淺論發揮我國在區域合作組織的作用

趙清樹

2018年6月10日上合組織成員國理事會第十八次會議上習近平發表重要講話，指出以《上海合作組織憲章》、《上海合作組織長期睦鄰友好合作條約》為遵循，構建起不結盟、不對抗、不針對第三方的建設性伙伴關系，是國際關系理論和實踐的重大創新，開創了區域合作新模式，為地區和平與發展作出了新貢獻。作為一個年輕的地區性國際組織，盡管上合組織還存在一些問題與不足，但總體而言，上合組織發展勢頭良好，較快地進入了各領域務實合作的新階段，展現出強大的生命力和良好的發展前景。在上合組織成功的發展歷程中，積累的實踐經驗值得我們探究、總結、創新運用。

1 上海合作組織的發展歷程、機制建設特點及經驗

1.1 上合組織的發展歷程

上合組織源于“上海五國”會晤機制，是區域合作常態化發展的產物，最初是由冷戰后中、俄、與中亞國家解決歷史遺留邊界問題所簽訂的一系列協議、聲明構成的合作機制，在此基礎上對該機制進一步充實和完善，建立的一種新型區域合作組織。成立初期的上合組織的合作內容比較單一，僅限于安全層面，尤其是打擊宗教極端勢力、民族分離主義、恐怖主義這“三股勢力”和跨國犯罪議題，針對性很強，且具有一定的試探性。

上合組織于2001年正式成立后，進入迅速成長期，其在制度化建設、發展方面大致分為兩個階段。

第一階段是上合組織機制逐步形成和建設時期。一方面是制定組織協定和章程。如2002年上合組織第二次國家元首會議通過的《上海合作組織憲章》等文件，以法律形式確定了組織的宗旨和原則，明確了機構設置和運行規則。另一方面，建立成員國協調機制。如2003年第三次國家元首會議簽署了上合組織關于各組織機構的決議，從法律上確定了上合組織的會議機制、組織架構和運行規則。為上合組織的發展奠定了法律基礎和基本運行規則，使其開始作為國際主體參與國際事務。

第二階段，是上合組織的制度化完善和提升階段。以2004年的塔什干峰會為標志的上合組織開始在既有制度框架內獨立發揮作用。主要表現為上合組織反恐執行委員會和秘書處正式啟動，機構運行邁入軌道。此后，在歷次國家元首會議或政府首腦會議上，上合組織都圍繞打擊恐怖主義、加強成員國政治互信和睦鄰友好、完善擴容程序和區域經濟合作等層面修訂和建立新的法律框架和制度規劃，法制化和機制化不斷完善，充分體現了上合組織的“自我更新”特性，即根據不同的環境特點進行組織內部的自我調整。

隨著上合組織在地區和國際影響力的擴大，與其他國家的互動日益頻繁，擴員提上議程。上合組織的一系列會議批準通過了《上海合作組織觀察員條例》、《上海合作組織對話伙伴條例》、《上海合作組織接受新成員條例》，逐步啟動了觀察員機制、對話伙伴國機制、設定擴員標準，吸納了一批觀察員國、對話伙伴國，2017年正式批準印度和巴基斯坦加入上合組織成員國。

1.2 上合組織的機制建設特點

隨著上合組織的制度確立，其組織架構也日益完善，建立起了一整套結構合理、層次清晰的運行架構，為其職能的開展和功能合作的實現奠定了硬件基礎。 主要體現在：第一，會議機制。包括國家元首會議、政府首腦（總理）會議、外交部長會議等五大類型，為上合組織的運行提供了制度保障。第二，常設機構。包括日常行政機構——秘書處，以及打擊“三股勢力”的協調機構——地區反恐機構。第三，專業性機制和組織。如觀察員代表團機制、銀行聯合體、實業家委員會、上海合作組織論壇等，用以解決一些專業領域的問題。第四，合作機制。包括觀察員國機制和對話伙伴國機制，旨在與其他國家廣泛聯系，開展合作。上合組織一方面在既有會議機制和常設機構的框架內開展工作，不斷提高行動能力，如簽訂了《上海合作組織秘書處條例》和《上海合作組織程序規則》等文件。另一方面也根據現實需要不斷完善組織結構，尤其是在專業領域和對外聯系機制方面，上合組織都根據內外環境的變化，完善了相應的機構配置。例如，在經貿合作不斷發展的背景下，建立了實業家委員會;又如，在組織擴員的背景下，逐步設立觀察員國和對話伙伴國，以實現組織的有序擴員。

