中國監察委員會與瑞典監察專員制度的比較研究

梅少粉 宋柯娜

[摘要]2018年3月23日，中國國家監察委員會正式成立，這是中國監察制度歷程上的重大突破。瑞典的監察專員制度是根據其憲法和法律推選產生的設立于政府系統之外的履行行政檢察職能的專門機構，在世界上頗具影響力。中國的監察委員會與瑞典的監察專員制度在產生發展、基本內容、特色優勢等方面具有可比性。對二者進行比較研究，探究瑞典監察專員制度的優劣，有助于完善我國的監察委員會運行機制。

[關鍵詞]監察；監察委員會；監察專員

[中圖分類號] D25 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2019）02-0013-06

一、瑞典監察專員制度和中國監察委員會的產生和發展

（一）瑞典監察專員制度的產生與發展

瑞典的監察專員制度是近現代世界上最早的監察制度，其產生不僅對瑞典的社會腐敗治理產生重大影響，而且對世界其他國家制約權力制度的產生提供了借鑒。

早在十一世紀初，瑞典形成一個統一的王國，十五世紀時，逐漸形成成熟的封建制度。而瑞典的監察專員最早來自于1713年的“大法官”的設立，當時瑞典政局混亂，貪污腐敗、以權謀私的現象屢見不鮮，民眾生活在水深火熱之中。瑞俄戰爭的爆發加劇了政局的動蕩。為挽救政權，整頓國內腐敗橫生的亂象，瑞典國王查爾斯十二世設立一名“大法官”，其作用是巡視監察各地政府官員是否恪盡職守，嚴格遵守法律和法規，同時接受和處理民眾對于官員的申訴。“大法官”的設立可以看作是瑞典監察專員制度的雛形，為后來監察專員的設立提供借鑒。

由于大法官的權力來自國王的授權，所以大法官工作獨立性并不能得到保證。為了減少來自內閣的干預，議會在1809年通過的《政府組織法》中設立了監察專員的職位。為了加強對各級官員的督察，確保各種法律和法規的依法實行，監察專員僅對議會負責，“大法官”照舊保留下來，只是大法官督察范圍僅在普通的行政范圍內。由此，瑞典的監察專員制度正式產生。起初監察專員只有一名。1915年，議會任命了一位軍事監察專員，在第二次世界大戰期間，軍事監察專員發揮了重要作用。第二次世界大戰后，軍事監察專員的工作量減少，議會監察專員的工作日趨繁重，1968年兩個機構合并成一個公署，由三名地位平等的專員組成，統稱議會監察專員[1]。二戰后，隨著社會發展，公民對個人自由和隱私權更為重視，同時公民又要求政府承擔更多職責。這樣，對政府提出了更高的要求，政府機構也不斷擴張。至1976年，監察專員共有四名，時至今日基本沒有什么變化。

從瑞典監察專員制度的創設與發展過程可以發現，該制度的設立有其自身存在的必要性。瑞典監察專員制度是時代發展的產物，是社會運行不可缺少的零件，從最初的一名“大法官”發展到現代的四名監察專員，可見這一制度自身發展的生命力與革新力，這也是這一制度能夠被其他國家學習與借鑒的原因。

（二）中國監察委員會的產生和發展

2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京正式揭牌。這標志著獨立行使監察權的國家機關正式成立。憲法修正案和監察法的通過，監察委員會及其領導班子的相繼產生，意味著中國在改革中不斷完善，已經形成了具有中國特色的國家監察體制。

為了進一步深化國家監察體制改革，中國之前進行了各種探索。在中國監察委員會成立前中國監察體系包括有中央紀律委員會、監察廳（局）、預防腐敗局及檢察院的反貪污、反腐敗及職務犯罪預防部門在內的多個部門，在多個國家部門協作的情況下依然出現因為監察范圍過窄而存在的監察盲區。

