政府購買公共服務：演化路徑及其條件

鄧金霞

摘? 要： 作為政府與社會力量合作的一種方式，政府購買公共服務將遵循何種發展路徑？通過梳理上海市職業培訓社會化二十年的歷程，可以發現，政府和社會力量的合作模式隨著現實問題和條件的變化幾經演變，主要經歷了三個階段：政府招標購買社會組織服務階段;政府雙向補貼階段;擴大承接主體和目錄來源，直補受訓者和企業階段。案例中展現的運行邏輯在于：政府和社會力量合作方式的變革和發展必然伴隨著政府理念和職能的調整，是政府放下自負、放權讓利，加強服務與監管的過程。其中最關鍵的影響因素是市場發育的程度，對于促進市場發育而言，三方面的條件尤為重要：信息平臺、公共服務平臺和事業單位的轉型脫鉤。

關鍵詞： 政府購買;公共服務;演化路徑

中國共產黨第十九次全國代表大會報告指出，要轉變政府職能，深化簡政放權，也指出國家治理體系和治理能力有待加強，需要不斷推進。上海職業培訓服務從1998年到2018年的社會化歷程是一個難得的完整案例，梳理其發生發展歷程和內在的規律，可以為改革的推進提供參考。

一、問題、文獻和方法

1.問題的提出

政府購買公共服務是對傳統政府供給方式的一種超越，是發揮市場競爭機制的優勢、有效配置資源的一種方式，其關鍵在于以購買雙方平等的契約交換關系替代了科層制自上而下的命令服從關系，打破了傳統政府壟斷公共服務供給的情況。伴隨著政府向社會力量購買公共服務政策的推廣以及相關研究的豐富，不少公共服務供給行為都被貼上了政府購買的標簽。政府購買之后還有什么更有效的治理方式嗎？其可能的演變趨勢是什么？政府與社會力量的合作在中國遵循何種發展路徑和規律？這是本文重點回答的問題

客觀面對政府提供公共服務的現實，一些政府購買方式已經在發展過程中發生了演進，同時還伴隨著漸進的政府職能變革。上海市的職業技能培訓服務首開政府購買的先河，迄今已二十年余年，模式幾經演變，主要經歷了三個發展階段：政府購買培訓成果，向培訓機構支付培訓費用;建立虛擬的個人賬戶卡，探索類似培訓券的形式，而后調整為同時補貼培訓機構和勞動者，并且以直接補貼勞動者為主;不再補貼培訓機構，直接補貼個人、用人企業和鼓勵行業龍頭企業承擔培訓任務。在政府職能實現方式調整的每一個階段，都伴隨著政府職能相應的轉變。本文研究政府購買職業培訓成果總體演變規律和趨勢、演變發生的條件和影響因素，希望可以回答前文提出的問題。

2.研究方法和目的

本文主要采用了歷時比較的案例研究方法。作為合作治理的重要方式之一，政府購買公共服務雖然在全國推廣不過5年左右的時間，但這是建立在上海等城市政府將近二十年實踐的基礎之上。上海市政府購買服務開全國風氣之先，早在1990年代，綠化等行業就開始嘗試“管養分開”。1995年，在開發開放浦東的背景下，為滿足社會發展的需求，浦東新區社發局嘗試“委托代管”羅山市民會館，購買社會組織的服務。上海市政府購買職業培訓成果發端于1998年，首開政府購買公共就業服務的先河，模式幾經演變，本文依托這一運行二十年的案例，比較了不同歷史時期的條件、采用的具體方式以及政府職能相應的變化。通過實地訪談的方式，調研了上海市人力資源和社會保障系統的相關職能部門以及事業單位，在了解政策演變總體情況基礎上，收集了相關的政策文件，查閱了相關文獻，梳理了上海市職業培訓社會化二十年來演變的來龍去脈，對比各個階段具體做法以及政府職能的差異，試圖歸納變化發生的原因和條件，從而推進政府購買的理論研究與實踐發展。

