社會變革中國家治理面臨的結構性挑戰

袁年興 鐘玉霞

摘? 要： 有關社會變革與國家治理的復雜議題，學界的研究大體可分為個體中心論、社會中心論和國家中心論。“社會中的國家”作為一種新的研究范式，以“支配和反對支配的競技場”為邏輯起點，闡明了國家治理能力的有限性及其面臨的結構性挑戰。在“社會中的國家”的視角中，社會變革中的國家與社會在公共領域往往存在著復雜的協商、競爭或妥協的關系。尤其當各種社會力量（包括國際勢力）嵌入到國家治理體系時，各項政策的最終實踐很難成功地實現國家最初的政策目標。嵌入到國家治理體系中的競技場域，同樣具有分化和自主化的特征，這也往往削弱了國家意志的有效貫徹。對于中國而言，堅持走中國特色社會主義道路，這是提升國家能力的前提和基礎。

關鍵詞： 社會變革;國家治理;社會中的國家

一、研究議題與文獻綜述

自第二次世界大戰結束以后，全球范圍內的政治格局發生了劇烈的變化。在社會主義陣營和資本主義陣營對峙的冷戰框架中，第三世界國家的社會變革引發了西方學界的深入思考：為什么有些社會能夠產生有效的政治秩序，而有些則不能？建構新的治理秩序所涉及的變遷過程到底是什么？在社會主義陣營瓦解之后，社會變革與國家治理之間的復雜關系再次促使相關研究向縱深方向發展：為什么那些相對不急于建構強大政權的國家，卻可以更有效地推進社會和經濟體制的變遷？如何解釋社會變遷和國家治理的內在關聯？總體看來，西方學界的相關研究大體可以分為個體中心論、社會中心論和國家中心論。

在個體中心論者看來，每一種關于社會變革的理論，都必然有與之相應的個體變遷模型。在丹尼爾·勒納開拓性的研究中，國家治理現代化所需要的是一種系統化生活方式的轉變。要實現現代化必須使傳統社會中人的自我系統在新的環境下作重新地安排，使個人的人格轉變成為社會變遷的重要基石[1]。到了20世紀60年代中期，越來越多的學者發現個體變遷存在著一定程度的差異性和多種可能性。于是，美國政治學家白魯恂（Lucian Pye）從個體的文化心理出發，認為社會變革中心理因素比經濟因素更為重要。人類學家克萊德·米歇爾（Clyde Michelle）還發現，在20世紀50年代非洲人的現代性變革中，并沒有形成一種廣泛的國家認同，也沒有放棄他們的部落認同感。相反，部落主義處于上升勢頭，而部落舞蹈也成為南部非洲城市生活的顯著特征[2]。總而言之，對于個體中心論者而言，社會變革的本質是個體從“傳統”到“現代性”的變革，涉及生活方式、人格及文化心理等諸多個體性的影響因素。

由于個體變遷模型存在著單向性假設和人格一致性假設的不足，社會中心論者強調了社會結構性因素對國家治理體系的重要影響。比如，李普塞特（Seymour M. Lipset）的“經濟促進民主”[3]的假說代表了社會中心論的觀點。這種認為民主政治與經濟發展具有線性相關性的觀點在20世紀50、60年代非常盛行，卡特賴特（PhilipS.Cutright）、奧唐尼（Guillermo ODonnelI）等人不僅支持了這一假說，而且還進一步豐富了相關評價指標體系，增加了工業化程度、通訊傳媒作用及數量財富等指標。到了20世紀80年代，塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）、羅默（J.E.Roemer）、阿拉特（ZehraF.Arat）等人在修正李普塞特假說的基礎上，再次把社會中心論推向了頂峰。此外，阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）還將結構功能主義與政治文化、政治社會化和政治發展聯系在一起，力圖用一種動態結構性的視角來解釋社會變遷中國家治理的復雜性。總體來看，社會中心論以歐美國家的經驗為基礎，推崇自身的政治價值體系，但并沒有超越個體中心論的“傳統與現代”兩階段假設的缺陷。