為了進一步加強從嚴治黨，進一步提升國家治理能力現代化，2012年至2015年習近平兩次在中央紀律檢查委員會發表重要講話強調，要科學防治腐敗，反腐倡廉工作應深入推進，要強化黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，加強反腐敗體制機制創新和制度保障。2016年至2017年是中國監察體制改革的突破之年。習近平總書記強調加強黨對反腐倡廉工作的統一領導，促進監察資源整合，推進監察能力進一步提升，在監察體制改革不斷深化中，形成中國特色國家監察體系。2016年11月，國家監察體制改革大幕正式拉開。改革以北京、山西、浙江三省市為起點，在試點運行中不斷總結經驗，為向全國其他地區推廣做準備[2]。2018年是中國監察體制改革的成果之年。青海省監察委員會、河北唐山市監察委員會、廣西崇左市大新縣監察委員會的成立推動省、市、縣三級監察委員會進一步完善。全國各地改革試點工作的順利推進，為下一步成立國家監察委員會，構建起國家、省、市、縣四級監察體系奠定基礎，意味著國家監察體制改革再次往前邁出了有力的一步。第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議，現有的監察部、預防腐敗局并入國家監察委員會，選舉楊曉渡為中華人民共和國國家監察委員會主任。2018年3月23日上午，中華人民共和國國家監察委員會在北京正式揭牌，具有中國特色的監察體系至此形成。

中國國家監察委員會是十八大以來中國為加強廉政建設和鞏固反腐敗工作成果，擴大對公權力監督范圍、強化對黨和國家自我監督的集中體現。從提出到全國各地試點工作再到國家監察體系的建立，雖然只有短短幾年，但卻是符合中國當下發展需要的，是在不斷實踐基礎上建立的具有中國特色的監察制度。

（三）瑞典監察專員制度和中國監察委員會產生與發展異同比較

相對于瑞典監察專員制度的長期發展與完善，中國監察委員會發展歷程較為短暫，但是通過比較分析，二者各有所長，其異同性如下：

二者相同之處體現為下兩點：第一，瑞典的監察專員制度與中國監察委員會制度都是順應時代發展潮流的產物，都是國家政治發展需求的產物。其設立目的是為有效解決權力濫用、腐敗叢生問題，提高國家機關辦事效率，提升公民對政府的信任度。第二，這兩種制度在正式成立前都經歷了前期雛形基礎上不同程度的調整與改革，都是在實踐運行中不斷總結和修正，最終發展成為一種制度。瑞典監察專員制度由早期“大法官”的產生，發展到一名軍事監察專員，再到四名監察專員成熟模式，不斷適應瑞典發展需要，最終成熟固定下來；中國監察委員會自十八大以來也是不斷調整改革，從縣、市、省、國家逐級試點推廣，2018年3月國家監察體系正式形成后依舊在不斷改革中，如同年6月國家監察委員會統一設立派駐監察機構，不斷深化派駐監察機構改革，制定《中央巡視工作規劃（2018-2022年）》，開展兩輪巡視等都體現出中國監察體系改革在不間斷推進。

二者不同之處在于：第一，瑞典監察專員制度早在1713年產生雛形，后期設立監察專員等一系列改進措施也全基于此，其成長歷經兩個多世紀的漫長歲月，從未中斷，即便因為各種社會因素有所變動，但其制度中最本質的東西并未消失。相比之下中國監察制度雖然早在春秋已經有了監察性質的官位，可是中國監察委員會這一制度卻是在十八大以后開始推行。之前歷代監察制度雖都各有發展與改進，可都因為改朝換代無法延續，并且受到兩千多年封建制度影響，中國古代監察制度多是為封建統治者服務，用來調整統治階級內部的矛盾，不能從根本上制約皇權，因此瑞典監察專員制度相對于中國監察委員會更為成熟，并在國內運行良好，不僅解決國家監察問題，也推動國家各方面的良好運行。第二，中國監察委員會制度在正式實施前在全國各地設立試點，其制度產生在一定程度上更具有對內的適應性與緩和性。2012年習近平總書記在中央紀律檢查委員提出要科學防治腐敗，深入推進反腐倡廉工作，之后進一步提出對監察資源進行整合，深化監察體制改革等要求，相應地我國在各地展開監察體制試點工作，逐步推廣，2018年3月23日國家監察委員會揭牌，標志著中國國家監察體系正式形成。中國特色的監察制度在產生前通過中國特色的先試點后推廣，而瑞典監察制度在國家直接建立，這是二者突出的不同之處。