3.文獻回顧

（1）政府購買公共就業服務

關注職業培訓以至公共就業服務的研究不是很多，現有研究基本上都從政府購買的角度展開，探討存在的問題，提出完善的路徑、機制等對策建議，理論解釋文章偏少;探討宏觀問題居多，案例研究和追蹤研究比較少。現有普遍認為應該完善協同治理機制，包括：建立政府引導、市場和社會推動的“多元協同”供給機制;[1]處理好選擇、監督、激勵承包商的問題;[2]建設平臺、制定項目和內容、加強績效評估考核等;[3]扶持企業和社會組織;[4]增強憑單制設計的科學性與開放性，加強監管，讓社會服務組織成為獨立法人和市場主體;[5]引入培訓費用共擔機制等。[6]也有學者把政府購買這種方式稱為準市場模式，[7]提出以目標管理為基礎的內部準市場、以合同外包為基礎的準市場以及以培訓券為基礎的準市場三種路徑設計。[8]

（2）政府購買發展趨勢

部分學者提出合作治理是政府購買發展的高級階段，政府購買的價值取向是合作治理。其基本特征是不同治理主體為解決共同事務而對各方治理性資源進行的交換和共享。[9]合同外包可以為合作治理奠定組織基礎。中國合作治理的一大障礙就是缺乏有能力的外部組織。成為服務承包者所必備的法律、組織條件會促使承包者將自身正式化，并搭建起適宜的內部治理結構。同時，服務承包者需要不斷完善自己的內部治理制度、提升治理能力，以適應日益復雜的外部需求、應對外部的不確定性。[10]新的治理方式，比如合作治理、政策網絡治理倡導網絡機制，以求通過水平式的聯結方式把政府、利益集團、行業協會以及公民等正式或非正式組織聯系起來，并以共同利益為結點，彼此形成資源依賴互動關系。而政府購買，正是一種具體的合作治理形式。[11]

（3）政府購買與政府職能定位關系

討論政府購買與政府職能關系的文獻較少，但都認為應將兩者聯系起來推行，這一點與訪談中獲得的意見是一致的。學者認為在政府購買公共服務過程中要堅持政府職能轉型的政治目標。[12]政府購買公共服務是實現政府職能轉變的核心途徑，要促進政府購買服務主體的觀念更新與體制機制完善。[13]政府購買公共服務與政府職能轉移有一定契合性，但存在差別，政府購買是市場合同關系，而政府職能轉移指向的是政府、市場和社會良性關系，是合作治理。[14]同時，也有學者發現：政府購買社會工作服務僅僅是作為特定公共事務管理工作的一種方式創新，幾乎沒有改變也難以改變區、街（ 鎮） 等政府部門的基本職能和職責。[15]社會逐漸從受支配地被動“嵌入”國家轉為有意愿地主動“嵌入”國家。[16]

根據以上文獻，建立健全政府購買公共服務的相關體制機制，促進政府與社會力量的合作是發展的必然趨勢，政府職能轉變與政府職能實現方式之間有一定的互動關系，本文根據歷時二十年的具體案例，分析其中的規律和影響因素。

4.分析框架

在職業培訓服務供給過程中，政府和社會力量的合作模式隨著現實問題和條件的變化幾經演變，主要經歷了三個階段：政府招標購買社會組織服務階段;政府雙向補貼階段;擴大承接主體和目錄來源，直補受訓者和企業階段，不同階段的重要標志是支付對象、支付方式、承接主體的轉變。所展現的運行邏輯是：政府和社會力量合作方式的變革必然伴隨著政府理念和職能的調整，是政府放下自負、放權讓利，加強服務與監管的過程。促進發展最關鍵的條件是市場發育的程度，而對于促進市場發育而言，三方面的條件發揮著重要的推動作用：信息平臺、公共服務平臺和事業單位的轉型脫鉤。

圖1? 政府購買公共服務演化路徑及其條件分析框架

二、案例：上海市職業技能培訓社會化的發展歷程

1.啟動改革的時代背景

計劃經濟時代，政府自己辦學校，組織教育和培訓。上世紀九十年代，上海市勞動局①有三個直屬的技校，為社會提供培訓服務，同時，市勞動局還負責勞動者培訓后的技能鑒定工作，培訓和鑒定一體化。在職業教育和培訓領域，除由勞動局主管的技校外，還有教委主管的職業高中、中專以及大專等機構。一方面，勞動局管理培訓的進口、出口全過程，另一方面，培訓資源在勞動局和教育局之間分割。“公共就業培訓服務的提供機制是政府壟斷培訓市場， 政府既是培訓服務的出資者， 又是服務的生產者， 培訓對象則被動地接受服務。”[17]