正如諾德林格批評社會中心論屬于一種封閉性的系統分析論，國家中心論是在批判現代化理論的基礎上形成的。與社會中心論不同，國家中心論重點強調國家相對對立的意志和自主性，認為它們在政治生活中具有決定性的影響。所謂國家的意志和自主性，具體是指國家具有自身的利益偏好和邏輯結構。在埃文斯（Peter Evans）看來，一個自主性很強的國家能夠在與不同社會力量交往中形成一種“嵌入自主性”[4];同樣，在維斯（Linda Weiss）看來，國家與社會雖然都具有相對對立的制度結構，但是兩者之間存在著一種“治理性相互依賴”[5]，因此能夠形成一種制度性的連接。在“回歸國家”的呼吁中，斯考切波（Theda Skocpol）和埃里克·A·諾德林格（Eric A. Nordlinger）等人進一步強調了國家作為制度供給者的能力。在他們看來，無論國家和社會的偏好是否存在著分歧，國家可以擺脫社會利益集團的束縛而獨立作出決策[6]。國家中心論顯然忽視了國家能力的有限性。

二、社會中的國家：重新界定“國家”與“社會”

其實，在國家與社會的二元對立框架中，無論是“個體中心論”，還是“社會中心論”，抑或“國家中心論”，都明顯把國家和社會視為一個相對對立的分析單位，以至于無法解釋一些更深層次的問題。比如，當國家之外的社會力量行使重要的社會控制時，國家在其他領域的能力如何受到影響？在這種情況下，國家和其他社會力量又是如何相互作用的？又如何解釋國家治理在不同社會中的差異性？等等。2001年美國政治社會學家米格代爾（Joel S. Migdal）提出了一種“社會中的國家”的觀點，力圖用一種超越社會中心論與國家中心論的新模型，揭示國家和社會如何在相互作用的過程中改變著各自的結構、目標、規則以及社會控制，并系統地闡釋了這一新模型蘊含的國家治理理論。

在米格代爾看來，大多數學者過于拘泥于韋伯的理想型的國家概念——“國家是在特定疆域內的人類共同體，這個共同體在本疆域內成功地壟斷合法的暴力機器;國家被視為應用暴力‘權利的唯一源泉”[7]。然而，國家的合法性會自動實現嗎？人們為什么會服從？米格代爾發現，即使國家制定具有普遍約束力的法律，推動經濟發展，通過公共政策塑造人們的日常行為，幫扶弱勢群體，等等，都無法解決現實支配和服從的難題。如何解構韋伯的國家概念，是米格代爾構建其理論分析模型的核心。其中，米格代爾吸取了福柯從意象和實踐的差異性來解構國家神話的策略，只是比福柯走得更遠的是，他否定了福柯話語中的實踐對國家神話的強化作用，強調了作為整體的國家意象與碎片化的國家實踐的矛盾——“國家是一個權力的場域，其標志是使用暴力和威脅使用暴力，并為以下兩個方面所形塑：（1）一個領土內具有凝聚力和控制力的、代表生活于領土之上的民眾的組織的意象（image）;（2）國家各個組成部分的實際實踐”[8]。毋庸置疑，這一界定擊碎了一個內聚的、有很強社會控制的國家意象，從而使一種新的理論得以呈現——即“社會中的國家”。

事實上，日趨復雜的國家與社會裂痕的實例不勝枚舉，尤其是在第三世界國家。如印度人類學家斯利尼瓦斯（M.N.Srinivas.）指出，當英國殖民統治者致力于在印度推行現代性變革時，印度種姓結構（Caste system in India）中的上層階級——婆羅門，越來越表現出了積極的“西方化”趨勢，而其他低等的種姓卻試圖通過改變自己的習俗、儀式、意識形態和生活方式，向更高層的、“再生”的種姓發展[9]。同樣，在墨西哥，盡管官僚精英和墨西哥其他政治階級一起，已在整個社會中建立起了垂直權力關系，但是官僚精英試圖在鄉村地區推行再分配政策時卻屢遭挫折。同樣，在非洲諸多發展中國家里，盡管統治集團致力于構建強大的國家政權，但是在某些社會中，社會的實際控制被授權給很多社會組織，主要的行為規則是由身居關鍵位置的強人決定的，如地主、酋長、老板、放貸者以及其他人。在這種情況下，充斥著碎片化的社會結構無需借助國家政治手段就可以實現社會控制，這也意味著建構可以有效實施規則和政策的國家顯得不太可能。

