北京的減量發展

安樹偉 孫文遷

改革開放以來，隨著資源環境約束趨緊、空間發展和功能結構失衡，大城市病日益凸顯。改變過去片面追求增量的發展理念和模式，尋求更科學、更合理地配置城市存量資源，逐漸成為城市可持續發展的共識和要求。在新時代背景下，為了有效應對與化解生態環境風險，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》首次提出“減量發展”理念，旨在提升北京的首都功能、改善城市的服務品質以及提高北京的全球競爭力。

減量發展的內涵

從本質上來講，減量發展是一種可持續發展模式，理論上可追溯到20世紀60年代經濟合作與發展組織（OECD）提出的“脫鉤”概念。國內則可追溯到“十一五”時期提出的“節能減排”和“主體功能區規劃”。20世紀50年代以來，人們從不同角度對資源使用量隨經濟增長的變化進行廣泛探索，發現了倒U形變化規律。即資源使用量在經濟發展之初隨經濟增長而增長，但在經濟發展到某個特定階段后則隨經濟增長而下降，首先發生的是相對下降，最終趨向絕對下降。從增量發展到減量發展需要經歷三個階段：增量發展階段，資源消費增長率大于經濟增長率，隨著經濟的增長資源消費量呈增長的態勢；相對減量發展階段，雖然資源消費增長率低于經濟增長率，甚至資源消費增長率為負數，但資源消費總量仍然呈增長態勢；絕對減量發展階段，隨著資源消費增長率的大幅下降，雖然經濟增長率仍然較高，但資源消費總量開始下降。隨著技術進步以及節能減排的推行，國內多數地區已經處于相對減量發展階段。

減量發展是北京發展階段的客觀要求。2017年我國人均地區生產總值接近6萬元，北京達到12.9萬元，按當年平均匯率計算相當于1.9萬美元，邁入了后工業化社會。但是，長期以來的高速增長帶來了城市規模巨大且人居環境退化、城市功能密集且結構失衡、城鎮空間龐大且蔓延無序等諸多問題，引發了美好首都生活需要與“大城市病”的社會矛盾，客觀上要求減量發展。同時，北京經濟發展方式已從資源驅動、規模報酬驅動轉向創新驅動。因此，通過提高北京的科技能級和產業去低端化，促進北京由相對減量發展階段進入絕對減量發展階段是高質量發展的必然要求。

減量發展的目的是實現更好的發展。對于北京而言，減量發展是一種通過控制城市發展邊界，優化城市內部資源配置，疏解非首都功能及改善城市生態環境來謀求城市可持續發展的理念。其本質在于，在盡可能減少消耗不可再生資源、傳統粗放的生產要素和一般的自然資源基礎上構建新的發展模式。減量發展并不代表不發展或者減緩發展，沒有增長的減量只會導致城市的收縮和衰退。減量發展更強調的是包括增長在內的全面發展，是從單一地追求速度和總量轉向追求高效率和高質量的發展。在減量發展中，質量優先于速度，生態環境、歷史文化以及居民生活質量的提升，將同GDP增速并列成為評價發展的關鍵性指標。

減量發展是“減”與“增”的動態均衡。北京減量發展的“減”，是做價值鏈上有比較優勢的高端高效環節，放棄技術含量低、高污染、高能耗的加工組裝環節。從價值鏈看，能源耗費和污染主要集中在加工、組裝和圍繞生產進行的運輸環節。這些產業的制造環節已經實現標準化，比拼的是勞動力成本以及資金的密集程度，北京在這方面正在失去優勢。對于缺乏技術門檻的低端環節，不管屬于傳統產業還是新興產業，北京都應放棄，而應著重開拓產業鏈的上游和下游環節。北京減量發展的“增”，核心是推動管理和技術升級，用新組織生產方式和先進技術改造傳統產業，從而提高產品競爭力，提高附加值，最終實現產業升級。因此，減量發展的基礎是對存量的降低并予以控制，關鍵是培育經濟發展新動能、新空間以及改善城市生態環境，提高已有資源利用效率，使之更好地適應北京的功能定位。減量發展是減量的正負效應的權衡，減量發展將會帶來一定的就業壓力，提高居民生活成本，也有可能帶來產業的空心化，關鍵在于如何擴大減量的正效應，并處理好正負效應的關系。

減量發展是城市治理理念的深刻變化。通過功能和結構調整，實現部分非首都功能的減量、核心功能的增量和優化。減量發展的“減”不是目的，重點是通過規模精簡、功能減負和空間緊縮精準“減量”，促進北京高質量的發展。有利于緩解北京的資源環境約束。生態環境和自然資源是經濟發展的剛性約束條件。減量發展通過劃定生態和人口紅線，疏解高能耗產業和轉移部分人口，有效降低對自然資源的需求，尤其是水資源的消耗，從而解決資源約束的后顧之憂。有利于解決北京的大城市病。北京大城市病的產生有一定的必然性，但更多的是由于要素在北京的過度集聚以及京津冀的不均衡發展造成的。人口向北京聚集的根本原因是北京就業機會和勞動力的工資收入顯著高于周邊地區，只有疏解北京部分功能，才能為城市轉型升級和生態環境改善爭取時間和空間。因此，減量發展規定要素如土地的利用規模上限，限制要素過多地進入市場，有序引導要素轉移，提高資源的利用效用，逐步解決北京的大城市病。有利于提升北京的城市競爭力。《京津冀協同發展規劃綱要》和“十三五”規劃均提出，建設以首都北京為核心的京津冀世界級城市群。作為京津冀核心城市的北京與世界城市還有相當大的距離。京津冀要建設世界級城市群，必須提升北京的城市競爭力。通過減量發展適當疏解中心城區非核心功能，騰挪出適度的資源空間以改善生態環境，吸引高端企業和人才進入，從而優化城市產業布局。合理的產業體系又可以提升城市功能、完善城市功能體系。減量發展為北京“瘦身健體”，通過自身空間重組和職能優化提升，更好地發揮在京津冀協同發展中的引領作用，從環境、產業和功能等各個方面全面提升北京的全球競爭力。

