南京市城中村建租賃住房的演化博弈研究

陳添巧

摘要：利用城中村土地建設租賃住房的目的是緩解城市住房供需矛盾，根本原因是城市土地稀缺性和地方經濟發展需求之間的沖突。通過演化博弈分析，發現地方政府在城中村改造中行為模式的選擇取決于改造行為需要付出的額外成本和所承受的合法性風險。村民的理性和滿意度取決于城中村改造程序的合法性及投資回報。雙方策略權衡的結果常表現為地方政府收斂于“建設租賃住房”策略，而村民為了防止地方政府的策略發生變化，傾向于采取維護自身利益的拒絕策略。通過對地方政府和村民初始狀態的調整可以使其向均衡收斂演變，實現共贏的局面。因此，基于提高居民投資回報和規范城中村建設租賃住房行為的基本思路，提出了完善建設租賃住房相關的法律和程序，構建全過程的協商和參與機制，建立內外部互動的監督機制等政策建議。

關鍵詞：城中村改造;集體建設用地;租賃住房;演化博弈

中圖分類號：F320.2? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）01-0120-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.029? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Evolutionary Game of Building Rental Housing

in the Urban Village of Nanjing City

CHEN Tian-qiao

（School of Public Management，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The direct reason caused by urban village land rental housing construction behavior is to ease the housing supply and demand， the implementation of the "purchase simultaneously" housing system， the economical and intensive utilization of land and the urgent need to interact and balance. The root cause is the conflict between urban land scarcity and local economic development needs. Through the evolutionary game analysis， it is found that the choice of the mode of urban renewal in local governments depends on the additional cost and the legitimacy risk of the modification. The rationality and satisfaction of the villagers depend on the legitimacy and investment return of the village reconstruction program. The result of bilateral strategic trade off often shows that the local government converges to the strategy of building rental housing， and the villagers tend to adopt a refusal strategy to protect their interests in order to prevent changes in local government strategies. Through the adjustment of the initial state of local governments and villagers， they can converge and evolve towards equilibrium and achieve a win-win situation. Therefore， based on the basic idea of improving the return on investment of residents and regulating the construction of rental housing in the villages， the improvement of the laws and procedures related to the construction of rental housing are proposed， the negotiation and participation mechanism in the whole process are structured， the supervision mechanism of internal and external interaction are established.

Key words： urban villager transformation; collective construction land; rental housing; evolutionary game

“城中村”是中國在城鄉二元管理體制下出現的城市化副產品，城中村土地所有權仍然保留農民集體所有。隨著城市土地資源經濟供給稀缺性和資本利用增值效應的日益彰顯，城中村土地成為有效推動城市建設發展的重要后備資源。南京市于2008年、2012年進行了兩輪城中村危房改造，拆遷量達1 300萬m²。2016年5月南京市房管局計劃于5年內完成197個城中村改造。目前，城中村土地改造有兩種方式，一種是通過政府實施征收拆遷，轉變為國有土地，對城中村土地進行轉型（下文簡稱“城中村征地拆遷行為”）。另一種是正處于初創階段的新模式，即在符合城鄉規劃背景下，村民集體自愿利用集體建設用地進行試點，面向市場建設租賃住房（下文簡稱“城中村建租賃住房行為”）。為緩解城市住房供需壓力，進一步推行住房“租購并舉”，打破政府作為住房惟一提供者的局面，實現房地產領域健康穩定發展。2017年8月，國家根據地方自愿，設立了第一批包括北京、上海、南京等13個試點城市，用集體建設用地建設租賃住房。大量擁有集體資產所有權的城中村，其土地成為城市試點建設租賃住房的重要來源。2018年1月25日，國土資源部發布了關于南京、杭州、武漢等11個城市用集體建設用地建設租賃住房的試點方案意見函，原則上同意了這11個試點城市的實施方案。《南京市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》（下文簡稱《方案》），規定須征得擁有土地所有權的農民集體2/3以上成員或代表的同意方可設立為試點區域，并鼓勵農民集體經濟組織確保占有50%以上份額的前提下，采用入股、聯營等多種合作方式自主建設。這一實踐對破解城鄉土地二元結構限制有著重要意義。2018年2月6日，南京市進行了5幅地塊純租賃土地拍賣，均按照底價成交，出讓面積達167 869 m²。《方案》提出2020年底，南京市將建設租賃住房30萬m2的目標。利用城中村土地建設租賃住房行為帶來的優勢有其存在的合理性和必然性，但城中村改造行為下若地方政府、村集體未能遵循正當的法律程序，并且村民由于缺乏監督村集體行為的直接渠道和途徑，在自身利益受到侵犯的情況下容易對現行的集體土地建設制度產生不滿情緒，給社會穩定埋下安全隱患[1]。根據2010年國務院發展研究中心對184起上訪事件的分析結果顯示，普通農民是上訪主體，其中114起上訪主要反映農民負擔和土地問題，占上訪總數的61.9%。

