農民工市民化、產權結構偏好與農村土地流轉*
——基于江蘇、浙江、湖北、四川調查數據的分析

徐美銀

改革開放以來，我國農村土地產權結構經歷了動態變化，土地產權進行了有效分割，制度環境變化所產生的潛在利潤“顯性化”或者復雜產權的“細分”成為土地產權制度演化的重要方式[注]張曙光、程煉：《復雜產權論與有效產權論——中國地權變遷的一個分析框架》，《經濟學》(季刊)2012年第4期。。農村土地“三權分置”改革，又將根據人地關系變化對土地產權進行進一步分解，從而形成新的產權結構。因此，需要研究農民工市民化與農村產權結構之間的適應關系，及其對土地流轉的影響。

一、理論分析

(一)農民工階層分化

按照市民化程度不同，農民工群體逐步分化為兼業者、務工者、準市民和市民[注]徐美銀：《農業轉移人口市民化進程中的農村土地制度創新》，《華南農業大學學報(社會科學版)》2015年第4期。。農民工兼業者戶籍在農村，兼業從事農業和非農產業，收入水平較低，僅僅處于市民化的開始階段，市民化程度很低。農民工務工者戶籍在農村，主要從事非農產業，非農產業收入是主要收入來源，收入水平有了一定程度的提高，但工資水平較低，就業穩定性較差，社會保障程度較低，市民化程度較低。農民工準市民已經轉變為城鎮戶籍，但時間較短，一般在1～2年以內，從事比較穩定的非農產業，收入水平較高，基本適應了城市生活，市民化程度較高，但還不是完全意義上的市民。農民工市民很早就轉變為城鎮戶籍，在城鎮從事非農產業，工作穩定，收入較高，完全適應城市生活，已經成為完全意義上的市民，市民化程度很高。

(二)我國農村土地產權結構

產權本質上是一組關于財產的權利[注]Armen A. Alchian and Harold Demsetz, “The Property Rights Paradigm”, The Journal of Economic History, Vol. 33, No. 3. 1973.，這些權利之間存在相互關系，進而形成特定的產權結構。所謂土地產權，實質上是以土地為客體的各種權利的總和。在農村土地“三權分置”改革過程中，為了順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的合理意愿，我國實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，由此，形成了特定的農村土地產權結構。

1.農村土地所有權。我國《憲法》明確規定，農村土地所有權由農民集體擁有。所謂集體所有權，從法理上講，就是由全體集體成員共同所有，因此，農村土地集體所有權就是土地歸農村集體經濟組織的全體農民共同所有。2016年中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確指出，農民集體是土地集體所有權的權利主體，依法享有占有、使用、收益和處分的權利；在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用?？梢姡覈r村土地所有權的權利主體在法律規定上是明確的，即農民集體。

然而，在實踐中農村土地所有權的實現卻存在一些困難。一是由于農民缺乏行使集體所有權的組織形式或程序，客觀上就由集體經濟組織代表農民集體行使所有權，而對農村集體經濟組織代表的監督機制不健全，可能產生代表“越權”現象；二是由于農村集體組織處于國家行政科層結構的最末端，上級行政機構可以憑借行政權力對農村集體的土地所有權權利進行不同程度的侵害，削弱農村集體的土地所有權利，造成一定程度的產權“殘缺”[注]劉守英：《中國農地制度的合約結構與產權殘缺》，《中國農村經濟》1993年第2期。錢忠好、徐美銀：《基于ESPC分析框架的我國農地所有制改革路徑研究》，《學術研究》2010年第12期。。這就需要完善農村集體經濟組織，探索農村集體土地所有權的有效實現形式。

2.農村土地承包權。我國法律明確規定，農戶家庭作為農村集體經濟組織成員依法擁有農村集體土地承包權。2016年中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確指出，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變；土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利；在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。由此可見，農民家庭作為土地承包權主體對承包土地依法享有占有、使用、收益、處分的權利。