北京減量發展的路徑

政府引導與市場機制相結合。要綜合運用行政、法治化、市場化手段，分類施策、多措并舉、標本兼治，引導企業轉移、壓減過剩產能、淘汰落后產能，倒逼經濟發展方式轉變。合理界定政府邊界，以市場為主導，多渠道完善經濟手段。在現代的開放經濟條件下，產業之間的關聯性日益趨緊，產業退出產生的經濟和社會影響日益深遠。產業退出不僅涉及企業利益、資源配置等經濟問題，還涉及勞動力就業和社會安定等社會政治問題，應充分利用價格、稅收、利率等杠桿間接調節地區關系，包括制定財政、投資、金融等方面的區域差別政策和傾斜政策，實現高質量發展。

以制造業轉移帶動服務業和人口遷移。北京產業的轉移重點是基本活動中的制造業。通過制造業的轉移，帶動為其服務的生產性服務業的轉移。以京津冀協同發展為基礎，面向全國和全世界開放協作，推進產能合作共贏。科學調整產業布局，引導產業轉型轉產、環保搬遷和梯度轉移，支持企業跨地區跨所有制兼并重組，優化技術路線和產品結構，在京津冀區域內形成分工合理、優勢互補、錯位發展的特色經濟。北京已在全國建立產業異地配套、成果異地轉化、服務異地外包等區域產業協作網絡，應充分利用現有的產業區域協作網絡使不同區域聯動，共同承接北京轉出的優質產業。這種轉移會帶動一部分人口的遷移以及部分生活性服務業的轉移，進而達到北京減量發展的要求。

依法依規倒逼落后產能盡快退出。對于一些落后產能，逐步提高環保、能耗、水耗、安全、質量、技術標準，加強財稅、金融、價格、土地等政策的協調配合，通過嚴格審批核準、嚴控新增融資、實施差別化水價電價等舉措，依法依規倒逼其盡快退出。對工藝裝備落后、產品質量不合格及污染物排放不達標的項目，重點跟蹤加快淘汰。持續抓好重點行業違法違規行為專項整治，對不達標企業、設備和生產線限期整改，在規定期限內仍未達到要求的，依法依規強制關停。

加快高精尖產業培育。優勢產業是市場競爭的主體，是進行產業結構調整的載體，高精尖產業和現代服務業是北京未來發展的方向。根據北京新的功能定位，要加快培育新一代信息技術、集成電路、人工智能等高精尖產業，加快發展金融、科技、信息、文創、商務服務等現代服務業，提升生活性服務業品質，發展都市型現代農業，打造發展新高地，著力構建與首都城市戰略定位相適應的現代化經濟體系。應完善各項法律法規，建立具有產權明細、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業，培育好真正意義上的市場競爭主體。

減少減量發展的負面影響。北京的低端產業主要集中在中心城之外的順義、大興、房山、通州等城市發展功能區。這些區域低端產業疏解后，很難在短時間內承接或者獨立發展高精尖產業和現代服務業，面臨產業空心化問題，經濟發展水平和財政收入會受到較大影響。在減量發展過程中，應建立產業退出補償機制，加快地方政府推動產業退出的積極性。要實現減量發展，遷出企業往往會釋放大量勞動力，但新的高精尖產業很難吸納這部分勞動力。需要各級政府做好轉出產業失業人員的安置工作，加強對失業人員的教育培訓，盡快實現再就業。可以通過政府培訓機構，或通過政府購買、減免稅收、財政補貼等措施，引導企業、中介組織對失業人員進行培訓。

提升承接地的產業吸納力。北京的減量發展是在全國產業轉移的背景下進行的，應以京津冀協同發展為基礎推進產業轉移。要強化承接地的基礎設施投入，推動優質公共服務資源的集中疏解，縮小京津冀區域內部的公共服務落差；完善產業配套設施建設，為退出企業和承接地搭建溝通交流平臺，不斷提升環北京周邊地區的產業承接能力。加快環北京周邊地區產業園區的升級改造，提升園區企業入駐數量。通過核心企業帶動、配套產業吸引及園區整體推進等方式，促進上下游產品和配套服務集中布局，增強產業關聯，促進產業聚集；給予一定的政策和資金支持，促使承接地最大化地滿足遷移企業的各項要求。

（本文是北京市屬高校高水平教師隊伍建設支持計劃“長城學者培養計劃”資助項目“新型城鎮化與產業集聚：格局、過程與機理”〈項目編號：CIT&TCD20180336〉）

（作者：安樹偉，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授 ；孫文遷，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院博士研究生）

責任編輯 / 宋明晏