學術界目前的理論焦點大多集中于城中村土地房屋征收拆遷補償安置行為下的補償標準及補償安置制度的探討和完善，幾乎鮮有文獻涉及利用城中村集體土地建租賃住房程序所引發利益沖突的思考。劉祥琪等[2]通過對農民征地滿意度的實證分析提出程序公正先于貨幣補償這一觀點，為后來學者對征地程序的進一步研究奠定了基礎。李增剛[3]通過土地價格和土地征收標準的對比研究也得出了相似的結論：征地問題是程序問題而不是標準問題，對于征地程序和標準的完善是中國土地征收補償制度完善的方向。伍振軍[4]以北京市為例，對利用集體土地建租賃住房存在法律欠缺、投資風險、收益分配等方面存在的困境進行了分析，并以此提出了相關政策建議。習劍平等[5]從現代行政法的角度提出要以正當程序整合利益沖突形態，保障農民的程序性權利。城中村征地拆遷行為和城中村建租賃住房行為的主要矛盾在于城中村改造的程序性問題，因此本研究通過建構“城中村征地拆遷”和“城中村建租賃住房”這兩個程序維度的演化博弈模型，找出主要相關利益者可能產生的行為機制和穩定的演化均衡策略，從而通過完善程序立法和協商、監督等機制，在一定程度上預見并消除由城中村改造引起的潛在的社會隱患。

1? 城中村建租賃住房的利益關系分析

城中村改造行為表面上是地方政府對城中村進行治理而實則為集體建設用地被充分利用的一個過程，相關利益者通過在城中村改造過程中的博弈會對各方得益產生不同程度的影響[6]。如圖1所示，相關利益者主要圍繞地方政府和城中村村民這兩者間的關系而展開，因此首先需要厘清這兩個主體和其他利益相關者之間的關系。

1.1? 地方政府和其他利益相關者

1.1.1? 地方政府和村集體? 在南京市城市化建設不斷推進和城中村改造成本的動態演化過程中，多重驅動力促使政府利用城中村土地建租賃住房。“城中村建租賃住房”成為政府減少征地成本、推行“租購并舉”住房政策的重要手段。近幾年由于土地征用指標有限，各級地方政府部門相繼進行城中村建租賃房試點建設。一方面，可以解決城中村環境臟亂、基礎設施配備不足、治安形勢嚴峻等社會問題;另一方面，《方案》中提到政府鼓勵村集體自主建設運營，降低征地成本，增加城市低成本房屋供應量，緩解城市住房緊張現狀。在城中村建租賃住房行為中村集體居于主動主導地位，其行為的出發點在于是否對政府利用集體建設用地建設租賃住房方案感到滿意，如果滿意，則選擇接受方案，如果不滿意，則拒絕該方案。但實際生活中，政府憑借其專職地位的優勢和信息地位的偏見會提出符合自身利益最大化的城中村改造行為方式和程序，村集體作為土地權益和村民利益的代表，首先，要配合地方政府城中村改造工作的順利進行;其次，雖然試點地區選擇采取自愿原則，但僅需2/3以上村民或代表（并非全體村民）的贊成，村集體害怕村民的個人理性可能會導致集體非理性局面出現;另外，出于集體利益最大化的考慮，村集體可能會選擇違背村民意愿的行為機制。

