江蘇省河長制績效評估分析研究

匡尚毅

摘要：采取定量分析與定性分析相結合的方法，基于模糊一致矩陣的決策優選方法建立了江蘇省河長制績效評估體系，以了解江蘇省河長制實施效果以及存在的問題。結果表明，河長制在江蘇省河湖治理方面發揮了積極的作用，但現行河長制發展也還存在波動性與不足之處。對此，提出了制定專項法規、完善考核體系和加大宣傳力度等方面的建議。

關鍵詞：河長制;績效評估體系;江蘇省

中圖分類號：C931? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）01-0137-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.032? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Performance Evaluation of River Chief System：

A Case Study of Jiangsu Province

KUANG Shang-yi

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on the combination of quantitative analysis and qualitative analysis， the decision-making method based on fuzzy-consistent matrix method was used to establish the performance evaluation system of Jiangsu river chief system to understand the implementation effect and existing problems of Jiangsu river chief system. The results show that the river chief system has played an active role in the governance of rivers and lakes in Jiangsu Province， but there are still volatility and inadequacies in the current development of the river system. In this regard， suggestions were made for formulating special regulations， improving the evaluation system， and increasing publicity.

Key words： river chief system; performance evaluation system; Jiangsu Province

2007年無錫市太湖流域暴發嚴重的藍藻污染，使得全市的生活用水和飲用水嚴重短缺，引起舉國關注。同年，無錫市市委、市政府頒布《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，于全國范圍內首次實施河長制。無錫市委、市政府為無錫市64條主要河流分別設立“河長”，由市委、市政府主要部門領導擔任，并且將79個河流斷面水質檢測結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容[1]。次年，江蘇省政府辦公廳下發《關于在太湖主要入湖河流實行“雙河長制”的通知》，決定“對15條入湖河流實行‘雙河長制，河長分別由省和市、縣（市、區）主要負責同志擔任”，同時規定“河長”的主要職責為“組織編制并領導實施所負責河流的水環境綜合整治規劃，協調解決工作中的矛盾和問題，抓好督促檢查，確保規劃、項目、資金和責任‘四落實，帶動治污工作的深入開展”。2012年，江蘇省政府辦公廳印發《關于加強全省河道管理河長制工作意見的通知》，在江蘇省內推廣實行河長制。2015年，江蘇省全省727條省骨干河道1 212個河段河長落實到位，初步形成了較為完善的河長體系[2]。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，對河長制提出了總體要求，明晰了六項主要任務和四大保障措施。河長制的大幕徐徐拉開，標志著河長制正式由地方治河對策提升至國家意志。中央發文后不久的2017年3月，江蘇省委辦公廳、政府辦公廳印發《關于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》，參照中央發文并結合省內情況，明確了八項主要任務和五大保障措施，進一步強化了河長職能。

國內學界也在關注著河長制的推行。左其亭等[3]從河長制理論基礎開始分析，提出三大支撐體系，并給出具體的實施途徑;王書明等[4]依托新制度經濟學，首先肯定了河長制的制度創新，但也指出了河長制存在制度性不足，在監管、問責方面仍需加強;任敏[5]認為河長制具有跨部門協同模式的特征，分析了此種模式的責任機制、協作機制、影響因素等;李美存等[6]從江蘇省河長制實施現狀出發，分析存在的問題，構想出由法律層面到吸納社會力量，最終完善考核的長效治污路徑。

1? 河長制的目標解讀

水利部前部長陳雷指出，“生態優先、綠色發展是全面推行河長制的立足點，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開發利用的全過程，促進河湖休養生息、維護河湖生態功能”。江蘇省省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》中提出了嚴格水資源管理、加強河湖資源保護、推動河湖水污染防治、開展水環境綜合治理、實施河湖生態修復、推進河湖長效管護、強化河湖執法監督和提升河湖綜合功能共計八大任務。通過對這八大主要任務進一步的分析、解讀，可以將其概括為水污染防治、水環境治理、水生態修復和法律監管四類目標。

1.1? 水污染防治

想要防治水污染問題就要從兩方面入手，一是減少入河湖污染物，二是對受污染河湖的整治。減少入河湖污染物是從源頭上把控水污染防治，需要排查入河湖污染源，嚴格治理工礦企業污染、城鎮生活污染、農業面源污染等，落實污染物達標排放要求切實監管入河湖排污口，嚴格地控制進入河湖的排污總量。對于受污染河湖的整治，要充分貫徹《水污染防治行動計劃》，理清河湖水污染防治的目的與主要任務，統籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機制和考核體系。

1.2? 水環境治理

加強河湖水環境綜合整治，需要加強水源地保護與污水治理能力。貫徹推進飲用水水源地指標達標建設，并且實施規范化管理，切實排查各種環境隱患，保障飲用水水源安全。加強河、湖、濕地等水環境綜合整治，加速推進水環境治理網格化和信息化建設進程，建立健全水環境問題預警機制。針對城鎮要快速推進城鎮雨污分流管建設、污水處理設施建設等基礎設施工程。農村地區需要提高生活污水處理設施覆蓋率，以生活污水、生活垃圾處理、河道疏浚整治為重點，綜合解決農村水環境問題，推進水美鄉村建設，促進水生態文明發展。

