對日本民有林經(jīng)營主體 扶持政策的考察與思考

何志明 賴相燕

2018年8月—2019年3月，筆者受日本福井縣政府邀請，來到福井縣綜合綠色中心學(xué)習(xí)、考察日本林業(yè)管理的相關(guān)政策。通過認(rèn)真學(xué)習(xí)日本林業(yè)管理的法律法規(guī)、規(guī)章制度和實地調(diào)查走訪，筆者深感日本林業(yè)管理政策始終堅持問題導(dǎo)向，特別注重對問題的及時檢討和修正。日本許多林業(yè)管理政策制定的背景都與中國相似，如戰(zhàn)后不久，日本就針對民有林規(guī)模偏小偏散、產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)等問題，制定了民有林經(jīng)營主體扶持的基本政策，施行至今已半個多世紀(jì)，雖不斷修改，但扶持重點并未發(fā)生根本性的改變。在政策施行過程中，日本積累了豐富的經(jīng)驗，富有啟發(fā)意義。

延長山林承包期工作基本完成后，如何引導(dǎo)和發(fā)揮好林業(yè)經(jīng)營主體的積極作用是進(jìn)一步推進(jìn)中國集體林權(quán)制度改革、促進(jìn)集體林業(yè)快速發(fā)展的重點和難點。日本在扶持民有林經(jīng)營主體以促進(jìn)民有林規(guī)模經(jīng)營上的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，對完善中國林業(yè)經(jīng)營主體扶持政策、進(jìn)一步推進(jìn)集體林權(quán)制度改革具有參考價值。

日本民有林經(jīng)營主體基本概況

截至2017年，日本全國森林總面積2505萬公頃，按所有制分為國有林（歸國家所有并由農(nóng)林水產(chǎn)省林野廳直接管理，面積占比31%）、公有林（歸都府道縣或市町村等單獨所有或與私有林所有者即私有林主共有，絕大多數(shù)委托私有林主等經(jīng)營，面積占比12%）和私有林（歸公司、公團(tuán)、寺廟、組合、個人等所有，面積占比57%）。公有林和私有林構(gòu)成民有林。日本的民有林，其經(jīng)營主體大多數(shù)為擁有小面積山林的私有林主，規(guī)模偏小偏散。83萬戶私有林主中，其中62萬戶（占比75%）只擁有1—5公頃的森林。

日本民有林經(jīng)營主體主要有私有林主、森林組合和民間公司等。其中，森林組合是按照《森林組合法》設(shè)立的私有林主的合作組織，其主要工作是指導(dǎo)組合成員經(jīng)營森林，代替組合成員造林、撫育、間伐、開展林道建設(shè)，幫助組合成員購買經(jīng)營材料、銷售林產(chǎn)品以及幫助組合成員融資等。森林組合和民間公司通過委托經(jīng)營等形式擔(dān)負(fù)起了民有林經(jīng)營管理的重任。近年來，日本森林組合受委托開展的造林、撫育、間伐面積占民有林相應(yīng)面積的50%—60%左右，主伐占20%左右;民間公司受委托開展的造林、撫育、間伐面積占民有林相應(yīng)面積的30%左右，主伐占50%左右。

日本民有林經(jīng)營主體扶持政策

為克服民有林規(guī)模普遍偏小偏散、產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)等問題，日本積極扶持民間公司特別是森林組合，通過壯大這兩大經(jīng)營主體來推動民有林規(guī)模經(jīng)營。

對民間公司的扶持政策。日本政府除為民間公司提供林業(yè)相關(guān)稅收減免、林業(yè)生產(chǎn)資金優(yōu)惠貸款支持外，還對其購買或租賃林業(yè)機(jī)械設(shè)備以及造林、撫育、間伐、主伐、木材流通等諸環(huán)節(jié)給予補助，努力降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，擴(kuò)大民間公司的生產(chǎn)經(jīng)營利潤，調(diào)動其生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。