（1）國有企業改革與國家再就業培訓計劃

上世紀90年代開始，上海市開始了大規模的國有企業改革和產業結構調整，百萬下崗人員走向勞動力市場。1998年《政府工作報告》指出：對長期虧損、扭虧無望的企業實施規范破產，下決心關停一批產品沒有市場，經營難以為繼的企業。分流企業富余人員，是提高效益的重要途徑，各級政府要給予關心和支持。1998年，國家勞動部制定了《“三年千萬”再就業培訓計劃》，即在1998年-2000年三年內，組織1000萬下崗職工接受職業指導和參加職業培訓，幫助下崗職工轉變就業觀念，提高職業技能，盡快實現再就業。勞動和社會保障部要求各地結合實際情況，貫徹實施。1999年《政府工作報告》指出：繼續做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作。要采取積極的政策措施，鼓勵、支持和引導個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的健康發展，充分發揮它們對滿足居民多樣化需要、增加就業、促進國民經濟發展的重要作用。

社會經濟的變化對政府職能提出了要求，在此大背景下，上海市勞動局出臺了一系列相關政策，鼓勵勞動者參加培訓，提高競爭上崗和穩定就業的技能素質。

（2）上海市改革開放先行者的定位和市場化的嘗試

上海在經濟體制改革中先試先行。“上世紀80年代末和90年代初，上海面對極其困難和復雜的形勢，改革開放、結構調整任務相當艱巨。”[18]1991年2月15日起，解放日報發表了一系列署名為皇甫平的文章，在《做改革開放的“帶頭羊”》一文中，作者寫到：歷史和現實已經反復證明，“何以解憂，惟有改革”。要進一步解放思想，突破任何一種僵滯的思維方式的束縛，以改革開放貫穿全年，總攬全局，建立與國際性經濟中心城市相適應的社會主義商品經濟新格局。要以改革的姿態，振奮精神，敢冒風險，敢為天下先，走前人沒有走過的路，做改革開放的“帶頭羊”。[19]

2.政府招標購買社會職業培訓機構成果時期

這一階段的特點是采取了政府購買職業培訓成果、直接補貼培訓機構的方式，為了保障實施效果，政府從放權、監管和服務三方面進行了職能調整。從這個意義上，“放管服”是政府的一種自覺探索。

（1）政府發包購買職業培訓成果

1998年，為提高就業者的素質，改變勞動力的結構，在借鑒瑞典等北歐國家經驗的基礎上，上海出臺了《上海再就業三年培訓計劃》，在職業培訓領域推出市場化、社會化培訓的運作模式，政府購買培訓成果，“抓兩頭、放中間”，逐步實現“職業培訓運作市場化、社會培訓資源集約化，培訓考核鑒定標準化”。“抓兩頭”，即抓住市場需求信息的傳播，1998年底，入網單位已達304 家， 其中大專院校47 家， 中等職業技術學校152 家， 社會力量辦學機構105 家[20];抓住培訓質量的考核鑒定和職業資格證書的核發管理，保證證書的權威性和公平性，推行1 十X 標準， 1 是國家標準， X 是根據上海實際情況進行調整的變量。“放中間”，即培訓過程實現市場化、社會化，讓各類社會培訓機構在政府搭建的服務平臺上進行公開、公平、公正的競爭。[21]

