軍民融合法制建設(shè)的系統(tǒng)構(gòu)建

劉力

2018年3月12日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開，國(guó)家主席習(xí)近平同志在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，是新時(shí)代建構(gòu)一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系的客觀要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)代中繼續(xù)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍夢(mèng)的必要選擇，所以必須繼續(xù)強(qiáng)化戰(zhàn)略指引，推進(jìn)改革創(chuàng)新，加快責(zé)任落實(shí)，開創(chuàng)新時(shí)代軍民融合發(fā)展的新局面，推動(dòng)中華民族的偉大復(fù)興。中共十九大將軍民融合上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的層面，這關(guān)乎我國(guó)發(fā)展的大局，是實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍夢(mèng)的必由之路。基于這一宏觀背景，要加快軍民融合法制體系的建設(shè)進(jìn)程，為軍民融合奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)與制度保障。

1 軍民融合法制建設(shè)的時(shí)代意義

1.1 軍民融合法制建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的有機(jī)組成

我國(guó)的法治建設(shè)是一項(xiàng)偉大的工程，根本總之在于為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)偉大構(gòu)想提供強(qiáng)有力的法律支持，而軍事法治是體系就是這個(gè)系統(tǒng)中的關(guān)鍵組成部分，是國(guó)家軍事治理機(jī)制帶的制度保障。新時(shí)代中，富國(guó)、強(qiáng)軍是推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)偉大構(gòu)想的兩大基礎(chǔ)，所以推進(jìn)軍民融合就是小康社會(huì)決戰(zhàn)階段實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍辯證統(tǒng)一的必經(jīng)之路，是繼續(xù)推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)的重要路徑。基于此，軍民融合法制體系的建設(shè)必須要立足軍民融合的大局，立足社會(huì)主義法治建設(shè)的全局，推進(jìn)法規(guī)系統(tǒng)向法律系統(tǒng)的轉(zhuǎn)化，這是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)進(jìn)程加快的偉大創(chuàng)舉。2016年7月，《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見》頒布實(shí)施，集中強(qiáng)調(diào)了要進(jìn)一步加快軍民融合法制建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)軍民融合法治化，進(jìn)一步加快綜合性法治進(jìn)程。由此可見，建設(shè)系統(tǒng)化的軍民融合法律，是繼續(xù)提高與鞏固我國(guó)軍事實(shí)力與國(guó)防戰(zhàn)斗力的重要保障，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)的大局，關(guān)系法治建設(shè)的整體進(jìn)程。

1.2 軍民融合法律建設(shè)是深化貫徹落實(shí)軍民融合的法治保障

2016年，習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：創(chuàng)新是發(fā)展的靈魂，軍隊(duì)創(chuàng)新是國(guó)家創(chuàng)新的重要組成，所以必須繼續(xù)推進(jìn)軍民協(xié)同創(chuàng)新，積極探索國(guó)家國(guó)民方科技創(chuàng)新路徑與保障機(jī)制，進(jìn)而加快軍民融合的步伐。2017年習(xí)總書記在十二屆韌帶五次會(huì)議中明確指出，要積極調(diào)動(dòng)各方力量，加快構(gòu)建軍民融合創(chuàng)新體系，為強(qiáng)軍富國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在黨的方針路線指引下，軍民融合創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程不斷推進(jìn)。由此可見，將法治作為指引與保障，推進(jìn)軍民融合規(guī)范發(fā)展、深入發(fā)展是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求，更是開創(chuàng)軍民融合新篇章的客觀要求。所以，軍民融合創(chuàng)新發(fā)展必須要將軍民融合法律體系的建設(shè)作為前提，這就要求緊緊圍繞著軍民融合這一戰(zhàn)略主題加快融合立法、綜合立法，沖破現(xiàn)存軍民融合法律的局限，盡快構(gòu)建起適應(yīng)新時(shí)代的軍民融合法律體系。