對森林組合的扶持政策。為充分發(fā)揮森林組合對民有林規(guī)模經(jīng)營的推動作用特別是對私有林主的組織幫扶作用，日本對其給予優(yōu)厚的扶持政策。森林組合除了可以享受民間公司的優(yōu)惠政策外，還可以依據(jù)《森林組合法》的規(guī)定向森林組合成員收取股金、服務(wù)費和附加費。特別是造林、撫育、間伐、林道建設(shè)等林業(yè)項目的補助政策，都規(guī)定了私有林主只有委托森林組合實施經(jīng)營才能拿到最高標(biāo)準(zhǔn)補助。此外，森林組合還有生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模優(yōu)勢，比民間公司更容易滿足政府規(guī)定的最少生產(chǎn)經(jīng)營面積等林業(yè)項目補助領(lǐng)取條件。

政策取得的成效。日本通過扶持并確立以森林組合和民間公司為主的林業(yè)經(jīng)營主體，并輔之以擴(kuò)大森林經(jīng)營面積并實行統(tǒng)一經(jīng)營、加大林道網(wǎng)建設(shè)和積極引入高性能林業(yè)機(jī)械等的激勵政策，使近年來民有林產(chǎn)業(yè)的競爭力有了較大提升，國產(chǎn)材的使用率有了較大提高，民有林經(jīng)營不景氣的狀況有了明顯好轉(zhuǎn)。

產(chǎn)生的主要問題。長期以來，日本過于重視森林組合，而忽視了私有林主家庭經(jīng)營的地位和作用。隨著時間的推移，民有林經(jīng)營主體扶持政策逐步顯現(xiàn)出不容忽視的問題。首先是造成合作困難。私有林主只有委托森林組合經(jīng)營才能拿到最高補助標(biāo)準(zhǔn)等的排他性規(guī)定以及森林組合幾乎完全壟斷生產(chǎn)、加工、購買原木等市場信息，對民間公司等其他林業(yè)經(jīng)營主體構(gòu)成不公平競爭，造成其他林業(yè)經(jīng)營主體與森林組合合作十分困難。其次是加劇山村空心化。日本私有林主家庭經(jīng)營的地位和作用始終未得到足夠重視和支持，使得大量私有林主離林，加劇山村空心化，林業(yè)勞動力數(shù)量大幅下降，勞動力等成本大幅上升，森林組合和民間公司發(fā)展受到很大限制，山村振興難度明顯增加。

對中國林業(yè)經(jīng)營主體扶持政策的啟示

2017年7月，原國家林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出積極扶持林業(yè)大戶，大力發(fā)展家庭林場，規(guī)范發(fā)展林業(yè)合作社，鼓勵發(fā)展股份合作社，培育壯大林業(yè)龍頭企業(yè)等政策。《意見》進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，推進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為實現(xiàn)林業(yè)增效、農(nóng)村增綠、農(nóng)民增收奠定了基礎(chǔ)。但這一政策沒有對小規(guī)模農(nóng)戶的地位和作用予以闡述和肯定，所以無論從日本的經(jīng)驗教訓(xùn)看，還是從當(dāng)前中國山區(qū)發(fā)展的實際看，若長期忽略這一點也可能面臨較大的風(fēng)險，有必要在后續(xù)配套政策中予以進(jìn)一步完善。

農(nóng)村空心化加劇應(yīng)予警惕。如果一味強(qiáng)調(diào)規(guī)模化經(jīng)營，將小規(guī)模的農(nóng)戶排除在外，長此以往很有可能重蹈日本的覆轍，加速林農(nóng)的離林傾向，加劇農(nóng)村空心化，使林業(yè)經(jīng)營大戶、家庭林場、林業(yè)合作社、股份合作林場及林業(yè)龍頭企業(yè)等林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體失去林業(yè)勞動力的來源，造成林業(yè)勞動力成本節(jié)節(jié)攀升而林產(chǎn)品價格卻難以大幅度增加的情況，導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤被嚴(yán)重擠壓而使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境、鄉(xiāng)村振興面臨巨大挑戰(zhàn)等問題的發(fā)生。對此要引起高度重視，要有充分的預(yù)判和防范。