(1)占有權。農村土地家庭承包經營責任制度規定了農民家庭實際控制土地，擁有土地的占有權。農民家庭可以根據依法擁有的實際控制權，分享土地的合理收益、適當處置土地。更為重要的是，在我國城鎮化進程不斷推進的背景下，農村土地會以多種方式流轉，還會有相當數量的農地非農化，帶來一定的土地流轉收益和較大的農地非農化增值收益，農民家庭可以憑借實際控制權，擁有剩余控制權和剩余索取權，分享土地增值的剩余收益。

我國農村土地承包經營制度規定了明確的委托-代理關系[注]陳劍波：《農地制度：所有權問題還是委托—代理問題？》，《經濟研究》2006年第7期。，農村集體是土地承包合同的委托方，農民家庭是土地承包合同的代理方。由于主體的有限理性、外在環境的不確定性、信息的不完全性，任何契約都不可能是完全的[注]Hart, O. and J. Moore, “Incomplete Contracts and Renegotiation”, Econometrica, 1988, pp.755-785.，我國農村土地承包合同也不例外。雖然國家政策強調農村土地承包合同長期不變，但一些地區的土地調整、國家對土地的征用等都會對土地未來控制權的分配帶來影響。因此，農民家庭對土地的未來控制權就存在著一定的不確定性。

(2)使用權。農村土地承包經營合同賦予農民家庭直接利用土地的權利，農民家庭擁有農村土地的使用權。同時，國家對農用地實行嚴格的用途管制，堅持“農地、農有、農用”的原則，限制農地非農化[注]Lall S V, Mila Freire, Belinda Yen, “Urban land market.” World Bank Springer. 2009.。由此可見，農民家庭在土地承包期內享有比較充分的農業用途使用權，但非農用途使用權則受到嚴格限制。

(3)收益權。農村土地承包權中的收益權主要包括四個方面：農業生產收益權、流轉收益權、農地非農化增值收益權、剩余收益權。

根據農村土地承包經營合同，土地的農業生產收益全部由直接經營的農民家庭獲取。

中央文件明確規定，堅持依法自愿有償原則，引導農村土地有序流轉，流轉收益主要由轉出土地的農民家庭獲取。由于我國農村土地市場化程度較低，土地流轉價格的市場形成機制不太健全，導致土地流轉價格總體上處于一個較低的水平，并沒有真實反映農村土地流轉市場的供求關系?？梢灶A見，隨著我國農村土地市場的逐步建立和完善，農村土地流轉價格會對供不應求的市場狀況做出反應，最終土地流轉價格會不斷提高。

我國相關法律規定，農村集體土地只能通過土地征收轉為國有建設用地，進而通過政府出讓國有土地使用權的方式開發利用。同時，《土地管理法》規定，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。由此可見，國家壟斷了農村土地征用的一級市場，獲取了大部分農地非農化增值收益；農村集體在土地征用、補償款分配等方面擁有較大的決策權，也分享了一部分農地非農化增值收益；農民家庭所處的弱勢地位，只能獲取小部分農地非農化增值收益。

我國農村土地發揮了多維度功能，具有多方面價值，如社會保障價值、資產投資價值和未來增加價值等。考慮到制度環境對制度結構的約束作用，我國農村土地承包經營合同是在一定的制度環境下生成的，必然存在一定的局限性，不可能對農村土地的全部價值在事前做出完備的規定，導致一部分剩余價值留存其中。由于我國農村土地產權存在著一定程度的“公共域”，圍繞土地剩余收益分配，政府、農村集體可能會侵害農民的正當利益。

(4)處分權。農村土地承包權中的處分權主要包括流轉權、抵押權、退出權。

我國《農村土地承包法》明確規定，通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。黨的十八屆三中全會又進一步規定，鼓勵經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。2017年中央“一號文件”明確指出，大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式,加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營；積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式,實現按戶連片耕種；完善家庭農場認定辦法，扶持規模適度的家庭農場?，F階段，雖然農村土地流轉市場尚不完善，土地流轉收益偏低，土地流轉規模偏小，有時還存在政府行政權力的不當干預，但農民家庭的土地流轉權基本得到保證，承包土地的農民可以根據自身條件決定是否流轉土地、選擇合適的流轉方式。

