續（圖1）。

從助力精準脫貧向氣象可持續減貧拓展，有利于針對長期頑固性貧困和高脆弱性貧困的脫貧需求，突出生態文明建設、綠色發展、災害風險防范等新理念新要求，綜合發揮氣象的科技和治理作用，保障實現維持脫貧成果、遏制貧困惡化、對抗長期貧困[2]的目標，為可持續發展和鄉村振興奠定基礎。

2氣象與可持續減貧關系

2.1氣象災害是減貧面臨的挑戰之一

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。氣象災害及次生、衍生災害損失占自然災害70%以上。對比《應對氣候變化報告2016》與《中國民政統計年鑒2016》統計的直接經濟損失與死亡人口數據，2006-2015年由氣象引起的災害年均直接經濟損失3 254.4億元，約占自然災害年均直接經濟損失的75%;去除2008年死亡人口（因汶川大地震導致死亡人口激增），氣象災害死亡人口約占自然災害死亡人口的80%。

而且，我國70%以上的氣象災害發生在農村地區，尤其是西部地區。頻繁發生的各類氣象災害使農村返貧現象嚴重[3]，嚴重威脅人民的生命權和財產權。進一步凸顯出貧困人口在災害面前的脆弱性，因災返貧、因災致貧、因災積貧已成為阻礙減貧成效不可忽視的重要因素。因此確保脫貧成效可持續，避免因災返貧，必須重視氣象災害風險，減輕氣象災害的影響。

2.2氣候變化直接或間接地加劇貧困

IPCC第五次氣候變化評估報告指出，氣候變化的影響將減緩經濟增長和減貧進程，進一步削弱糧食安全，引發新的貧窮[4]。2015世界銀行研究指出，氣候變化已經阻礙了脫貧步伐，如果沒有快速、包容性和氣候智慧型發展，如果沒有有力保護窮人的減排努力，到2030年全球貧困人口將可能增加1億多[5]。世界氣象組織也指出，氣候領域的極端事件影響著數百萬人的糧食安全，對最脆弱群體尤為如此。聯合國糧農組織評估報告發現，發展中國家農業（含農作物、牲畜、漁業、水產業和林業）損失的26%與中到大尺度風暴、洪水和干旱密切相關[6]。

我國是受氣候變化影響最大的國家之一，氣候變化將直接或間接加劇貧困。直接影響是氣候變化導致極端天氣氣候事件增多，會使暖時更暖、旱時更旱、澇時更澇[7]，將對公眾生命財產、生活生產的基礎設施造成巨大的直接損失。間接影響來自于氣候變化對農業條件和人們賴以生存的自然環境的改變[8]。以農業為例，氣候變暖背景下中國農業氣象災害的演變趨勢、強度和類型已經發生顯著變化，使得當前為避免災害而設置的種植制度面臨調整的風險[7]。總之，氣候變化會嚴重影響國家糧食安全、生態文明建設和精準脫貧戰略部署，是推進可持續減貧必須考量的重要因素。

2.3氣候資源開發有利于資產收益扶貧

自然資源稟賦很大程度上決定一個地方的生產力格局，對增加當地居民收入和減少貧困具有很強的約束性。我國許多貧困地區的自然資源豐富，但貧困人口并沒有分享到資源開發收益。2013-2015年，農村居民人均可支配財產凈收入約為2.1%，遠低于城鎮居民7百分點。為此，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅的決定》明確提出探索資產收益扶貧，讓貧困人口分享資源開發收益，改善貧困村生產生活條件。