也正因如此，“社會中的國家”要求研究者注意到國家不是固定不變的實體，倡導用“一種注重無止境的變化過程的方法”來解構意象層面的國家邊界。在這種視角下，米格代爾發現，經濟和信息系統的全球化對國家的影響，像歐盟一樣的超國家組織對國家的挑戰，種族和部落對國家的分裂作用，所有這些都要受到國家與社會關系的深刻影響。“一些社會機構企圖改變地圖上的地理分界，其他則試圖降低這些界限的重要性。在這兩種情況下，它們或公開或隱蔽地挑戰著國家概念的關鍵因素：國家聲稱自己是其領土范圍內全體人民的具體和體現，以及國家假設國界線所界定的族群的關聯是首要的社會關系。”[10]這涉及國家和社會如何創造那些不同的日常生活的構建方式，即治理體系使哪些人收益，又使哪些人受損？哪些因素使人團結，哪些又使人分離？人們秉持何種共同的價值來處理他們自身在社會中的位置？這也意味著國家與社會的支配和受支配的規則與模式將處于動態變化的過程中。

不過，“社會中的國家”并沒有暗示國家會自動消亡。相反，“若能夠在社會上創造一種共同的價值，國家就會被自然化，國家消失或解體的想法則會變得不可想象。”[11]社會中法律的產生、國家和社會共享的公共儀式以及公共領域中持續地對非正式行為的再商議和再談判，在社會變遷和隨之而來的國家社會關系的改變中都會對國家的凝聚力產生正面或負面的影響。不過，國家與社會的互動及其在上述三個領域所產生的斗爭和異議，這種過程還導致了彼此競爭的社會聯盟，削弱了國家實現完整治理體系的努力，同時也改變了國家。簡言之，國家雖然通過暴力機器成了社會治理和社會變革的核心，但是仍然是一個動態的、具有不確定的實體，很難實現完全對立的自主性。

不難看出，“社會中的國家”不僅超越了韋伯意義上的國家的神話色彩，而且也突破了亨廷頓的社會結構理論。在《變化社會中的政治秩序》中，亨廷頓表達了對西方現代化理論的嚴重不滿，指出：“在任何一個社會勢力復雜且其利害關系縱橫交錯的社會里，如果不能創設與各派社會勢力既有關聯又是獨立存在的政治機構的話，那么，就沒有哪一種社會勢力能夠單獨統治，更不用說形成共同體了。”[12]相比較而言，“社會中的國家”雖然特別關注社會結構對于國家治理能力的約束力，但是并不滿足對于穩定秩序的訴求，而是集中于觀察制度如何和人互動以及制度為何出錯的細微之處。顯而易見，與亨廷頓從“社會中心論”的視角挑戰韋伯的國家觀不同，米格代爾試圖從一種全新的動態關系視角超越兩者對于國家和社會的不同認識——“如果我們要理解國家內生的有限性，就必須發展出對過程的關注，這種關注要從國家和社會間的關系網絡開始。”[13]