在城鎮化建設不斷推進的過程中，農村土地的財產功能日益顯現，許多農民對土地抵押權提出了強烈需求。近年來，為了適應農民對土地抵押權的要求，政府開展了試點工作，也啟動了立法程序，努力擴大農村土地抵押規模，為農民工提供資本支持。2016年中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶抵押承包地等各項權能，承包農戶有權依法依規就承包土地經營權設定抵押。

在農民工市民化進程中，隨著大量農業轉移人口離開農業農村，部分農民工希望通過有償退出承包地的方式，既實現承包土地的財產價值，也為實現市民化提供必要的資本積累。中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，承包農戶有權依法依規自愿有償退出承包地，要充分維護承包農戶退出承包地等各項權能；不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

3.農村土地經營權。中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體的土地經營權；在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用；鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。由此可見，土地經營權人依法享有在流轉期限內占有、使用、收益、處分土地的權利。

(1)占有權。土地經營權人依照流轉合同，在流轉期限內依法依規對經營土地進行實際控制，擁有土地的占有權。經營主體可以根據依法擁有的實際控制權，在符合規定的前提下，自主從事農業生產經營并獲得相應收益；經承包戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產配套設施等。

(2)使用權。經營主體依據土地流轉合同，在流轉期限內，有權直接使用土地，自主從事農業生產經營，擁有土地的使用權。現階段，國家對農業用地實行嚴格的用途管制，農村土地使用權僅限于農業用途，非農用途使用權則受到嚴格限制。

(3)收益權。經營主體依據土地流轉合同，依法經營土地并享有相應收益。土地經營權中的收益權主要是從事農業生產經營的相應收益。

(4)處分權。土地經營權人依法依規，在土地流轉期限內，享有一定的土地處分權。土地經營權中的處分權主要包括土地經營權的抵押權。中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，鼓勵經營主體依法依規開展土地經營權抵押融資。2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀監會、中國保監會、財政部、農業部頒布《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，在北京市大興區、天津市薊縣等地開展農村土地經營權抵押貸款試點?？梢灶A見，農村土地經營權抵押融資規模會不斷擴大。

(三)農民工市民化、產權結構偏好與農村土地流轉

不同市民化程度的農民工，會依據家庭資源稟賦條件對農村土地產權結構的不同方面提出差異性偏好，從而以直接經營、流轉經營權、退出承包權等不同方式利用土地，對農村土地流轉產生影響。為此，可以建立一個農民工市民化對農村土地流轉影響的理論分析框架，如圖1所示。

1.農民工市民化程度對土地流轉行為的影響。理論和實證研究都表明，農民工中的兼業者等群體，市民化程度較低，大多數直接經營土地，土地流轉行為較少；而市民化程度較高的準市民、市民等群體，土地流轉行為較多。據此，可以提出如下研究假設1：農民工市民化程度越高，土地流轉行為發生的可能性越大。

2.農民工土地產權結構偏好程度對土地流轉行為的影響。農民工對農村土地占有權的偏好程度越強，意味著其對農村土地未來控制權偏好程度越強，希望通過掌握未來控制權來獲取農村土地一定的剩余索取權和剩余收益權等，因此，這類群體比較重視土地承包權，選擇以轉讓方式流轉土地的可能性較小。然而，這類群體現階段究竟選擇何種土地利用方式具有不確定性，可能選擇保留土地經營權，直接經營土地；也可能選擇放棄土地經營權，以互換、代耕、轉包、出租、股份合作等形式流轉土地。這就意味著，這類農民工可能選擇流轉土地，也可能選擇不流轉土地。所以，可以提出如下研究假設2：農民工對農村土地占有權的偏好程度對其土地轉出行為的影響具有不確定性。

農民工對農村土地生產性收益權的偏好程度越強，意味著農民工家庭的農業經營收入越加重要，保留土地經營權直接經營土地的可能性越大，轉出土地的可能性越小。據此，可以提出如下研究假設3a：農民工對農村土地生產性收益權的偏好程度越強，土地轉出的可能性越小。