我國地域廣，氣候資源豐富，尤其是風能、太陽能等具有巨大開發潛力，空中水資源有待更好調控。以風能、太陽能為例，2016年全國陸地70 m高度層的風功率密度圖譜顯示，全國年平均風功率密度為238.7 W/m2，大值區主要分布在三北地區、東部沿海、青藏高原、云貴高原和華南山脊地區;太陽能資源總體上呈現高原和少雨干燥地區多，平原和多雨高濕地區少的特點[9]。這種資源分布特征與部分貧困地區存在重合，且開發利用氣候資源既符合精準扶貧、精準脫貧戰略，又符合國家清潔低碳綠色發展戰略，具有可持續發展的特性。因此，在制定各貧困地區的減貧脫貧政策中，需要理順貧困地區資源收益分配機制，發揮氣象部門在風能、太陽能等氣候資源可行性論證等方面的專業優勢，推動氣候資源真正成為國家的基礎性自然資源、戰略性經濟資源和公共性社會資源，促進各地落實精準脫貧政策的科學性和合理性。

2.4氣候是影響中國生態系統的本底性條件

生態環境脆弱是我國基本國情之一。消除生態貧困是21世紀初期中國減貧的最大挑戰和重大任務。清華大學國情研究院估計，全國生態貧困人口約2億，相當于國際貧困線人口的2倍，所在地區占全國國土面積比重的44%，占全國總人口的15.4%[10]。目前，全國95.0%的絕對貧困人口和大多數貧困地區分布在生態環境脆弱、敏感和需要重點保護的地區[11]。一方面，生態環境已經越來越成為諸多致貧因素中的突出因素，這些地區脫貧難度大，是扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。另一方面，往往這些地區的最大優勢就是生態資源獨特。如果在實踐中只強調消除貧困，不顧保護生態，將威脅國家生態安全，也很難徹底消除貧困;如果只講保護生態，不考慮消除貧困，又難以實現共同富裕的奮斗目標。

氣候是影響中國生態系統分布的主要因素之一。特別是在全球氣候變化影響下，貧困地區的生態脆弱性會加劇，進一步增加貧困地區的脫貧難度。有研究表明，全球氣候變化可能使中國生物群落將會發生改變，林地及荒漠面積增加，草地、永久凍土以及水域面積減少;生態系統的碳固定量可能會有所增加，但是凍土融化將排放更多溫室氣體。氣候變化的影響存在很大程度的不確定性，且呈現出明顯的區域性特征，這種區域性特征在農業和水資源可用性方面表現得更加突出，其影響程度取決于受影響對象的適應能力[12]。以犧牲生態環境的可持續性來換取經濟增長的農村發展和脫貧模式，顯然不適應可持續減貧的需要。因此，在減貧脫貧政策制定中，深入分析深度貧困地區氣候特征，綜合考慮氣候對生態和貧困的影響，具有重要價值。

3氣象可持續減貧的著力點

3.1完善防災減災與可持續減貧機制

將災害風險防范與減貧相結合，關鍵在于機制創新，即從規劃、管理、組織、資源配置到人力安排部署等一系列過程管理中的機制創新。從理論上看，由于災害風險與減貧在時間維度上具有一致性、在降低貧困人口脆弱性上具有相似性，在自然災害頻發區與貧困地區高度重合的情況下，防災減災與扶貧開發可以形成一種相互融合和良性循環的體系[13]（圖2）。因此，要實現災害風險防范與減貧相結合的戰略目標，必須有一套有效、可持續的實施機制。從戰略角度考慮，應不斷推動建立貧困地區災害風險防范與減貧戰略融合機制，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，更加注重“全民、全程、全域”氣象防災減災，探索建立貧困地區氣象信息員公益性崗位，完善氣象防災減災體系，提高防范和抵御安全風險能力。

3.2挖掘貧困地區氣候資源

因地制宜挖掘氣候資源潛力，對貧困地區發展、貧困人口脫貧意義重大。當前，中國75%的貧困縣太陽能資源較為豐富，其中54%的貧困縣每年可利用光伏發電資源均在1 500 kW·h/m2以上[14]。此外，許多地區的貧困縣風能資源豐富。這些氣候資源優勢為貧困地區發展特色產業、脫貧致富提供了有利的資源稟賦。氣象部門已經開展了全國太陽能資源年輻射總量分布評估和全國風能資源評估，為風能、太陽能等氣候資源開發利用提供了科學依據。需進一步完善氣候容量估算、氣候承載力分析和氣候可行性論證等制度和技術標準，推進氣候變化影響評估和清潔能源普查評估，為貧困地區經濟社會發展和應對氣候變化提供更好支撐，促進區域協調發展。