二、瑞典監察專員制度和中國監察委員會的主要內容

（一）瑞典監察專員制度的主要內容

1.人員構成

瑞典在全國共設立一個監察公署，監察公署共有4名監察專員組成，他們由議會投票，從具有杰出法律才能和秉性正直的人中選出，并且得到議會中各黨派認同，經過議會提名后才可任職。監察專員是由瑞典議會選舉產生的代表議會進行法律法令監督并且只對議會負責的四位高級官員，他們任期四年，可以連選連任，彼此之間互相獨立[3]。

2.職責分工

四名監察專員職位和分管領域所不同，其中有一名首席監察專員和三名議會監察專員。首席監察專員除了處理稅收、人事、政府文件等面向公眾方面的；還有選舉的案件，還對公署的行政事務和人事問題進行處理；第二名監察專員主管司法和獄政方面的案件；第三名監察專員主管武裝部隊和一切不屬于其他監察專員管轄的民事案件；第四名監察專員主管各事業單位（社會福利）方面的案件[4]。對于管轄有爭議的案件，由首席議會監察專員做最終決定。同時設立秘書處用以輔助各位監察專員進行工作。監察公署的圖書館收藏了大量的歷史資料和卷宗，極大便利了監察專員的工作。

3.職責范圍

瑞典監察專員通過調查、視察、受理控訴三種方式對國家事務進行監察。調查時，專員可以在不向議會報告的情況下進行調查，有權進入任何地方視察，并要求有關機關給予配合。同時專員可以對發現的問題提出建議，對監察的事務給予公開，并且有權針對違法或者犯罪的公職人員提起公訴。

（二）中國監察委員會的主要內容

1.機構設置

國家監察委員會是國家最高監察機關，是行使國家監察職能的專門機關。國家監察委員會與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院一樣，由全國人民代表大會產生，對它負責，受它監督。全國共設國家、省、市、縣四級監察委員會，內設有主任、副主任、委員職位領導監察工作，每個級別監察委員會都有本級別人民代表大會產生，并對它負責。

2.任期限制

國家監察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。地方各級監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督。

3.監督范圍

地方各級監察委員會的工作接受國家監察委員會的領導，下級監察委員會的工作由上一級監察委員會領導，并對它負責。監察委員會相較于以前監察范圍更廣，監察對象更加明確，所有行使公共權力的公職人員都將接受來自監察委員會的監督，主要包括六大類：國家公務員法所規定的國家公職人員；有法律授權或者政府委托來行使公共事務職權的公務人員；國有企業的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員。

4.職責權限

監察委員會的職責主要是獨立行使監督、調查、處置三項職權，不受其他國家機關的干涉。改革后，監察委員會既調查職務違法行為又調查職務類犯罪行為。在工作過程中，監察委員會與其他機關單位應相互配合，共同推進監察工作進行；同時也應相互制約，明確監察委員會與其他機關的工作關系，確保監察權合法行使，避免濫用。

（三）瑞典監察專員制度和中國監察委員會的主要內容異同比較

從以上對瑞典監察專員制度和中國監察委員會的基本內容的分析與論述，可以對比發現兩者在基本架構設置存在以下明顯的異同點：

二者的基本架構相同之處在于：首先，通過對兩者的架構與職能方面的對照分析，可以發現兩者都是由代表人民意愿的國家立法機關產生的，并且對它負責，受它監督，且兩者的國家工作人員都有擔任該職位屆數限制。第二，兩者都有較強的獨立性，除了國家立法機關以外，任何政府機關不能罷免其工作人員，保持其自身獨立的監督權。