農民工對農村土地流轉性收益權的偏好程度越強，意味著土地流轉收益對農民工家庭的重要性越大，土地轉出的可能性越大。市民化程度較高的農民工，對土地流轉性收益權偏好強烈[注]傅晨、任輝：《農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的機理：一個分析框架》，《經濟學家》2014年第3期。。據此，可以提出如下研究假設3b：農民工對農村土地流轉性收益權的偏好程度越強，土地轉出的可能性越大。

農民工對農村土地增值性收益權的偏好程度越強，意味著農民工對土地承包權的重視程度越大，希望通過掌握承包權分享土地增值收益。然而，其對農民工家庭土地經營權的影響具有不確定性，這類農民工群體可能選擇保留土地經營權，直接經營土地；也可能選擇放棄土地經營權，轉出土地。因此，可以提出如下研究假設3c：農民工對農村土地增值性收益權的偏好程度對其土地轉出行為的影響具有不確定性。

農民工對農村土地剩余性收益權的偏好程度越強，意味著農民工家庭對土地未來的剩余收益重視程度越大，這類農民工群體保留土地承包權的可能性越大。然而，其對農民工家庭土地經營權的影響方向具有不確定性，這類群體可能選擇保留土地經營權，直接經營土地；也可能選擇放棄土地經營權，流轉土地。因此，可以提出如下研究假設:3d：農民工對農村土地剩余性收益權的偏好程度對其土地流轉行為的影響具有不確定性。

現行農村土地制度安排，在三權分置改革創新背景下，正在進行土地承包經營權抵押擔保試點[注]2015年12月27日，全國人大正式授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)允許以農村承包的土地經營權抵押貸款，并于2017年12月27日延長授權至2018年12月31日。2018年12月23日，國務院向全國人大提交《關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》。。農民工對農村土地抵押權的偏好程度越高，意味著這類群體希望通過擁有土地經營權實現抵押融資的愿望越強，流轉土地的可能性越小。據此，可以提出如下研究假設4：農民工對農村土地抵押權的偏好程度越強，土地流轉的可能性越小。

二、統計分析

為了深入分析農民工市民化進程中的農村土地承包經營權流轉問題，課題組于2014年11月至2015年8月進行了大量實地調研。選擇江蘇、浙江、湖北、四川的9個城市的農民工進行了問卷調查，共發放問卷1500份，收回有效問卷1371份。

(一)農民工市民化程度狀況

為了實地了解農民工市民化程度，課題組設計了一系列問題，對農民工進行問卷調查。調研結果表明，農民工市民化程度總體上仍然較低，而且存在較大差異，其中兼業者約占25.2%，務工者約占55.9%，準市民約占12.3%，市民約占6.6%。

(二)農民工市民化與農村土地產權結構偏好狀況

1.對農村土地所有權的偏好。我國法律明確規定，農村土地實行集體所有制。為了了解農民工對農村土地所有權的偏好，課題組設計了如下兩個問題：問題一，“你認為農村土地的所有權歸誰所有？”；問題二，“如果可以選擇，你認為農村土地所有權歸誰比較好？”。調查結果如表2和表3所示。

表2 農民工對農村土地所有權的認知程度(%)

注：加權平均=兼業者*0.252+務工者*0.559+準市民*0.123+市民*0.066，其中0.252、0.559、0.123、0.066分別為總樣本中兼業者、務工者、準市民、市民所占比例。下同。

由表2可以發現，有40.4%的農民工正確認識到農村土地所有權主體是農村集體；有29.3%的農民工混淆了國家和農村集體，錯誤認為農村土地所有權主體是國家；有23.5%的農民工錯誤認為農村土地所有權主體是農民家庭；還有6.8%的農民工不清楚農村土地所有權歸屬。同時發現，農民工市民化程度越高，對農村土地所有權主體認知的正確程度越高，分別有71.2%的農民工市民和50.1%的農民工準市民能夠正確認識到農村土地所有權主體是農村集體，分別只有32.7%的農民工兼業者和38.1%的農民工務工者能夠正確認識到農村土地所有權主體是農村集體。對此的解釋是，一方面，農民工市民化程度越高，其綜合素質可能越高；另一方面，農民工市民化程度越高，在其市民化過程中越有可能涉及到農村土地流轉等問題，因而對農村土地法律、政策等認知程度越高。