上合組織的合作領域不斷擴大。上合組織的成立是基于共同的安全威脅，筑牢和平安全是上合組織成員國的共同基礎，因此，安全領域的合作是其核心議題。2018年青島峰會上，各國就強化防務安全、執法安全、信息安全合作，促進阿富汗和平重建進程的議題達成共識。我國提出了在未來3 年，愿為各方培訓2000 名執法人員，強化執法能力建設的議題。除了最基本的反恐合作外，上合組織成員國也逐步加強了在其他非傳統安全領域的合作，如在打擊毒品走私、保障國際信息安全等方面都達成了一系列協議和共識。此外，上合組織的合作內容也逐步擴展到其他領域。

在經濟領域，確立了區域經濟合作的法律基礎，明確了發展目標，完善了經貿合作機制。2015年烏法峰會上通過的《上海合作組織至2025年發展戰略》，為進一步推動成員國在互聯互通、貿易、投資、產能、金融、能源、糧食和環保等領域的合作提供了新的指引，進一步夯實了成員國的利益基礎，青島峰會上各國就提高組織的競爭力打造共同發展繁榮的強勁引擎達成一致，提出了促進發展戰略對接推進“一帶一路”建設，加快地區貿易便利化進程的倡議。我國提出了將在上海合作組織銀行聯合體框架內設立300 億元人民幣等值專項貸款的計劃，給予上合組織成員國在經濟領域的發展合作提供了強大的支持。

在人文交流合作領域，上合組織創辦了文化藝術節、上海合作組織大學等組織和機制。逐步推進了教育、科技、文化、旅游、衛生、減災、媒體、環保、青少年等領域交流合作。青島峰會上，中國提出了未來3年，將為各成員國提供3000 個人力資源開發培訓名額，愿利用風云二號氣象衛星為各方提供氣象服務的計劃。拉緊了上合組織人文交流合作的共同紐帶，有利于員國增進互信，深化了解，促進合作關系的良好發展。

在拓展國際交流合作領域，青島峰會上各國達成共識，強化上合組織成員國與觀察員國、對話伙伴等地區國家合作，密切同聯合國等國際和地區組織的伙伴關系，同國際金融機構開展對話，為推動化解熱點問題、完善全球治理作出貢獻。上合組織以其包容性、開放性，擴大交流互通，一方面實現自身的完善發展，同時又積極回饋于國際社會。上合組織合作領域的擴大和深化，是其應對環境壓力的反應，也是其內部保持更新以維持改革穩定的需要。

1.3 上合組織的成功經驗

1）準確把握時代特征、順勢推動多邊組織建設

上海合作組織是第一個在中國主導下建立的地區性國際組織。它的產生首先是時代發展的產物。冷戰結束、兩極格局的解體后，國際政治進入新一輪的分化、重組。經濟全球化及政治多極化是最為鮮明的時代特征。多邊組織在此背景下應運而生，不斷增多。而中國經過改革開放的幾十年發展，國力明顯增強、國際地位上升，成為推動國際建設的強有力的基本條件。自上海合作組織成立的十七年來，中國的發展與上海合作組織的發展呈同步上升態勢。中國國力的增強、新外交理念的推動，成為組織發展的強勁動力;而上海合作組織自身的不斷健全、完善，為中國提升外交影響力、維護向外發展利益提供了積極有效的保障。

2）以其“核心價值觀”增強組織認同，加強成員國間的戰略協調和凝聚力

組織認同的實現有助于進一步增強成員國間的信任和凝聚力，有利于上合組織的長遠發展。第一，以“上海精神”為核心，打造上合組織價值觀。始終堅持“上海精神”這一核心價值觀，是上合組織發展的強大精神動力，得到了各成員國的普遍認可。在成員國的交往實踐中，堅持和發展“上海精神”，形成有效的組織認同。第二，發展組織認同的社會基礎。成員國的民意和社會基礎在很大程度上影響該國對組織的認同度。上合組織對所有參與國最大的價值就是創建了互信、和諧的地區安全環境。它對一些國家產生吸引力，根本原因也是這些國家看到，上合組織和平、合作的理念結出了惠及世人的果實。上合組織尊重各國的發展道路，同時兼顧各成員國的核心利益和重大關切。