具體來說，所謂“政府購買培訓成果”，即下崗失業人員經過培訓達到上崗要求，并考核合格實現就業后， 其所需的培訓費用由政府支出。[22]其做法是：組建跨區域、跨部門、跨所有制的培訓機構信息網絡，解決職業培訓與勞動力市場信息相互溝通的問題，改變長期以來職業培訓資源條塊分割、培訓與市場需求相脫節的現象，實行培訓信息資源的共享;政府根據勞動力市場顯示的供需信息， 確定培訓項目， 向入網的社會培訓機構公開招標。流程包括：職介機構根據市場需求，發布培訓項目招標信息;具有相應培訓資質的網絡培訓機構自主投標;專家組評標，確定中標的培訓機構;中標的培訓機構與職介部門簽訂“承擔培訓協議”;在培訓網絡和勞動力市場上發布招生信息;中標培訓機構組班培訓;培訓結束參加政府部門認定的職業技能考核鑒定;根據考核合格率和推薦就業率，失業保險部門核撥培訓補貼經費，對就業率高的培訓機構給予獎勵性補貼。

（2）政府職能調整：放權讓利、監管和服務

游戲規則制定好以后，還要有足夠的“游戲伙伴”參與，協同營造市場。為了促進社會培訓機構的發展，上海市勞動局采取了三個辦法：將勞動局主管的技校等培訓機構交給教育部門;出臺了扶持和監督并重的民辦培訓機構發展政策;建立實訓和信息平臺，提供公共服務。

（2）政府部分直接補貼個人階段

上海市人力資源和社會保障局在實施職業培訓個人帳戶的基礎上，進一步探索建立培訓經費真正直接補貼到個人的方式，以調動個人培訓的積極性。設想首先在在職人員中推行，在職人員參加培訓并考核合格后，培訓補貼經費直接補貼到其個人，而不與培訓機構結算，使參加培訓的勞動者直接、真正受益，讓個人更加珍惜和維護自身培訓權益。

2010年4月，上海市人力資源和社會保障局出臺了新的《上海市職業技能培訓補貼暫行辦法》，培訓補貼經費鑒定合格后直接補貼給學員個人。勞動者參加補貼培訓時，可在各區縣公共就業服務機構的指導下，選擇那些誠信等級最優、辦學條件最好、培訓質量和合格率最高的培訓機構參加培訓，按培訓機構在物價部門備案的收費標準支付培訓費;培訓后考核鑒定合格的，補貼經費按規定的補貼標準和補貼比例直接劃撥到學員個人的銀行賬戶內。培訓補貼實行優質優價。勞動者參加經本市人力資源和社會保障部門評估認定為辦學質量和誠信等級A級培訓機構的補貼培訓，在享受培訓補貼時，補貼經費按規定的補貼標準上浮10%。不過，對于本市戶籍、在法定勞動年齡段內的失業人員、協保人員和農村富余勞動力（除就業困難人員外），本輪政策調整保留了例外情況，部分補貼給培訓機構。

考察這一階段，在政策反復調整下，培訓機構和個人不誠信、合謀的問題得以解決。但是，在培訓目錄和標準由政府部門審定、有資質的培訓機構有限且多為民辦非企業的情況下，供給培訓服務的水平不可避免地會落后于社會發展的需要，一些知名企業的培訓證書含金量更高、更受市場的歡迎。

4.支付模式徹底轉變：補貼個人和企業時期

（1）直接補貼個人：斬斷合謀風險

經過七年的試運行，2016年底，上海市人力資源和社會保障局修訂出臺了《上海市社會化職業技能培訓補貼管理辦法》，勞動者實行自主報名、自行付費、考核合格后培訓經費直補個人（銀行賬戶），除了進一步激發勞動者的培訓主動性和積極性，還鼓勵和吸納更受市場歡迎的培訓資源，在此基礎上，進一步細化了評估和監管的指標。

（2）社會培訓與補貼企業：發揮市場主體配置資源的優勢

企業作為市場的主體，對于市場的信號更敏感，更了解自己需要的人才類型，而且企業安排的培訓，更能得到時間和物質上的支持，和就業的關系更直接，讓企業自己選擇培訓內容和方式，更利于發揮市場配置資源的優勢和積極性。

為此，2014年，上海市政府制定了《關于完善地方教育附加專項資金分配使用辦法進一步加強企業職工職業培訓的實施意見》，2015年，上海市人力資源和社會保障局制定了《關于區縣使用地方教育附加專項資金開展職工職業培訓工作的指導意見》。企業可以自行開展職工職業培訓項目的申報，并于培訓鑒定后申請培訓經費補貼;對于缺乏培訓能力、不具備自行開展職工職業培訓條件的企業，可通過系統中集中提供服務的方式提交培訓申請，并于培訓鑒定后申請培訓經費補貼;給予高技能人才培養基地培訓補貼。在此之前，部分區縣已經建立了供需雙方信息對接的相關系統和平臺。