表3 農民工對農村土地所有權的偏好(%)

由表3可以發現，26.1%的農民工對農村土地所有權具有偏好，希望農村土地所有權主體是農民家庭；51.0%的農民工仍然希望農村土地所有權主體歸農村集體。同時，還可以發現，農民工市民化程度越低，對農村土地所有權偏好越強烈，分別有31.1%的農民工兼業者和27.3%的農民工務工者對農村土地所有權偏好強烈，分別只有18.9%的農民工準市民和10.2%的農民工市民對農村土地所有權偏好強烈。對此的解釋是，一方面，農民工市民化程度越低，對農村土地的依賴程度越高，越希望由農民家庭擁有土地所有權；另一方面，農民工市民化程度越高，越能夠正確認識到農村土地所有權變更的難度，對土地所有權偏好越加理性，越偏好于農村土地產權結構的其他方面。

2.對農村土地占有權的偏好。我國法律規定了農戶家庭對承包地的實際占有權，農戶家庭可以根據依法擁有的實際控制權，分享土地的合理收益、適當處置土地?？紤]到農村土地承包合同的不完全性，農村土地未來控制權所帶來的剩余索取權和剩余收益權就顯得非常重要。在農民工市民化進程中，各個階層的農民工家庭對農村土地的未來控制權會產生一定程度的偏好。為了了解農民工對農村土地占有權的偏好程度，課題組設計了如下問題：“你認為農村土地未來控制權重要嗎？”。選項包括兩項，即重要、無所謂。調查結果如表4所示。

表4 農民工對農村土地占有權(未來控制權)的偏好(%)

由表4可以發現，農民工對農村土地未來控制權具有較為強烈的偏好，有87.7%的農民工認為重要。這說明，大多數農民工理性預期到農村土地未來巨大的增值價值，希望通過擁有土地未來控制權來獲取一定的剩余索取權和剩余收益權。

3.對農村土地使用權的偏好。農村土地承包合同明確賦予農戶家庭土地使用權，同時也施加了嚴格的用途管制，保證農地農用。在三權分置背景下，農村土地所有權、承包權和經營權逐步分離，不同市民化程度的農民工會對農村土地使用權產生差異化偏好。為了了解農民工對農村所有權的偏好程度，課題組設計了如下問題：“你認為農村土地使用權重要嗎？”。選項包括兩項，即重要、無所謂。調查結果如表5所示。

表5 農民工對農村土地使用權的偏好(%)

由表5可以發現，參與調查的農民工，仍然有不少家庭對農村土地使用權具有偏好，有65.4%的農民工認為重要。這說明，現有的農村土地流轉仍然存在市場不完善、供求不匹配、流轉價格不合理等問題，導致土地流轉不暢。同時，還可以發現，以兼業者為代表的市民化程度較低的農民工階層，對農村土地使用權的偏好更為強烈，分別有93.4%的農民工兼業者和65.7%的農民工務工者對農村土地使用權偏好強烈，分別只有33.8%的農民工準市民和15.4%的農民工市民對農村土地使用權偏好強烈。其中的原因非常簡單，兼業者等市民化程度較低的農民工家庭，非農就業不穩定、非農產業收入較低，仍然希望通過經營土地等方式獲得一定的農業經營收入。

4.對農村土地收益權的偏好。農村土地收益主要包括四個方面：農業生產收益、流轉收益、農地非農化增值收益、剩余收益。我國相關法律規定，農村土地農業生產收益由承包農戶獲??；農村土地流轉收益由轉出農戶獲?。晦r地非農化增值收益由政府、農村集體、農戶家庭、用地企業等分享，但分配比例不太明確；農村土地剩余收益，主要包括土地未來價值上升給剩余控制權擁有者所帶來的收益，由政府、農村集體、農戶家庭等相關主體分享，但分配比例不太明確。為了了解農民工對農村土地多種收益的偏好程度，課題組設計了一組相關問題：問題一，“你認為農村土地農業生產收益重要嗎？”；問題二，“你認為農村土地流轉收益重要嗎？”；問題三，“你認為農村土地非農化增值收益重要嗎？”；問題四，“你認為農村土地未來的剩余收益重要嗎？”。選項有兩項，即重要、無所謂。調查結果如表6所示。