1.3? 水生態修復

水生態修復就是要強化河湖等生態修復與保護，嚴禁侵占自然河、湖、濕地等水源涵養空間的行為，加強水域資源的保護，《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》需要被嚴格實行，執行水域占用補償、等效替代辦法。有序實施退田還湖工程，大力推進河湖等水系連通工程建設，恢復并增加水域面積。科學地調度、管理江河湖庫水量，滿足江河湖庫基本生態用水的需求，重點保障枯水期生態基本水量。加強生態保護網建設，積極推進建立生態保護補償機制，強化水土流失綜合治理。加強江河湖庫濕等地保護，實行濕地用途管制辦法，以維持河湖濕地的資源總量。

1.4? 法律監管

水資源是人類生存和發展不可缺少的寶貴資源，是經濟社會可持續發展的重要基礎[7]，因此有必要加強河湖管理執法能力建設。需要加大監管力度，建立健全信息共享、定期會商、聯合執法機制，并且要統籌多部門的行政執法職能，推進流域綜合執法和執法協作。加強執法巡查監管，增大對重點區域和敏感水域的執法監管力度，對違法行為實行“三早處理”（早發現、早制止、早處理）。建立健全案件通報制度，推行行政執法與刑事司法二者間的有效對接，對重大涉水違法案件實行掛牌督辦，堅決打擊涉水違法犯罪活動。

2? 河長制績效評估體系構建

2.1? 指標選取

河長制績效考核主要是考核河長制實行的效果。從水資源管理的角度看，2011年中央一號文件明確提出實行最嚴格的水資源管理制度，建立用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三項制度”，即所謂的“三條紅線”。結合上文對河長制的解讀和水污染防治、水環境治理、水生態修復與法律監管四類目標，歸納出河長制績效評估體系可由水資源供給、水資源利用和水污染排放三部分構成。具體指標及相關數據見表1。

1）水資源供給包括數量和質量兩方面，即全省總供給水量和三級以上水質占總水域比。推行河長制的一個重要目的就是提高區域供水能力、提升水環境，而全省總供給水量和三級以上水質占比很好地反映了這兩項要求。

2）水資源利用則是對水資源利用效率的考察，提高水資源利用效率也是推行河長制的內在要求。在眾多指標中，萬元GDP耗水量和萬元工業增加值用水量較好地反映了水資源利用效率的情況。

3）水污染排放是從全省污水排放量的角度考量，在《關于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》中就有減少入河湖污染物，從源頭上把控水污染防治的類似表述。

2.2? 數據處理

本次河長制績效評估研究運用德爾菲法廣泛征求了相關專家和學者的意見，對全省總供水量、三級以上水質占總水域比、萬元GDP耗水量、萬元工業增加值用水量和全省污水排放量五項指標的權重進行了確定，分別為20%、25%、20%、20%和15%。

為了消除不同指標數量級和量綱對結果造成的影響，需要對數據進行無量綱化處理。可將這五項指標分為越大越優型指標和越小越優型指標，全省總供水量和三級以上水質占總水域比屬于前者，其余三項指標屬于后者。根據Zald公式構建優屬度矩陣，如果是越大越優型指標則按照公式（1）處理，如果是越小越優型指標則根據公式（2）處理。

3? 江蘇省河長制績效分析

利用表1所示數據，結合公式（1）、公式（2）和公式（3）計算得到2003—2016年江蘇省水資源管理效果的具體評價值和趨勢（表2、圖1）。

3.1? 河長制整體發展趨勢

由圖1可以看出，2003—2016年江蘇省水資源管理效果整體呈現上升態勢，尤其是在河長制出現之后，但是這種變好的趨勢并不是一帆風順的，2013—2015年還出現連續三年的負增長的情況。2016年江蘇省水資源管理效果評價值又達到一個峰值。

由于太湖藍藻暴發而開展的河長制截至2012年都沒有進行全省范圍內的推廣，只是在相關市、縣、區實施。2012年，江蘇省政府辦公廳印發《關于加強全省河道管理河長制工作意見的通知》，正式在江蘇省全省范圍內推廣河長制。比較2007年前后的數據可以發現，從全省范圍看，河長制剛開始推廣時的效果并不十分明顯，隨著時間的推移河長制推行的效果逐漸顯現，2012年的水資源管理效果評價值達到一個峰值。

3.2? 河長制推行效果波動原因分析

根據現有的數據，可以將河長制的發展大致分為三個時期：效果初顯期、波動期和再發展期。

2007—2012年為河長制效果顯現期。2007年是河長制的元年，江蘇省無錫市在太湖流域推廣實施河長制，帶動了太湖流域周邊縣市以及蘇北的宿遷、鹽城、淮安等市紛紛效仿，出臺相關政策推行河長制，推進水生態文明建設[8]。