成員國間的共同利益是強化戰略協調、增強凝聚力的紐帶。上合組織始終以各成員國的利益訴求為出發點，尋求各方的共同利益，從而增進各成員國的利益關聯度。一方面，以非傳統安全合作為基點，發展更加多元的合作內容。在此基礎上，上合組織擴大利益基礎，在經濟、能源和人文等方面整合各成員國的需求，擴大合作范圍。 另一方面，中俄是作為上合組織的主導國，充分正視雙方之間的分歧，政策溝通和協調，消除疑慮，提高政治互信水平，從而更好地進行戰略合作。充分考慮中亞國家的利益需求，重視中亞國家在安全合作和經濟建設方面的訴求。

3）建立、完善組織架構、機制設計，適時、有序的推進組織擴容

上合組織自成立后十分注重組織機制建設，經過17 年的建設與發展，各種機制、機構建設不斷完備，為成員國開展交流與合作搭建了廣泛、有效而重要的平臺。國家元首定期會晤機制是上合組織框架內的核心機制，是該組織討論和決策所有重大問題的平臺，也是該組織的最高決策機構。上合組織還相繼建立起多部門、多層次領導人定期和不定期會晤機制。此外，組織內搭建的各類定期磋商交流機制，有效地推動了各成員國交流合作、協調立場和采取共同行動。上海合作組織的常設機構秘書處和地區反恐怖機構也保障了該組織各項合作平穩有序地進行。

隨著組織的規模的擴大，上合組織逐步形成了比較完善的對外合作和擴容機制，逐步建立起一套穩妥、漸進的擴員途徑和程序。2017 年上合阿斯塔納元首峰會宣告首次擴員，印度和巴基斯坦成為新成員，使得上合組織成為涵蓋歐亞大陸大部分區域以及近一半世界人口和世界經濟20%產值的國際組織。上合組織也因此進入新的發展階段。上合組織擴員的歷程，也是其從外界環境中獲得資源的過程。

2 我國參與區域合作組織的實踐

自20世紀90年代，中國逐步開啟參與區域合作組織的實踐。中國與東盟的合作及加入亞太經合作組織都是我國參與的重要的區域合作組織。1991年中國開始與東盟發展正式對話關系。1994年首次舉辦的東盟地區論壇，是一個由中國和亞太國家廣泛參與的區域性政治與安全對話機制。在起步階段，中國與東盟的安全合作取得了重要成果：一是2002年中國與東盟外長簽署了《南海各方行為宣言》，各方承諾在和平解決爭議之前，努力尋求各種途徑建立相互信任，保持自我克制，不采取使爭議復雜化的行動。二是 《中國與東盟關于非傳統安全領域合作聯合宣言》的發表，體現了雙方在非傳統安全領域合作的擴大與提升。

雖然中國與東盟的安全合作取得了一些進展，但長期以來經濟合作是中國參與區域組織合作的重頭戲，安全合作一直滯后。近年來，中國與區域組織之間的安全合作關系得到加強，區域安全合作在中國對外戰略中的重要性逐步上升。2014年李克強總理在緬甸出席第九屆東亞峰會時提出，中方倡導“共同、綜合、合作、可持續”的亞洲安全觀，把握好政治安全和經濟發展 “兩個輪子一起轉”的大方向，促進地區的和平安定。“兩個輪子”的思路體現了中國對區域安全合作的重視。

1991年11月，中國正式加入亞太經合組織（APEC，以下簡稱APEC）是亞太地區級別最高、影響最大的區域性經濟合作組織之一。中國一貫重視并積極參與APEC各領域合作。中國國家主席出席了歷次APEC領導人非正式會議，提出了許多積極、平衡、合理的政策主張和倡議。亞太經合組織成為中國與亞太地區其他經濟體開展互利合作、開展多邊外交、展示中國國家形象的重要舞臺。

但中國在參與APEC合作的進程中，也面臨著諸多發展障礙。如出于各種政治原因，中國與部分APEC經濟體之間的政治關系發展并非一帆風順。復雜的政治和經濟利益的博弈以及安全、民族、宗教、領土及領海等多重糾紛的影響，大大降低了各國之間的政治互信，削弱了各成員參與合作的信心，缺乏廣泛合作的政治共識也降低了中國和東盟農業合作的效率和成效。同時，由于美國和日本等大國把亞太地區作為其全球戰略的核心區域，對不同對象國的實施迥異的策略。復雜的地區政治和安全環境以及日本、美國、部分東盟成員的負面干擾可能成為我國參與APEC合作面臨的障礙。