三、嵌入與脫嵌：國家治理的結構性困境

為了闡釋國家悖論與社會的密切關系，米格代爾借用了布迪厄的“場域”概念，指出“每個場域的背后都或多或少地存在定義合法分配場域的原則的公開斗爭”[14]。在這一視角中，正是國家和社會的界限模糊不清，社會中各種各樣的競技場成了一個大漩渦。一些社會力量，要么把自己的命運與國家的命運綁在一起，要么干脆承認國家是建立所有社會力量規范行為的適當組織，但是一些社會力量總是企圖利用資源、社會地位、人員甚至國家的全部機構來為自己服務。國家并不具有自主性，碎片化的社會控制影響了國家的特征;反過來，國家特征也加強了社會的碎片化。在此基礎上，米格代爾指出一種新的國家悖論，即“國家無力充分改變社會，以解決與社會分離又要成為社會一部分的悖論”[15]。米格代爾的國家悖論強調了有限國家在多維度的社會中與其他社會力量爭奪社會控制的過程，最核心的現象就表現為沖突，是一種以“支配和反對支配的競技場”為邏輯起點的反思性理論。

社會變革中的國家悖論反映了國家與社會在錯綜復雜的權力爭奪中不僅削弱了國家的自主性，同時也導致了國家政策的不確定性。只是，國家出臺的政策與社會對這些政策的實際遵從為什么存在著分離？早在20世紀50年代，波蘭尼在《大轉型》一書中用翔實的史實批判19世紀以來“社會所有行為和活動都服膺于經濟的價值與市場的操縱，社會、文化、經濟、政治等領域間關系錯位”[16]，波蘭尼將這種根本性變革命名為“大轉型”。由于國家為資本主義和市場服務，而市場服務于多樣需求和欲望的社會，“它至少意味著社會的運轉附屬于市場”[17]。波蘭尼揭示了市場與國家的過度嵌入有可能導致社會的災難。不難看出，“社會中的國家”借鑒了波蘭尼有關國家和市場如何“嵌入”且如何“脫嵌”這種“雙向運動”的視角，試圖在更普遍的意義上揭示國家作為嵌入社會中的一部分，如何從社會中脫嵌出來并朝著多種不同的方向行進，從而最終導致了國家治理的結構性困境。

具體而言，米格代爾把國家治理的組織體系分為四個不同的層次：第一線分支機構、分散各地的下層機構、部門的中心機構以及最高層領導機構。對于分散各地的第一線基層公務員而言，“政策執行者和地方政治家的地位要求他們格外謹慎;而地區之間的巨大差異又使他們改變中央指令來適應地方環境的做法成為必要”[18];而位于部門中心機構的官僚們經常必須處理來自國家組織之外的最強大的社會力量，這導致他們弱化或忽視了下層機構的聲音，“分散的下層機構和其中心機構之間缺乏親近感，這使它們之間產生分歧”[19]。換言之，國家機構的不同層次存在著一種隱性的權力分化和對峙，尤其當各種社會力量嵌入到國家治理體系時，各項政策的最終實踐很難成功地實現國家最初的政策目標。

在社會層面，不同社會力量在地方性競技場域內的斗爭和妥協并不是什么秘密。大量個案表明，社會力量代表著結社行為的強大機制，這些力量既包括非正式組織，如塞爾加爾的庇護-附庸網絡;也有正式組織，如商業力量和宗教力量。這些組織基于共同的情感紐帶、經濟利益或文化認同而具有強大的社會組織能力、動員能力以及社會團結機制，從而形成與國家進行討價還價的能力。這些社會組織將自己置于特定的與國家進行競技的場域中，為了爭奪物質與象征性問題的主導權彼此斗爭、妥協或聯盟，不僅積極干預國家制定政策的目標和方式，而且在利益分配、道德權威、法律規范等方面具有足夠的影響力。比如，誰有權利解讀宗教經典？誰更應該得到他人的尊重？水和土地將如何分配？社會生產的總體結構、傳統的制度安排以及文化符號的功能作用，都會影響到哪些力量來負責社會控制權力。