二者在架構方面的不同之處在于：第一，就兩種制度的設置來說，瑞典的監察公署是作為立法機關議會的內設機構運行，不是一個獨立的國家機關。而中國監察委員會是通過憲法修正案確立了憲法地位，作為一個專門反貪污的工作機構、政權組織，與政府、法院、檢察院并成為“一府兩院一委”。第二，就層級設置來說，中國監察委員會制度構建起國家、省、市、縣四級監察體系，實現從中央到地方的各個層級監督。瑞典監察專員制度則在全國設立一個監察公署，一個監察機關實現全國覆蓋。第三，就其內部機構設置來說，瑞典的監察公署機構設置分工更為明確，專門設立了圖書館以方便監察專員們查閱卷宗。四位監察專員也各司其職，分別處理自己范圍內的事務，極大地提高了公署的辦事效率。

三、瑞典監察專員制度和中國監察委員會的特色與優勢

（一）瑞典監察專員制度的特點

瑞典監察專員制度有以下四大特點較為突出：

第一，瑞典監察專員權力行使具有較強的獨立性。監察專員由代表最高國家權力機關的議會選舉產生，只對議會負責，獨立于行政機關之外，其監察權的行駛不受行政機關的干預，具有較高的獨立性。同時，監察專員公署在人事與經濟上也都獨立于政府之外，首席監察專員擁有對公署內部人事的管理權，而公署經濟上也是由議會直接撥款。第二，瑞典監察專員的工作效率高。在瑞典的監察專員制度中全國只有一個監察公署，這樣既避免了各層級之間因為上下級隸屬關系造成獨立性的削弱，也提高了辦事效率。第三，在監察專員制度下監察專員具有較高權威性。監察專員依據法律的規定監察專員享有調查權、建議權、公開監察事項權、控訴權等，獨立性的增強方便了監察專員對自身權力的行使，從而也提高自身的權威性。第四，工作人員選拔標準要求“德才兼備”。瑞典監察專員制度中不僅需要監察專員有過硬的法律知識和高效的業務能力，更需要監察專員有一定的社會聲望與道德品質。第五，關注公民利益，重視公民滿意度。在議會監察專員處理的案件中，公眾類申訴的幾乎每年占到九成以上，構成了監察專員的主要工作量[5]。與公眾切身利益相關的事務多了，滿意度自然就提高了。并且每年監察專員都會面向公眾的工作報告，以接受公眾和輿論的監督。

瑞典監察專員制度結合瑞典國情，形成以上獨有的監察特色。不僅凈化了政治風氣，更提升了政府形象，維護了瑞典社會穩定，促進了國家的有序健康發展。

（二）中國監察委員會的特色

中國監察委員在社會加強反腐倡廉的呼聲下應運而生，經歷了地方試點、全國試點再到國家監察體系的形成，中國監察委員會有以下五個特點較為突出：

第一，明確了監察機關與其他國家機關的工作關系。在實際工作中，監察機關與其他機關、部門要按照法律規定，在履行本職工作的基礎上，相互支持，配合雙方的工作展開。同時，在《監察法》中還明確規定，在監察機關工作過程中，其他機關和單位有協助的義務。只要監察機關提出要求，有關機關和單位就應在自己合法職權范圍內給予協助。第二，執紀與執法相結合。中國監察委員會作為國家監察職能的專責機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，監察委員會的工作人員既是紀檢干部，又是監察干部，加強了反腐工作的集中統一領導，把執紀與執法有效聯合起來，提高了國家反腐的能力。第三，監察委員會的設立擴大了監察的寬度與深度。一方面是擴大了監察范圍，從以前的“狹義政府”到“廣義政府”，從以前黨內監督和行政監督到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋，通過制度設計彌補以前監督的空白區域。另一方面，改革后，監察委員會在黨的直接領導下不僅對職務犯罪依法查處，而且提高對職務違法的調查力度，提高效率，集中力量在反腐敗問題上，防微杜漸，將腐敗行為扼殺在萌芽期。第四，監察委員會注重加強自我監督與外部監督相結合。通過設立內部監督機構，建立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度，規定回避制度、離崗離職從業限制制度、案件處置重大失誤責任追究制度等進行自我監督。同時接受來自權力機關、司法機關、社會輿論的監督，切實把權力關進制度的籠子里。第五，中國監察委員會的設立為法律依據提供了保障。2018年3月11日，全國人大通過設立國家監察委員會。同年3月20日出臺了《中華人民共和國監察法》為新設立的國家機關提供了強有力的法律依據，明確了監察委員會的職責權限，將監督過程中可能遇到的工作聯系制度化、法律化，有利于深入展開反腐工作，實現了監察法與黨的紀律、刑法等有效銜接，深化并豐富了國家監察體系。