1.1.2? 地方政府和村民? 城中村改造作為城市化發展的一把利器，一方面開啟了城市建設的新面貌，另一方面在改造過程中不可避免會觸及到村民的利益。在常規的城中村土地征收過程中，政府往往采取對村民補償的行為策略將城中村集體土地轉變為國有土地以維護征收程序的合法性，而近年來利用城中村建租賃住房的政策為政府的城中村改造和村民補償提供了一條新思路。這種利用集體土地建租賃住房表面上將政府城中村改造的主導權出讓給村民，村民根據自愿配合交出土地，村集體自主建設運營，但實際上相較于常規的城中村土地征收中獲得高額拆遷款，這種建租賃住房行為村民資金投入大、回收期較長，需要承擔一定的經濟風險。若村民利益遭受了損失，加上協商機制缺乏，村民只能采取不配合甚至反抗的行為模式，同時政府不僅需要承擔城中村改造規劃受阻的行為后果，還需要付出一定的維穩成本來平息糾紛。此時政府很有可能不會選擇利用城中村建租賃住房，更傾向于選擇常規城中村土地征收來避免前者帶來的額外成本。

1.2? 村民和其他利益相關者

1.2.1? 村民和村集體? 村民和村集體實際上就是委托人和代理人的關系。雙方都是效用最大化者，由于村集體的行為選擇既受到村民意見的影響，也取決于利用城中村土地建租賃住房的行為和方案，再加上村集體相對于村民來說占有信息優勢，并且可能會因為缺乏監督而采取與村民意愿相違背的行動。在這種情況下，村集體失去村民的信任后，村民在判斷是否進行利用城中村土地建租賃住房試點時失去集體優勢，最終村民可能會在權衡利弊以后選擇妥協于村集體的行為。

1.2.2? 村民和承租方? 城中村租賃住房的承租方大多是城市中的低收入者、戶籍為農村戶口的流動人口或者是地域上的外來人口，承租方幾乎有著共同的特點——未達到購房基本條件，租賃住房為其提供了廉價的居住場所。《方案》中提到建設租賃住房確保村集體自愿實施、自主運營，鼓勵多方合作，但集體經濟組織須占50%以上份額;另外，房產局和物價局負責規范租金及租期，與租賃市場接軌。租賃方不得以租代售，承租方不得轉租。由于租賃住房未經批準禁止轉讓、抵押，表明建設租賃住房的投資大部分依靠村組織及村民自籌，并且資本回收期較長，存在風險。此時，村民與村集體利益一致，相互“捆綁”。承租方和村民、村集體在獲得房屋租賃權方面達成了利益和目標的共識，但在租賃交易價格確定上產生了利益沖突和目標分化。承租方的行為出發點在于以較低的價格獲得住房，村民和村集體行為的出發點在于以盡可能高的價格出讓住房，但是雙方由于害怕對方放棄交易最后都會做出趨于合作博弈穩態值的出價選擇。

2? 城中村建租賃住房行為的演化博弈分析

2.1? 城中村改造行為的博弈模型構建

以上提到城中村改造過程中的利益關系都建立在地方政府和村民的利益關系之上，所以下面主要探討這二者之間的動態演變趨勢和穩定的演化均衡策略。

博弈方a：地方政府

博弈方b：村民

村民會采取接受和拒絕兩種態度面對地方政府的常規征收和建租賃住房兩種方式，若地方政府采取的改造方式僅代表2/3以上的村民，那么少數村民將會采取不配合甚至反抗的方式加以應對。所以此時兩個博弈方會根據對方的行為機制做出相應的反應，因此是一個典型的動態博弈過程。其中博弈雙方具有完全理性，能夠做出自身利益最大化的選擇，符合理性經濟人的假設，但在實際的行為模式中，往往是介于完全理性和非理性之間，是具有“有限理性”的行為主體。

對于地方政府而言，其策略為“征地拆遷”或者“建租賃住房”，假設采取“征地拆遷”的比例為x=? x（t），則采取“建租賃住房”策略的比例為1-x=1-? ?x（t）;而村民在面對土地利益缺失的情況下，其策略為“拒絕”或“接受”，選擇“拒絕”的比例為y=y（t），選擇“接受”的比例則為1-y=1-y（t）。兩個群體的博弈矩陣如表1所示。