（3）企業培訓與補貼個人：發揮行業企業的主體作用

此外，政府搭建實訓平臺固然可以有效彌補社會培訓機構的不足，但是一方面需要投入很多資金，另一方面又不一定能完全切合市場的需要。因此，政府開始注重發揮行業龍頭企業的作用，鼓勵龍頭企業為行業培訓貢獻力量，起到輻射帶動作用。

為適應高質量發展對技能人才隊伍建設的新要求，2018年，上海先后出臺《中共上海市委辦公廳 上海市人民政府辦公廳印發〈技能提升行動計劃（2018-2021年）〉的通知》和《關于本市開展新技能培訓試點工作的通知》，探索形成行業企業自主培訓評價、行業主管部門評審管理、人力資源社會保障部門指導服務的新技能培訓工作機制。經費補貼按照“企業承擔一點，政府補貼一點”的原則，對法定勞動年齡段，在本市繳納社會保險的培訓對象，參加新技能培訓且符合條件的給予經費補貼（含培訓補貼和考核評價補貼）。

（4）政府職能調整：放權、監管和服務

{1}進一步開放參與主體范圍，發揮市場配置資源的決定性作用

打破藩籬，對補貼目錄進行開放式管理，擴大范圍，增加了“經認定”、“經批準”和其他企業崗位技能要求的培訓項目。職業培訓需求具有很強的個性化特征，在既定的教育時段內，每個人也因其個人的基本素質和接受水平不同，對于職業培訓服務最終的消費品質就會產生差異，但是優質教育資源是有限的，在非均質消費的情況下，學員更傾向于尋找具有更好教學條件、更好教師資源和更高考核合格率的學校進行培訓，這也導致了培訓市場的不平衡，給政府購買服務的機制設定提出了新的要求。[27]然而，政府自己組織專家確定的目錄和標準卻一度落后于市場的需要，一些跨國高科技企業自己的證書含金量更高，在此情況下，如果不做適當變革，就等于讓落后的培訓機構壟斷市場，從而影響到就業水平和質量。政府必須尊重社會成員個性化、精細化的需求，廣開門路，不僅要發揮好事業單位、社會服務機構的作用，還要向經營性培訓機構、中外合資的培訓機構打開大門。根據《上海市社會化職業培訓技能培訓補貼管理辦法》，2017年起，對本市職業技能鑒定公告外的項目，補貼培訓實施機構可根據經認定的培訓方案實施培訓，根據經認定的考核評價方案組織學員參加考核評價，對考核評價合格的學員，按規定頒發相應證書。

培訓機構資源盤活，不論性質，凡符合條件的均可簽約承擔補貼培訓。過去只有舉辦職業資格類培訓的非經營性培訓機構才可簽約承擔補貼培訓，勞動者只能在這些培訓機構中擇校。修訂后為鼓勵上海市各級各類優質培訓機構為社會提供優質培訓服務，規定凡具有法定辦學資質、辦學條件好、培訓質量高的社會培訓機構均可經申報認定、簽約承擔補貼培訓。對于涉及新產業、新職業領域的培訓項目，如上述經簽約認定的補貼培訓實施機構無法滿足勞動者培訓需求的，經區人力資源和社會保障部門審核同意并報市人力資源和社會保障部門備案后，可選擇其他具備相應培訓條件的培訓機構承擔補貼培訓。市相關部門（組織）于下一年度通過政府采購程序將該培訓機構增補進社會培訓機構入圍名單。

2015年修訂的負面清單，為外商在國內開辦職業培訓機構打開了大門，2016年10月，首家外資職業培訓機構落戶上海自貿區，而浦東率先開展的“證照分離”試點，則促進了項目落地。在拿到工商營業執照后，普華永道向人社部門提出籌建申請。在簽署告知承諾書后，當場拿到行政許可。不辦證，不代表著放松監管，浦東新區市場監管局會把涉及行政處罰、嚴重違法失信、經營異常名錄等的企業信用信息向第三方征信機構公布，列入信用聯合懲戒名單。[28]