當前，反腐敗斗爭已經取得明顯成果，但形勢依然復雜，不容放松。中國監察委員會整合了之前分散的監察部門與機關，統籌組織，結合自身國情與國家權力結構現狀，形成了以上具有中國特色的監察體制。

（三）瑞典監察專員制度和中國監察委員會特色的異同比較

瑞典監察專員制度和中國監察委員會兩者都是結合自身國情，形成具有自身特色的國家監察制度，兩者各有特色。

瑞典監察專員制度和中國監察委員會最突出的特色是獨立性都較強。兩者都由立法機關產生，對其負責，不受行政機關的干涉。作為國家的監察機關，兩者擁有法律規定的各項監察權力，較高的獨立性確保了其權威性不受侵犯。同時，作為監察機關它們都受到來立法機關、司法機關、檢察機關、公眾輿論方面監督，監督其他權力的同時自身權力也受到嚴格限制。

兩種制度各自的特色也尤為明顯。一是工作人員的任命。瑞典監察專員除了要求精通法律知識，業務能力強之外，更注重專員社會威望給公眾帶來的信任感。相比之下，中國公民對任命監察委員會主任的相對陌生，政府部門主要領導人與負責人對本部門形象塑造具有突出的示范和識別作用，因此中國應加強發揮領導人作用，選用在公眾中有較高威望和影響作用的人員。二是中國國家監察委員會監察范圍覆蓋面更為全面。在以習近平為核心的黨中央領導下，在黨的十九大精神指引下，我國監察體制不斷完善，《監察法》的出臺將監察范圍擴大到一切行使公權力的公職人員。2018年6月20日，中國國家監察委員會統一設立46家派駐紀檢監察組監督中央一級黨和國家機關129家單位，這是對中央和國家機關所有行駛公權力的公職人員監察全覆蓋的重要標志，接著把中管企業、中管金融企業、黨委書記和校長列入監察體制改革過程中。而瑞典的《議會監察專員指令法》對監察專員監察權力做出一定限制，對于內閣部長、大法官、行政機關內部事務、中央銀行的董事并不監督。三是中國監察委員會注重內部監督。監察委員會在接受來自外部監督的同時加強了機構內部自我監督，對打聽案情、過問案件、說情干預等行為進行登記備案。建立回避制度、離崗離職從業限制制度、案件處置重大失誤責任制度等，從制度層面對內部權力進行約束。設立了紀檢監察干部監督室，分監督和調查兩個部門，并且建立了特約監察員制度，選聘五十名特約監察員，專門負責對內部工作人監督，防止權力腐敗變質，從制度上做到不能腐，確保監察機關自身的清正廉潔。

四、瑞典監察專員制度對中國的啟示

瑞典監察專員制度擁有二百多年的發展歷程，形成了獨具特色的國家監察體制，是世界上頗具影響力的政治制度，對其他國家的監察體制提供了借鑒。中國國家監察委員會剛剛成立，在未來發展過程中仍需進一步完善。通過以上比較研究，中國監察委員會可以進行以下借鑒：