不僅如此，嵌入到國家治理結構中的競技場域，自身就具有客觀的分化和自主化的特征，這種脫嵌特征也對國家治理的結果產生深刻的結構性影響，“完整統治，無論是有國家、階級、市民社會還是其他群體達成的完整統治，均來源于對從一個競技場轉移到其他競技場的活動中的資源和支持的重新分配。”[20]競技場域的客觀分化，要求當國家向某一競技場域不能過于關注自身的利益訴求，而通過注入各種資源和權力再分配，聯合當地社會的傳統結社機制來構建和推行一種復合型的治理模式。在這種條件下，國家各種成分需要適應當下競技場的具體模式和力量往往被迫做出改變和調整;而競技場域的自主化特征，也往往迫使國家不斷地改變和調整自己的治理目標。簡言之，“社會力量——從階級到國家——能否成功地成為完整統治的基礎，還遠非我們所能預料。”[21]

在國家中心論看來，“國家作為一個重要的行動者，更進一步地說就是要解釋國家在執行政策目標的能力，特別是在國家面臨實際或潛在的社會團體勢力或者是身處艱難的社會經濟環境之中時執行政策目標的能力。”[22]然而，國家和社會各自朝著不同方向行進，到底會形成什么樣的結果呢？米格代爾劃分了四種理想化的類型：第一類，完全轉型，即國家的滲透導致地方社會力量的消亡和順從;第二類，國家對現存社會力量的吸納;第三類，現存社會力量對國家的吸納;第四類，國家向社會滲透的企圖遭遇徹底的失敗。在許多第三世界國家，國家治理需要充分發揮地方精英的作用來加強社會控制，于是國家資源加強了這些人在土地、信貸、工作等方面的能力，這導致他們滲透到國家各個分支。于是，國家邊界的模糊不清導致社會的重塑超出了很多國家的能力范圍，而“社會中的國家”不再傾向于成為社會變革的主要力量，而更在于在國家與社會之間維持一個彼此妥協的空間。事實上，現實政治生活中不存在“完全轉型”和“徹底的失敗”，國家治理的最終結果由社會競技場內的斗爭和調解以及復雜的互動關系決定，大多是第二類和第三類的變種。

四、“社會中的國家”的中國經驗

綜上所述，“社會中的國家”為我們理解社會變革中國家治理面臨的結構性挑戰提供了一個有益的理論視角。在這種動態關系視角中，國家與其他社會組織一樣，在于不同社會力量相互較量和彼此妥協的過程中，其組織、目標、手段以及運作規則一直都在變化之中。相比較而言，在中國學界的國家治理研究中，國家治理體系和國家治理能力一直是學界關注的重點內容，一些學者也認識到了國家治理面臨著的現實困境，還有一些學者強調“善治”“多元合作”的治理路徑，指出“善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”[23]。只是在“社會中的國家”的視角中，國家與社會何以可能實現一種合作性的治理模式？如何解決國家治理面臨的結構性挑戰呢？這仍然存在著較大的學術考察空間。

首先，在國家治理體系層面，現代國家雖然以完整的行政體系、具體的法律制度以及多元參與和商議的民主機制作為治理的基礎，但是在“社會中的國家”視角中，由于不同層次的公務員面臨著極為不同的結構環境和壓力計算體系，一項具體政策的最終實施效果有可能會偏離最初的目標訴求。比如，郁建興指出，當代中國地方政府面對特定社會抗爭事件時通常運用拖延等方式，盡量實現表面上的暫時性穩定，這是因為受到“上下分治”以及“經濟發展主義”和“有限任期”“一票否決”等體制因素的共同影響;[24]何艷玲也以中國土地執法部門為例子，揭示了政府相關部門的中心任務和日常工作并非以該部門的職能為主要目標，而是以其在體制中的政治功能為工作目標，這主要是由于政府相關部門“被嵌入在集中體制及其建構的中心工作之中”[25]。如何解決行政運作體系中的結構性問題，這是完善現代國家治理體系的關鍵所在。