{2}加強事中事后的評估和監管

政府承擔市場監管、社會管理和公共服務職能， 而且“出了問題找政府”，政府負責兜底和善后，在放權的同時，完善監管機制非常重要。

2007年，上海市勞動和社會保障局出臺《關于進一步規范本市補貼培訓工作的意見》及相應的操作辦法，通過專項審計、專項檢查的方式，加強了對補貼培訓的監管和績效評估。向在動手能力培養上有條件的機構傾斜，同時建立退出機制，對違規培訓機構，取消承擔政府補貼培訓的資格，記入辦學誠信記錄，并向社會公布。

2009年，上海市人力資源和社會保障局制定了《上海市民辦職業培訓機構審批和管理辦法》。民辦職業培訓機構，按屬地化原則進行管理，必須進入“上海市職業培訓信息管理系統”，錄入相關信息，依法與學員簽訂培訓協議。人社部門對民辦職業培訓機構網絡化定期核檢制度，整改后仍不合格的，在“上海市職業培訓信息管理系統”內予以封網處理。實行民辦職業培訓機構辦學質量和誠信等級評估制度，民辦職業培訓機構辦學質量和誠信等級分為A級（優秀）、B級（良好）、C級（達標），等級有效期為三年。鼓勵辦學條件好、辦學質量高的民辦職業培訓機構參與實施政府補貼培訓項目。補貼對象經查實違反本市培訓補貼有關規定的，補貼經費不予核銷，并記入其個人誠信記錄。

在職業培訓補貼政策實施過程中，主要以“申報簽約”制度來確定每年承擔培訓補貼的機構。區人力資源和社會保障局根據《承擔補貼培訓協議》，對本轄區內簽約的補貼培訓實施機構做好日常管理、指導服務，可委托有資質的社會中介機構對本轄區內的補貼培訓情況開展督導評估，規范補貼資金的審核撥付，及時審核撥付經費，及時向社會公布相關信息，及時處理違約違規行為。市人力資源和社會保障部門適時開展補貼培訓督導評估抽查工作。建立補貼資金使用情況抽查和專項審計制度，定期通報補貼資金使用情況檢查審計結果。

推行互聯網+政務服務，完善實體平臺建設。按照信息資源整合共享、辦事、審批標準化原則，完善“市區一體的職業培訓機構資質審批服務平臺”，可在網上辦理的服務事項全部上網，實現服務指南、辦事信息、在線投訴評價、問題解答等網上申報、咨詢、查看等功能的全覆蓋。減少紙質材料報送，僅需提交必要的紙質材料，大部分材料可在信息平臺傳遞，網上補充材料，充分利用信息平臺給申請人提供便利。為方便企業了解補貼政策和申請補貼資金，建立了企業職工職業培訓信息管理系統，作為平臺共享資源。

三、上海職業培訓補貼模式演進的邏輯與趨勢

縱觀上海市職業培訓補貼模式的發展歷程，其總體趨勢表現兩條相互交織的線索：公共服務供給的方式從典型的政府購買逐步升級為針對企業和個人的社會化補貼，同時，政府不斷放下自負，調整職能，經歷了一個持續放權讓利、加強事中事后監管和服務的過程。管理機制的變革伴隨的是政府職能的轉變和重新定位，兩者相輔相成，經濟體制和政府職能的變革推動了新機制新方式的采用，而機制和方式的完善也在推動政府職能的轉變，促使政府、市場和個人向各就其位的方向發展。

第一，從合作和交易方式看，總體上從購買培訓成果變為社會化補貼，其中又經歷了從直接補貼機構發展為虛擬的個人賬戶，從直接補貼個人與補貼機構并存轉變為直接補貼個人和企業。由此可見，政府購買公共服務的方式并非一成不變，而是一個持續發展、替代升級的過程，根據條件和問題的不同，存在若干發展階段。從政府與培訓機構雙方交換資源，到政府直接補貼個人和企業，升級版的職業培訓補貼機制并不完全屬于目前所見的任何一種典型的政府購買類別，因為一方面政府在事后直接補貼現金給通過鑒定的勞動者和企業，另一方面，培訓機構包括但不限于簽訂承擔培訓補貼協議的機構，勞動者和企業也可以選擇其它經認定和備案的機構。