首先，要避免由于機構層級較多而導致各級政府信息傳遞受阻、效率降低的現象。由于我國人口眾多，管理難度大，因此，設置國家、省、市、縣四級監案委員會，但正因如此，我們更應該注重中國監察委員會自身的監督工作效率，保持信息通暢，提高執法監督的效率。同時，在垂直機構設置下，監察委員會能否解決好跨區域的監察案件處理問題，是否應借鑒人民法院和人民檢察院在運行中的經驗，設立跨行政區劃的監察委員會，以減少地方政府的干預，提高工作效率。

第二，完善監察機構設置，促進監察職責更好履行。在瑞典監察專員制度中，四位監察專員分別對不同領域進行專門監督，分工明確，不僅提高效率，更加強了監察專員對各自領域事務的處理能力。中國監察委員會制度相較于瑞典的監察專員制度監察范圍更廣，依據本次監察法規定行使公權力的六大類公職人員，中國監察委員會可對監察范圍做出劃分，設立專門職位，針對各自監察范圍展開工作，避免出現盲目監察而忽略邊緣腐敗的現象。同時設立檔案材料管理科室，收集整理歷年檔案材料，方便各部門監察人員共享信息，提高工作效率。目前，駐派監督機構是國家監察體系的重要組成部分，是由國家監察委員會直接領導、統一管理，首要任務是監督駐在部門領導班子及其成員和司局級干部，駐派機構發揮作用的關鍵在于進一步完善領導體制、健全相關制度、強化組織保障，讓駐派機構真正深入駐在部門，同時又能夠保持獨立性，有效發揮監督作用。

第三，應努力建設“陽光監督”，使公民在監察工作中起到助推作用。在瑞典每年處理的案件中，公民申訴類的占到了九成，可見瑞典的國家監察工作中公民的參與度是很高的。因此，中國監察委員會制度中應拓寬公民申訴的渠道，給予公民更多的話語權，讓公民的監督成為監察委員會工作的助推器。同時保護公民的知情權，除了明年向全國人民代表大會作工作報告外，監察委員會應及時全面的將本機關工作情況向公眾做出公示，讓公民更真切了解到監察委員會的工作，讓監察成果向公民開放，提高監察委員會在公民心中的公信力。

第四，加強對工作人員的多元評價與考察，提升工作隊伍綜合素質。在瑞典監察專員制度的建設中，尤其重視監察專員的品行與社會影響。他們不僅在專業能力上有過硬的本領，更以自身優良的品行提升監察公署在公眾中的信任度。打鐵還需自身硬，為確保監察機關履行好責任、更好發揮職能，中國監察委員會不僅要接受人大的監督與質詢，也應從內部加強對工作人員的選用與考核。在選任工作人員時，首要的是強化政治擔當，始終在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，堅守黨性原則，敢于秉公執法。其次是加強對工作人員的工作績效考核，監察對象擴大至所有公職人員，監察內容也涉及政治、經濟等生活的方方面面，因此需要監察人員能夠以高度的專業性公正高效地處理各種案件。最后要求公共部門人力資源管理部設定專業考核方式，進行內部評定與考核，對其道德品行考察，培養公正、清廉的工作作風，要求監察部門的工作人員尤其是領導具有較高的社會威望與學識，相應提升國家監察委員會在公民心中的權威與說服力。

立足新時代，作為國家機關新成員的監察委員會肩負著新時期反腐工作的重任，成立國家監察委員會只是我們前進道路上的一小步，未來的中國監察體制仍需在實踐中不斷完善發展。通過與瑞典監察專員制度的比較分析可以發現，中國監察體制今后應注重在監督過程中的效率問題，解決好在監督工作過程中涉及的府際關系。進一步明晰監察范圍，做到權責分明，加強工作人員的考察與評價，建設“陽光監督”。結合本國國情，構建具有中國特色的監察制度，提高監察機關的工作效率，促進監察機制的進一步完善與發展。

參考文獻：

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責任編輯：孫 靜