3.3開展特色產業氣象服務

產業是一個地方經濟發展的核心和基礎，形成本地特色產業是關鍵。推動實現可持續減貧關鍵還是要建立起符合本地自然特征的特色產業體系。發展農業特色產業是增強貧困地區發展內生動力的重中之重，也是扶貧開發的重點領域。扶貧開發的過程中，各地應基于本地資源稟賦、生態環境和國家主體功能區的定位要求，積極培育壯大當地農業特色產業，為區域發展和貧困人口脫貧致富提供支持。開展特色農業氣象服務要服務于貧困地區優勢產業選擇、培育、發展全過程，助力鄉村振興戰略，融入農村一二三產業，為農業特色產業發展提供科學支撐，切實推動貧困地區生態效益、經濟效益和社會效益同步提高。

3.4加大人工影響天氣力度

人工影響天氣是我國防災減災和空中云水資源開發利用的重要手段，對緩解貧困地區水資源短缺和冰雹災害，保障糧食安全和生態安全有重要價值。2007至2016年，全國年均開展飛機人工增雨作業929架次，增雨目標區面積約458.5萬km2，防雹作業可保護面積約55.8萬km2。2013—2016年，年均增水量467.25億t，平均增水0.97萬t/km2（表1）。推動氣象可持續減貧，應按照貧困地區特色產業發展布局，將區域內農業、生態、水源保護等納入人工影響天氣保障范圍，保障重要生態系統保護和修復重大工程，科學合理開發空中云水資源，降低氣象災害風險，不斷提高貧困地區人工影響天氣的整體科技水平和作業效益，為可持續減貧提供更多優質生態產品。

3.5加快氣象科技成果轉化應用

科技創新是核心生產力。推進氣象可持續減貧，應圍繞主體功能區與扶貧開發規劃，突出氣象科研與地方產業發展的交互對接，推進氣象科技成果轉化應用，完善共建共享共贏機制和協同創新機制，服務脫貧攻堅主戰場。例如，在農業方面，針對地方特色優勢農產品進行天氣氣候認證，開展優勢產區氣候評定，建立農產品生產、存儲、運輸等氣候溯源機制，推進集中連片特困地區氣象要素綜合應用，建立智能化氣象服務系統。在生態服務方面，利用氣象在生態遙感與人工影響天氣方面的技術優勢，融入美麗中國建設，服務山水林田湖草系統治理，保障國土綠化行動，形成可持續減貧的天氣氣候指南。

3.6開展氣候貧困治理研究

氣候貧困是基本生存環境的貧困[11]，是造成貧困地區生產落后、生活困頓、生態惡化的重要原因。改善治理方式，從政策層面防范氣候貧困，是推進氣象可持續減貧的重要抓手。推進氣候貧困治理，有必要開展氣候貧困與氣候減貧研究，找出氣候變化與貧困形成的內在關系與傳導方式，制定氣候貧困人口識別與測度辦法，建立明確可量化、可操作、可核實的指標體系、分級方法、考核標準，客觀反映氣候貧困規模大小、地理分布、貧困特征，開展氣候變化條件下的情景模擬分析，為制定不同地區發展與減貧目標提供科學依據，指導未來扶貧政策進行合理調整。此外，還要加大貧困地區適應氣候變化能力建設，綜合發揮氣候減貧的工程與非工程性措施效益，推廣和應用氣候減貧的經驗成果，為參與全球氣候治理提供中國方案。