2 軍民融合法制建設(shè)的路徑探索

2.1 明確軍民融合法律的定位

何謂融合？以所無產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)師恩格斯的思想去詮釋就是將諸多力量融合到一起，打造新生力量。社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，需求的力量是無限的。從法治建設(shè)實(shí)踐這一維度來看，判定某一立法活動(dòng)的機(jī)遇是否成熟，要綜合分析需求、共識(shí)、現(xiàn)實(shí)以及經(jīng)驗(yàn)方面的因素：第一是要看社會(huì)發(fā)展中是否存在著立法的需求，這一需求是否屬于全民、全社會(huì)的共性需求;第二，要看決策層是否已經(jīng)對(duì)于立法活動(dòng)產(chǎn)生了共識(shí);第三是要看在現(xiàn)有法律系統(tǒng)中，這一法律體系是否具有不可替代的價(jià)值作用，需求的新法是否與上位法、下位法緊密對(duì)接;第四，就是要看這一活動(dòng)是否具備成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒參考。從軍民深度融合的視角審視，習(xí)近平總書記在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上提出的軍事法治系統(tǒng)必須要包括軍民融合法律，強(qiáng)調(diào)服務(wù)于備戰(zhàn)、改革、官兵的軍事法律法規(guī)，而滿足這一要求的就是軍民融合法律。這深刻表明現(xiàn)階段我國(guó)構(gòu)建軍民融合法律體系的立法條件已經(jīng)基本成熟。而軍民融合法律體系建設(shè)的過程中，要解決的首要問題就是定位問題。

第一，性質(zhì)定位。十九大指出從如今到2020年是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段，必須要深化落實(shí)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍的辯證統(tǒng)一，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的同意領(lǐng)導(dǎo)與綜合部署，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)推進(jìn)改革與創(chuàng)新，加大國(guó)防科技的變革力度，進(jìn)而打造出軍民融合的戰(zhàn)略格局。如今軍民融合向著更深、更廣的領(lǐng)域滲透，所以軍民融合法律必然是推動(dòng)軍民融合深化落實(shí)的“龍頭”法律。其位階頂要成為全國(guó)人大的基本法是，其中要明確軍民融合的基本原則，要對(duì)這項(xiàng)戰(zhàn)略實(shí)施過程中多元化主體的利益整合過程中的法律責(zé)任、行為以及關(guān)系做出明確部署。

第二，需求定位。從國(guó)際的視角來看，世界上并不存在兩種完全雷同的制度系統(tǒng)，某種制度的出現(xiàn)必然依托特定的政治環(huán)境以及歷史環(huán)境，而不是定于一尊，更不能照抄照搬其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與模式。中國(guó)特色的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制決定我國(guó)在構(gòu)建軍民融合法律體系的過程中，可以適當(dāng)借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，但是更重要的是要結(jié)合國(guó)情與發(fā)展趨勢(shì)去打造具有中國(guó)特色的軍民融合法律系統(tǒng)。與世界其他國(guó)家軍民融合發(fā)展進(jìn)程相比較來看，美國(guó)、日本80%-90%的國(guó)防裝備都來源于地方企業(yè)，一些地方企業(yè)為工業(yè)組織提供了現(xiàn)代化的設(shè)備與裝備，從而貢獻(xiàn)了驚人的價(jià)值。在我國(guó)國(guó)防工業(yè)建設(shè)的過程中，如果去借鑒地方企業(yè)的先進(jìn)發(fā)展理念，就可以更好的實(shí)現(xiàn)集約高效的發(fā)展目標(biāo)。從我國(guó)目前發(fā)展實(shí)際情況來看，國(guó)防工業(yè)民參軍的門檻相對(duì)較高，軍事工業(yè)市場(chǎng)依舊有待于進(jìn)一步開發(fā);我國(guó)國(guó)防工業(yè)發(fā)展實(shí)踐中對(duì)于資源的統(tǒng)籌與共享力度不足，在創(chuàng)新的過程中遭遇諸多瓶頸，所以需要有效借鑒民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn);對(duì)于社會(huì)資本利用方面，如軍用住房的商業(yè)化出租等也需要進(jìn)一步發(fā)展，投資以及監(jiān)管系統(tǒng)仍需進(jìn)一步完善;軍工企業(yè)的開發(fā)研究以及生產(chǎn)都是自成體系，這就導(dǎo)致軍民兩用的科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化以及應(yīng)用存在不足，所以在未來的發(fā)展實(shí)踐中，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)軍工企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的合作;對(duì)于軍事人才的培養(yǎng)力度不足，這在一定程度上制約了國(guó)防工業(yè)融合發(fā)展的步伐。從實(shí)踐的角度來看，隨著需求的生成問題也會(huì)隨之出現(xiàn)，如何進(jìn)一步滿足我國(guó)軍隊(duì)發(fā)展的需求，通過相關(guān)錯(cuò)失去有效解決需求中的問題，是建設(shè)軍民融合法律過程中面臨的挑戰(zhàn)和亟待解決的問題。