3 借鑒上合發展經驗，發揮我國參與區域合作組織的作用

作為亞太區域大國和全球大國，無論從中國自身安全利益考慮還是從國際責任考慮，中國都有充分理由加強和處理好與區域組織的合作關系，積極發揮我國應有的貢獻。從上合組織的發展經驗來看，可以從以下幾點著重發揮我國在區域合作組織中的作用。

3.1 加強區域組織的安全合作

受中國崛起和美國亞太平衡戰略影響，亞太地區的安全局勢持續緊張，需要通過加強和完善亞太區域安全合作以緩解該地區存在的安全風險和安全困境。從中國海外利益的維護來看，也需要進一步加強與各區域和次區域組織的安全合作。

中國發布的2015年《國防白皮書》指出，“隨著國家利益不斷拓展，國際和地區局勢動蕩、恐怖主義、海盜活動、重大自然災害和疾病疫情等都可能對國家安全構成威脅，海外能源資源、戰略通道安全以及海外機構、人員和資產安全等海外利益安全問題凸顯。”因此，應當將安全合作放在區域合作的首位，需要“適應國家戰略利益發展的新要求，積極參與地區和國際安全合作”，特別是“加強海外利益攸關區”的國際安全合作，共同應對地區性和全球性威脅，更有效地保護中國的海外利益。

3.2 加強政治互信、擴大利益共同點，積極發揮我國在區域合作組織中的協調、帶動作用

在上合組織的發展歷程中，中、俄倡導下的成員國之間充分的政治互信是組織發展到今天取得一系列成就之關鍵所在。“推進地區經濟一體化， 與亞洲各國實現共同發展”是我們開展區域經濟的最高目標。中國亞洲戰略的核心應該是推動亞洲地區成為一個真正有效的利益共同體， 甚至促進亞洲在多樣性下的地區一體化。中國能做到的是在經濟上帶動亞洲的發展。世界經濟在未來進入新的衰退時期不可避免， 如果中國經濟相對少受這次衰退的影響， 甚至中國經濟基本不受世界衰退的影響， 亞洲地區在經濟上對中國的依賴勢頭將增加。所以， 需要把“周邊” 上升為“地區”， 把中國融入地區， 讓地區和中國相互融合。為此， 我們必須不懈地努力， 克服重重困難， 逐步地改變區域經濟合作不平衡發展的現狀， 使其沿著相對均衡的方向發展， 并最終走向和諧發展。其結果必將是促進亞太地區、歐亞大陸與中國經濟融合的進一步加深， 并實現中國社會經濟全面發展。

3.3 中國應積極地、創造性地推動合作機制的完善，加強相關的爭端解決機制、沖突預防機制等多重合作機制的建立及法律制度的確立

在區域合作組織的機制建設方面，對于已經啟動的、具體的機制，繼續鞏固和發展。對于不同環境下出現的新問題，應當創造性地在法制化和機制化層面不斷完善、調整，實現區域合作組織機制的自我更新。如現代院課題組報告中提到了一些對中國和亞太安全至關重要的具體機制，包括六方會談機制、南海行為準則機制、裁軍與軍備控制機制、領土糾紛機制、海上安全合作機制等。此外，還應考慮到包括各種非傳統安全方面的機制，如已經開展的邊境地區安全合作機制、打擊跨國犯罪活動機制、移民難民管理機制等。2016年，中國與東盟國家領導人的聯合宣言強調加強防長擴大機制和防務合作的重要性，承諾全面、有效、完整地落實《南海各方行為宣言》，并推動早日達成“南海行為準則”。是亞太安全合作制度化不斷加強的一個積極跡象。

3.4 以開放包容的姿態彌合各組織成員的訴求差異

當前，亞太地區各國家地區成員在參與區域合作的利益取向正在走向多元化，絕大多數成員都采取了政治和安全并重的策略。越來越多的地緣政治和地緣安全因素，使源于經濟和市場因素的APEC合作驅動力受到了干擾。這一趨勢造成了區域合作中各方博弈與對抗的色彩漸濃，弱化了成員間的合作向心力，也加大了中國力圖推進和主導區域合作的協調難度。因此，中國在參與未來APEC互聯互通合作的進程中，應充分利用自身既是地區經濟強國、又是發展中大國的雙重身份，以開放包容的姿態努力彌合各成員國參與合作的利益與訴求差異，增強中國在區域合作組織中的凝聚力和向心力。

（作者單位：山東誠功律師事務所）