在表1中的矩陣中，若地方政府保持“建租賃住房”的行為策略，村民表示接受這種城中村改造方式的情況下，地方政府的收益保持不變，用S表示，村民的收益也維持現狀，用W表示。若村民認為“建租賃住房”行為缺乏程序的合法性或者資金投入過大，回收期長，會承擔經濟風險，面對上述情況，選擇拒絕這樣的改造方式時，地方政府為了達到城中村改造目的而選擇做出部分利益上的妥協，對城中村建租賃住房給予一定的資助或優惠，這時村民必然可以爭取到部分的額外收益，在付出拒絕成本C1的同時，增加了額外收益Ⅰ，而地方政府必然因此遭受相應損失，所以此時地方政府的收益為S-I，村民的收益為W+I-C1。若地方政府改變，在選擇“征地拆遷”行為策略的情況下村民選擇拒絕，那此時雙方都要付出放棄策略拒絕的成本，分別為C₂和C₃，因此，此時地方政府的收益為S-C₂，村民的收益為W-C₃。若地方政府采取“征地拆遷”的保守策略，并預感到村民可能會在自己保持原有策略的情況下先發制人，即保證其征收程序和過程上的合法性，免于承擔維穩等額外成本，先發制人的付出成本為C₄，而村民處于弱勢地位為防止得益損失的進一步擴大不得不選擇接受和妥協，此時地方政府的收益為S-C₄，村民的收益仍為W。

2.2? 城中村行為的博弈模型分析

2.2.1? 地方政府和村民的策略演變趨勢

1）地方政府策略的演變趨勢。地方政府選擇征地拆遷、建租賃住房策略的收益分別為：

2）村民策略的演變趨勢。村民選擇拒絕和接受態度的收益分別為：

2.3? 演化博弈的結論

地方政府和村民演化穩定均衡策略主要受到村民的滿意度和地方政府所承受可行性及合法性風險的影響。地方政府能否采取程序恰當的城中村改造行為主要取決于城中村改造行為需要付出的成本，村民的理性和滿意度主要取決于政府城中村改造程序的合法性及投資回報。具有有限理性的兩個博弈方通過長期的動態博弈，會使得類似博弈在大部分情況下最終收斂為地方政府采用“建設租賃住房”策略，而村民為了防止經濟利益受到損失，傾向于采取維護自身利益的拒絕策略。通過對初始狀態的調整可以使博弈系統向均衡收斂演變，如通過建立城中村改造前的協商機制可以使地方政府和村民實現共贏的局面。

3? 南京市城中村建租賃住房政策建議

3.1? 完善建設租賃住房的程序立法

從南京市城中村改造近20年的變遷來看，南京市的城中村改造政策遵循著維護村民利益、關注村民生計，合理規劃、穩步推進的原則。尤其是在2004年和2011年征地安置政策的兩次突破性改革后，土地補償的標準體現出綜合化考量趨勢，通過借鑒其他地區土地補償標準制定的經驗和實踐，結合南京市本地區的實際情況，在補償標準中加入了對農民的住房補償及社會保障費用。合法征地程序作為土地征收的前提條件，2017年《土地管理法（修訂案）》草案修改中重點提及更改集體建設用地入市的相關條例，刪除《土地管理法》中第43、63條規定，增加了關于“建立城鄉統一土地市場”內容。2018年1月南京市貫徹落實國務院、國土資源部關于集體土地建租賃住房等文件精神，結合實際制定了《南京市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》，致力于盤活低效用地，集約土地，破解城鄉土地二元結構限制。從某種意義上來說，《方案》成為目前南京市實施集體建設用地建租賃住房的指導性文件。美國行政法學的通說認為，正當程序至少應包含三個方面的內容：一是合理的通知;二是行政相對人有提出證據和陳述的機會;三是應由中立的裁決者對行政機關與相對人之間的糾紛作出裁決[7]。但是現有的制度和法律中，各地方政府對于集體建設用地建租賃住房的程序立法還不夠重視，尤其是在大部分試點方案中提到“集體建設用地不必通過政府征地和流轉直接建租賃住房”這一條與現行的法律內容相違背，因此，在解決城中村建租賃住房所引起的歷史遺留問題中，程序的立法完善應優先于城中村改造方案的制定。