4推動氣象可持續減貧的建議

4.1增強可持續發展理念的認識

深入學習黨的十九大報告，全面貫徹新時代黨的基本理論、基本路線、基本方略，將脫貧攻堅與生態文明建設、鄉村振興戰略、全球環境治理、提高防范和抵御安全風險能力結合起來。根據《聯合國2030年可持續發展議程》《巴黎協定》《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》等確定的人類社會可持續發展核心目標，加強對社會公眾、政策制定者進行減貧、減災與氣候關系的科學普及和宣傳。應適時制定《中國落實2030年可持續發展議程國別方案—氣象行動計劃》，推動可持續發展、消除貧困、減輕災害風險、適應氣候變化、生態環境保護和基礎設施建設[15]等多戰略的融合。

4.2積極參與國家總體戰略設計

國家層面的各類規劃具有戰略導向作用，氣象應爭取更多參與和更多體現。按照《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》的設計，努力將氣象防災減災工作納入各級國民經濟社會發展總體規劃中，促進綜合立法研究，適時修訂《氣象法》。推動氣候資源管理納入國家自然資源管理體系，讓氣候資源真正成為國家基礎性自然資源。深化氣候容量與生態保護紅線的關系研究與動態評估，努力推動氣候容量成為國家制訂戰略和政策的依據或標準之一。推動公共氣象服務納入各級政府基本公共服務體系，增進貧困地區公共氣象服務有效供給。

4.3融入開放的大扶貧格局

主動融入專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的國家大扶貧格局，借助大扶貧格局來整合扶貧力量，統籌社會資源，建立扶貧脫貧的互助合作機制，促進基礎設施資源與基礎資料共建共享共用[15]。參與或聯合制定貧困地區相關基礎設施建設的規劃、工程與方案，加強貧困地區農村氣象服務體系和災害防御體系建設。結合《全國生態保護與建設規劃（2013—2020年）》，主動服務生態保護脫貧，強化生態建設的氣象保障。推動設立國家級氣候貧困與氣候減貧研究計劃，適時制定《中國氣候減貧行動計劃》，總結氣候減貧典型經驗，推進氣候與貧困治理的國際合作、交流與宣傳。

4.4完善氣象綜合展示平臺

加強國家突發事件預警信息發布系統能力建設，健全統計制度，編制《國家突發事件預警信息發布白皮書》，大幅度提高全民對預警系統、風險信息和評估結果的可獲得性、便利度和利用率[16]。聯合推進全國自然災害綜合數據庫管理系統建設，完善災害損失與社會影響評估技術方法。推動衛星減災應用信息綜合服務平臺建設，加強生態遙感應用，為國家與地方提供災害遙感監測信息服務。綜合運用國家科技基礎條件平臺與中國天氣網數據資源，服務地方產業發展需要，助推地方農網建設，推動新型媒體融合應用，增強氣象可持續減貧趨利避害的顯示度。

4.5健全氣象可持續減貧長效機制

建立政府主導、部門協同、社會參與的氣象可持續減貧機制，凝聚減貧的合力。探索建立氣象可持續減貧考核評估體系，引入“第三方”開展氣象服務效益評估，科學指導地方分類施策。建立完善政府購買公共氣象服務體制機制，鼓勵和引導各類市場主體參與。健全氣象可持續減貧政策、科技、人才支撐體系，深化開放合作，拓寬資金與政策渠道，鼓勵項目、資金、人才資源向貧困地區傾斜。完善氣象科技協同創新機制，推進氣象科技成果轉化應用，形成一支懂氣象、知農業、會服務的基層工作隊伍。

4.6發揮氣象可持續減貧作用

主動服務貧困地區特色產業發展，增加氣象附加值。推進氣候資源精細化區劃，合理規劃光、風、熱、溫、水等氣候資源。開展氣候可行性評價，服務主體功能區，推動建立國家和地方氣候適應機制[17]，促進貧困地區生態保護與修復。充分利用氣象數據時間跨度長、權威度高、科學性強的特點[18]，為扶貧開發提供技術支持和決策支撐，減輕災害損失。統籌利用計算資源，開展全球變化下的經濟、社會、生態測算。建設一批氣象服務試驗示范基地，創新一批氣象服務方式，推廣一批氣象科技適用技術。

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