表6 農民工對農村土地收益權的偏好(%)

由表6發現，在農村土地的多種收益中，59.3%的農民工認為土地的生產收益重要，70.6%的農民工認為土地的流轉收益重要，91.3%的農民工認為土地的增值收益重要，86.2%的農民工認為土地的剩余收益重要。同時，還可以發現，市民化程度較低的農民工兼業者最為重視農村土地的農業生產收益，分別有86.3%的農民工兼業者和57.6%的農民工務工者認為土地的生產收益重要，分別只有31.9%的農民工準市民和6.5%的農民工市民認為土地的生產收益重要；農民工務工者和準市民比較重視農村土地的流轉收益，分別有85.6%的農民工準市民和79.2%的農民工務工者認為土地的流轉收益重要；大多數農民工非常重視農村土地非農化的增值收益和未來的剩余收益。不難理解，農民工兼業者仍然直接經營土地，對農村土地農業生產收益比較重視；農民工務工者和準市民以從事非農產業為主，希望通過合理方式流轉土地，比較重視農村土地的流轉收益，這也說明，這個群體的農民工是農村土地流轉的主要供給者。在農民工市民化進程中，農村土地非農化所產生的巨大增值收益以及增值預期下的土地剩余收益，越來越得到農民工群體的重視。

5.對農村土地處分權的偏好。農村土地處分權主要包括流轉權、抵押權。我國法律明確規定，農戶家庭擁有農村土地流轉權。近年來，我國積極探索農村土地抵押權的改革試點，在三權分置框架范圍內逐步賦予農村土地經營權抵押融資功能[注]2016年10月30日中共中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確， “支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資”。。為了了解農民工對農村土地處分權的偏好程度，課題組設計了一組問題：問題一，“你認為農村土地流轉權重要嗎？”；問題二，“你認為農村土地抵押權重要嗎？”。選項有兩項，即重要、無所謂。調查結果如表7所示。

由表7可以發現，約2/3的農民工對農村土地流轉權有較強偏好，其中，農民工務工者的偏好強度最高，農民工準市民的偏好強度次之，然后是農民工市民和農民工兼業者的偏好強度；超過7成的農民工對農村土地抵押權有較強偏好，其中，農民工準市民的偏好強度最高，農民工市民的偏好強度次之，然后是農民工務工者和兼業者的偏好強度。這說明，在新的制度環境下，農村土地處分權已經受到農民工群體的重視。不同階層農民工根據自身條件，對農村土地流轉權、抵押權分別產生了不同的偏好，農民工務工者和準市民希望流轉土地，從而更好從事非農就業，同時獲取非農就業收入和土地流轉收益，這兩個農民工群體構成了農村土地流轉市場的主要供給者；農民工準市民和市民已經進入城鎮工作生活，市民化程度較高，希望土地發揮更多資本功能，因而對土地抵押權偏好強烈。

表7 農民工對農村土地處分權的偏好(%)

(三)農民工土地流轉行為

課題組在對多地農民工的問卷調查過程中，專門設計了一組問題實地調研農民工的土地流轉行為，得到了一系列調研結果。在1371份總有效問卷中，有626份問卷沒有發生土地轉出，有745份問卷發生了土地轉出，即54.3%左右的農民工有土地轉出行為，45.7%左右的農民工沒有土地轉出行為。進一步地，考慮農民工市民化程度差異，將農民工階層分化為兼業者、務工者、準市民和市民四類群體，分別討論四類農民工群體的土地轉出行為，調研結果如表8所示。

表8 農民工市民化程度與土地轉出行為 (%)