3.2? 構建全過程的協商和參與機制

在所有程序中，協商產生的是彼此之間的同意或者大家共同的合意[8]。由此可知，能夠建立保障村民知情權和參與權的協商制度對村民滿意度有著重要影響。利用城中村土地建租賃住房過程中，應避免在“重發展、輕人民”的發展理念主導下，忽視村民合法權益和需求，使村民被隔離于建設改造過程之外。如今協商、參與理念和實踐在公共行政管理領域興起，引發了行政法運作模式的改變，促使公共行政由“命令行政”向“協商性行政”的現代轉型[9]。因此，通過達成對城中村土地建租賃住房行為的認同進而建立各利益相關者認知及行為相互適應的協商制度成為了一種切實之法。首先，信息公開是協商制度建立的前提和基礎，信息公開不能停留于租賃住房建設方案的告知階段，應貫穿于建設的整個過程，包括審批試點土地的調查現狀和評估結果、建設用地使用權和房屋所有權登記情況以及竣工后運營和利益分配的實施方案等相關的信息公開。其次，應構建村民代表委員會與城中村集體經濟組織雙軌決策機制，為村民的利益表達提供平臺保障，同時能夠防止村集體采取違背村民意愿的行為[10]。協商制度的效能還取決于村民的參與能力，因此為村民提供專家問詢有利于增強村民的權利意識，提高博弈協商和談判能力，同時還能了解村民最真實的想法，有利于現有集體建設用地建租賃住房制度以民眾的需求為核心進行改進和發展。

3.3? 建立內外部互動的監督機制

加強對城中村土地建租賃住房行為的監管，堅守政策底線，嚴防借機違法用地。對城中村建租賃住房行為實施監督的困難有兩點。一是政府和村集體的結構性分割。政府及國土部門除了要實現經濟增長，還需進行土地用途管制，同時維護村民利益和社會穩定。村集體作為公共管理者，更加注重招商引資和增加財政收入，兩個主體的結構性分割，導致村集體利用職權和“反監控法則”逃避上級的監督。二是外部監督動力不足。外部監督主要是指社會公眾，但社會公眾監督的渠道缺失和利益表達機制不健全直接導致了村民的監督權形同虛設。除此以外，信訪制度、舉報制度、申訴制度和政務公開制度的發展和完善也直接影響到社會公眾的監督能力與質量。可以從以下3點來規制城中村土地建租賃住房行為。一是建立村集體違反城中村改造追責制度。村集體的權責是由村民所賦予的，因此在享受權利的同時承擔著保障和增加村民利益的責任，當村集體沒有切實落實好對村民的安置和補償責任，甚至其行為損害了村民的合法權益時，需要強有力的追責制度對相關責任部門和問題部門進行責任界定和追究。二是改革政府官員的考核制度。如果僅僅以城中村改造成果來衡量地方政府及其官員的績效，可能會產生違反法律及程序的行為。因此，在衡量和考核政府官員城中村改造行為的績效評價時，不僅要關注改造成果，還必須考慮改造過程是否符合程序以及是否妥善處理好各方利益。三是建立動態的內外監督機制。由于城中村改造權力制度化或非制度化的分散在政府的各個部門和各個層次上，建立事前、事中和事后全過程的監督機制則顯得十分必要，在此基礎上，打造一個監督信息互通平臺，可以使內外部監督相互補充，進而為對抗城中村改造的不法行為形成一致的合力。

4? 結論

利用城中村土地建設租賃住房行為是中國城鄉發展階段中的必然產物。在正確的政策宣傳引導下，發展有序規范的租賃房市場，南京市實施建設租賃住房試點工作對全國形成可復制、可推廣的實踐經驗有著重要意義。通過構建城中村改造行為的博弈演化模型，發現演化博弈的均衡策略主要受到村民的滿意度和地方政府所承受的合法性風險的影響，而這種合法性風險主要來自于城中村改造程序的合法性，為了維護城中村建租賃住房行為程序的正當性，提出以完善建設租賃住房的程序立法為起點，構建全過程的協商和參與機制，輔助以規制城中村改造行為的監督機制，從過程到結果保障租賃住房建設程序的理性合法。

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