因此，不必把所有采用市場機制的做法都歸納給政府購買，不必都裝到一個口袋里，貼上一個標簽。基層實踐當中的做法更加多樣化，時有跳出既有概念束縛的創新。政府購買是一種供給公共服務的手段而不是最終的目的，其本質是政府與社會力量之間的合作，而合作有多重類型。當社會力量能夠自食其力，不再靠著政府的圍墻乘涼，不再拄著政府的拐棍走路的時候，合作就是另外一種形態。當上海的培訓機構逐漸壯大，培訓市場能夠充分競爭的時候，政府購買就應該從最初的鼓勵發展、直接補貼轉向了。

第二，從政府職能的角度看，政府購買的演進過程也是政府放權讓利、釋放社會力量發展空間，加強服務和監管的過程;既是政府立足現實條件，調整培訓機制的過程，也是政府職能重新定位的過程。在此過程中，政府逐步退出與市場、社會爭利的領域，承認自身在引領潮流和把握發展方向等方面存在的不足，留出社會培訓機構成長的空間，尊重市場發展的規律，與此同時，強化了其在信息平臺建設、資源規模化、集約化以及評估監管方面的責任，彌補了企業不愿為不能為之處，將市場無形的手與政府有形的手結合了起來。

第三，從政府購買的不同階段看，對社會力量采取的方式也不同。初級階段放手培育，發展數量，中間管控風險，后期加強監管，注重質量。總體上說，我國政府購買公共服務仍處于初級發展階段，盡管已經有很多經驗教訓可以借鑒，有些數據可以利用，但也不是一蹴而就的事情，不能拔苗助長，更重要的做好現階段應該做的基礎性工作，譬如搭建信息平臺、建立游戲規則，放水養魚，等伙伴增多、成熟之時，就可以適當轉變規則，政府也可以逐步退出，大家各就各位、各得其所。

具體來說，在政府購買的初級階段，可以考慮采取以下一些措施：制定鼓勵、引導和規范社會力量發展的政策;限制本部門、體制內單位參與競爭，因為這樣會制造社會力量進入的隱性壁壘;搭建公開透明的信息平臺，降低信息成本;重視對于社會力量承接公共服務的誠信評價，獎優罰劣，設立退出機制;積累相關數據，作為以后定價、考察的依據;建立集約化規模化的公共資源平臺，解決社會力量資源不足的問題;在支付方式上采取更有利于社會力量的辦法。而在現階段之所以能夠采用直接補貼個人的辦法，也是基于培訓機構比較成熟這一長期發展的成果。

第四，從理念上看，整個演進過程也是政府逐步放下自負的過程。“通過遵守決定著競爭性市場秩序的、自發產生的道德傳統，我們所生產并蓄積起來的知識與財富，要大于那些自稱嚴格遵循‘理性辦事的人所鼓吹的中央指令式經濟所能得到的或利用的數量”。[29]政府逐步放下自負表現在若干方面，包括：政府不再自己辦培訓機構;依托行業龍頭企業而不是盲目發展實訓;從政府自己制定標準和目錄變為吸納社會和市場形成的標準;從自己評估變為吸納第三方力量開展評估等。

第五，從個人獲得的服務看，逐漸從模式化轉變為個性化。最初能夠供給服務的培訓機構有限，隨著機構的增加，個人選擇的范圍擴大;之前只能在政府指定的機構和制定的目錄范圍內選擇，現在可以選擇市場其它培訓機構、其它培訓項目，只要備案就可以;最初能夠享受服務的只有戶籍人口，目前已擴大到外來農民工。

注釋：

① 1998年，上海市勞動局和社會保障局合并，稱為上海市勞動和社會保障局。2008年，組建上海市人力資源和社會保障局，將市人事局的職責、市勞動和社會保障局的職責、市醫療保險局的職責，整合劃入市人力資源和社會保障局。

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