部分工商企業(yè)套利的風(fēng)險不容忽視。除大部分工商企業(yè)真心實意地經(jīng)營林業(yè)外，也不排除個別企業(yè)抱有其他目的。如騙取政府無償或低息的支農(nóng)資金，享受稅費減免政策;得到按比例配套的商業(yè)用地，低成本獲得用于經(jīng)營農(nóng)家樂、開發(fā)別墅或其他工商業(yè)用地;以經(jīng)營林業(yè)名義“圈地”，待土地升值后再轉(zhuǎn)包出手，實現(xiàn)資本資產(chǎn)化經(jīng)營等。這些經(jīng)營模式一旦脫離了國家的資金扶持或受到更嚴(yán)格的管理措施的限制，會難以支撐，給林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和森林生態(tài)保護(hù)帶來較大風(fēng)險。

對林業(yè)合作社的重視和扶持力度有待提高。雖然目前林業(yè)合作社數(shù)量稀少且合作經(jīng)營的林地面積較小，但林業(yè)合作社能有效克服其他林業(yè)經(jīng)營主體和林農(nóng)爭利等問題，特別是在解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題等方面，綜合效果較好，在協(xié)助政府落實林業(yè)管理政策、組織林農(nóng)開展規(guī)模經(jīng)營、保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性和穩(wěn)定性、向林農(nóng)提供公益服務(wù)、維護(hù)林農(nóng)權(quán)益等方面更是有著其他經(jīng)營主體無可替代的作用。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確對林業(yè)合作社在林業(yè)經(jīng)營主體中的具體地位和扶持政策，充分發(fā)揮其作用。

完善中國林業(yè)經(jīng)營主體扶持政策的建議

充分認(rèn)識小規(guī)模農(nóng)戶的地位和作用。小規(guī)模農(nóng)戶既是集體林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本力量，也是林業(yè)勞動力的主要來源，更是鄉(xiāng)村振興和山村扶貧的重點照顧人群。為扶持小規(guī)模農(nóng)戶，建議國家進(jìn)一步加大對貧困山區(qū)農(nóng)戶農(nóng)林業(yè)致富技術(shù)的培訓(xùn)力度，從鄉(xiāng)村振興和扶貧等資金中劃撥部分資金用于向其購買造林、森林撫育經(jīng)營、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)。

對工商企業(yè)投資林業(yè)制定差異化扶持政策。鑒于投資林業(yè)行業(yè)的工商企業(yè)良莠不齊的實際情況，建議國家依據(jù)工商企業(yè)經(jīng)營林業(yè)項目的性質(zhì)和租賃林地類型的不同情況，制定差異化扶持和管理政策，建立項目準(zhǔn)入負(fù)面清單，同時加強(qiáng)過程監(jiān)管力度。

加大對林業(yè)合作社的扶持力度。將林業(yè)合作社培育成為林業(yè)經(jīng)營主體的主要組成部分，充分發(fā)揮其組織和公益功能。除了要全面落實《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的扶持政策以外，還應(yīng)完善規(guī)范合作社標(biāo)準(zhǔn);同時應(yīng)制定更加優(yōu)惠的稅收、金融、土地等政策，引導(dǎo)扶持林業(yè)合作社健康規(guī)范發(fā)展。在當(dāng)前情況下，重點扶持那些規(guī)范或者接近規(guī)范性的合作社，一些項目應(yīng)該優(yōu)先給予有合作社的地區(qū)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對林業(yè)合作社負(fù)責(zé)人和社員的培訓(xùn)，提高合作社干部和社員的素質(zhì)。