第三，內(nèi)容定位。軍民融合法律應(yīng)該也必須是全新的頂層設(shè)計(jì)模式以及法治建設(shè)過程中的立法實(shí)踐，是深化落實(shí)軍民融合戰(zhàn)略過程中對(duì)于人力、物力、財(cái)力以及信息的綜合考慮與優(yōu)化配置。正如十九大中所要求的，要構(gòu)建起一體化的國(guó)家戰(zhàn)略系統(tǒng)，繼續(xù)完善軍民融合過程中的法律與制度體系，構(gòu)建現(xiàn)代化的、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化國(guó)防機(jī)制，組建高效的退役軍人管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確各主體的法律責(zé)任，切實(shí)維護(hù)軍屬的合法權(quán)益，為武警部隊(duì)改革等提供有利的法律依據(jù)。

2.2 強(qiáng)化憲法基礎(chǔ)，做好頂層設(shè)計(jì)

在社會(huì)主義法制建設(shè)的過程中，憲法始終是國(guó)家的根本大法，無論在何種法律制度構(gòu)建與實(shí)施的過程中憲法始終居于核心位置，是國(guó)家一切法律法規(guī)的制定依據(jù)。軍民融合是我國(guó)憲法體系中的重要內(nèi)容。就目前發(fā)展來看，憲法針對(duì)國(guó)防以及軍事的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、武裝力量的使命與職責(zé)都做出了明確的闡釋，這為軍民融合的深化落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、提供了規(guī)范的指導(dǎo)。然而，我們也必須看到在憲法文本中依舊存在與軍民融合的需求不相符的問題，如何進(jìn)一步明確國(guó)家機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)利，構(gòu)建起統(tǒng)一化、權(quán)威性、高效率的軍民融合管理體系，打造穩(wěn)健嚴(yán)肅的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)組織與協(xié)調(diào)機(jī)制，這些與軍民融合深度發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)問題依舊有待完善。只有做好這些基本保障，構(gòu)建現(xiàn)代化的軍民融合法律系統(tǒng)才具備了最堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)軍民融合法治化發(fā)展才能得到科學(xué)的立法保障。而最重要的就是要在憲法層面實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)防權(quán)利配置機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，這一實(shí)踐工作將會(huì)對(duì)軍民融合戰(zhàn)略的推進(jìn)落實(shí)發(fā)揮重要意義。結(jié)合軍民融合法律的頂層設(shè)計(jì)，有效利用法治化思維與方式繼續(xù)推進(jìn)低位階法律法規(guī)的保障作用，積極鼓勵(lì)與引導(dǎo)地方結(jié)合中共中央的相關(guān)指示與路線指引去制定法規(guī)制度，對(duì)之前的配套法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的革新與清理，例如針對(duì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、國(guó)防交通、軍事物資采購(gòu)與物流等法規(guī)的變革，從而推動(dòng)軍民融合法律法規(guī)的立改廢釋，進(jìn)而構(gòu)建起協(xié)調(diào)化、統(tǒng)一化的軍民融合法律體系，實(shí)現(xiàn)軍民融合法律的系統(tǒng)化構(gòu)建。

3 結(jié)論

綜上所述，加快軍民融合法律系統(tǒng)構(gòu)建步伐是深化落實(shí)與推動(dòng)軍民融合的需求，也是實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)的要求。如何進(jìn)一步明確國(guó)家機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)利，構(gòu)建起統(tǒng)一化、權(quán)威性、高效率的軍民融合管理體系，打造穩(wěn)健嚴(yán)肅的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)組織與協(xié)調(diào)機(jī)制，這就要求我們應(yīng)該從內(nèi)容、需求、性質(zhì)幾個(gè)維度明確軍民融合法律的定位，并做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)軍民融合法律的構(gòu)建。

（作者單位：國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院軍隊(duì)司法工作系審判教研室）