其次，在國家治理能力層面，“國家治理能力是國家宏觀上統籌各個領域治理，運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協調、共同發展的能力”[26]，但是在社會變革中，地方精英強大的討價還價能力以及對國家分支機構的滲透，往往會導致國家在一些領域的決策自主性會嚴重受到約束。如賀欣發現，外地來京工商戶傾向于向當地人租用執照，其根本原因在于本地的商業機構、執法人員、相關管理部門因為他們自身的利益不可分割地糾纏于其中，形成了一種平衡各方利益的“法律合謀”[27]。李祖佩也發現：“基層精英群體凝結成日益固化的利益分配結構主導整個項目實施過程，基層政府（組織）與農民之間的關系結構從權力義務雙向制衡轉變為對國家公共資源的共同分割。”[28]對此，2012年清華大學孫立平等人提出了“轉型陷阱”問題。換言之，國家治理的“善治”“多元合作”路徑在實踐中往往會遭遇現實利益分配的結構性困境，尤其需要警惕既得利益集團對國家能力的侵蝕。

再次，國家能力的有限性表明，實踐層面的治理手段往往也會違背國家在意象層面的要求。一方面，國家治理需要建立在穩定的社會心理基石層面;而另一方面，國家通過符號、儀式等手段在意象層面所構建的國家完整性，可能會被具體實踐層面的政策過程所破壞，如一些地方政府在城市化過程中的“強拆”行為。正如丁長艷指出：“鑒于中國實踐中已經出現制度性認同的發展趨勢和局部特征。如何形成一體化的現代國家認同，重塑制度與建構認同是現代國家治理的一體兩面，對于超大型中國的國家治理而言十分關鍵。”[29]可以明確，突破國家治理面臨的結構性挑戰，還需要建立國家治理的社會心理基石，加強國家與社會的親和關系。任何一項國家治理政策的涉及和實施，需要與國家的政治符號及認同儀式建立相輔相成的關系。這正如一枚硬幣的兩個面，缺一不可。

最后，“社會中的國家”雖然對于加強國家治理能力提供了一種有益的啟示，但是也引發了我們對其中一個未竟議題的追問：面對國家治理面臨的結構性困境，什么樣的國家治理模式才是理想的？對此，米格代爾早期也強調了國家與社會的合作關系，認為“國家能力不應單純歸因于政權建設努力，國家和社會的合作，國家精英和主要社會組織領袖的聯盟同樣關系到國家自主性的建構和管理能力的發展”[30]。可以明確，在“支配和反支配的競技場”中，國家和社會之間的分離狀態很難建立起一種合作關系。不過，“支配和反支配的競技場”作為“社會中的國家”的邏輯起點，米格代爾并沒有對此作更深層次的分析——這表明“社會中的國家”的理論局限性也是比較明顯的。“社會中的國家”的局限性在于刻意回避了“支配”和“反支配”的經濟基礎，從而把國家與社會的關系完全局限于以市場為核心地位的理論分析框架之中。由此可以進一步追問：假如社會失去了“競技”的物質基礎，那么國家與社會之間這種的“競技場”是否還會存在？

事實上，有關市場在國家與社會關系中的消極支配作用已在眾多經典論著被闡明，這正如美國經濟學家道格拉斯·諾斯指出，假如國家以市場作為統治的基礎，那么可能因為貪圖短期的稅收利益而人為地破壞或扭曲健康的所有權體系[31]。不難發現，當理想的社會主義社會揚棄了資本、天賦、地位等不平等要素參與社會分配，市場的持續性支配地位以及高度對抗性的社會關系都將得到終結。換言之，只有社會主義社會才是建立一種現代治理模式的唯一出路。同時，我們也需要認識到，當前中國正處于社會主義初級階段，其長期性和艱巨性決定了中國需要在全球化的市場體系中為社會發展提供前提和基礎，這也意味著當今中國的國家治理不可避免地面臨著結構性的挑戰。可以明確，堅持走中國特色社會主義的道路，這也正是中國提升國家能力的前提條件以及走向現代化強國的必然選擇。在這一過程中，解決行政體系中的結構性問題，加強民眾參與政策的制定、實施和監督，預防既得利益集團對國家能力的侵蝕，這些都是當今中國完善國家治理體系的必要措施。

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