由表8可以發現，農民工市民化程度對土地轉出行為具有明顯影響，農民工兼業者市民化程度最低，絕大多數農民工在非農就業的同時直接經營土地，只有少數農民工家庭由于勞動力不足、土地細碎化等原因轉出土地；農民工務工者市民化程度較低，大多數農民工轉出土地，少數在非農就業的同時直接經營土地；農民工準市民化程度較高，大多數農民工轉出土地，少數在非農就業的同時直接經營土地；農民工市民市民化程度最高，全部發生了土地轉出行為。

三、實證分析

(一)變量選取

選取農民工市民化程度、農民工對農村土地產權結構不同方面的偏好程度方面7個變量作為自變量；同時，選取農民工個人特征、家庭特征、就業特征方面6個控制性變量也作為自變量。兩者相加，共選取13個自變量，作為影響農民工土地流轉行為的主要因素。因變量為農民工土地流轉行為，有0和1兩個取值，取值0表示沒有發生土地流轉，取值1表示發生了土地流轉。變量取值說明見表9所示。

表9 變量取值說明

(二)模型建立

由于因變量土地流轉行為為二分變量，取值為0或1，分別表示沒有流轉土地或流轉土地，因此適宜建立二元logit回歸模型進行研究。

具體模型為：

上式中，Y為因變量，表示農民工土地流轉行為，p1、p2分別表示“流轉”、“沒有流轉”的概率。Xi為自變量，表示包括農民工市民化程度、農民工對農村土地產權結構不同方面偏好程度、控制性變量等一系列影響農民工土地流轉行為的因素。?為隨機擾動項。

(三)模型估計結果

運用SPSS18.0統計軟件對上述模型進行logit回歸分析。為了保證回歸結果的穩定性，采取逐一加入變量的方法分別進行回歸，得到模型一、模型二和模型三三個模型，見表10所示。模型一只包含農民工個體特征、農民工市民化程度變量；模型二在模型一的基礎上，增加了農民工對農村土地產權結構偏好程度變量；模型三在模型二的基礎上，增加了農民工家庭特征、就業特征變量。模型估計結果如表10所示。

由表10可以發現，模型一、模型二和模型三整體檢驗參數均達到規定要求，說明三個模型擬合程度良好，都具有較強解釋力。

從估計結果可以發現，農民工市民化程度、土地生產性收益權偏好程度、流轉性收益權偏好程度、抵押權偏好程度、農民工受教育程度、非農就業穩定性、非農就業收入、家庭非農收入所占比例8個變量通過了顯著性檢驗。而農民工土地占有權偏好程度、增值性收益權偏好程度、剩余性收益權偏好程度、農民工年齡、家庭承包土地面積5個變量始終未通過顯著性檢驗。

表10 Logit模型估計結果

注：*、**、***分別表示顯著性水平為10%、5%、1%。

(四)估計結果分析

1.農民工市民化程度對土地流轉行為的影響。農民工市民化程度對土地流轉行為的影響通過了10%的顯著性水平檢驗，且系數為正。這說明市民化程度越高的農民工家庭，土地流轉行為發生的可能性越大，研究假設1得到了驗證。農民工市民化程度越高，家庭財富稟賦越強，非農就業收入越高，農業收入在家庭總收入中所占比例越低，直接經營土地的可能性越小，流轉土地的可能性越大；而農民工市民化程度越低，家庭對農業收入的依賴程度越大，直接經營土地的可能性越大，流轉土地的可能性越小。課題組實地調研結果也證實了這一研究結論，市民化程度較低的農民工兼業者和務工者土地流轉行為發生比例分別為9.3%和63.4%，而市民化程度較高的農民工準市民和市民土地流轉行為發生比例分別為80.5%和100%，前者小于后者。

2.農民工農村土地產權結構偏好對土地流轉行為的影響。農村土地產權結構不同方面的偏好程度對農民工土地流轉行為具有不同的影響。具體而言，農民工農村土地生產性收益權、流轉性收益權、抵押權的偏好程度對土地流轉行為的影響分別通過了1%、5%、10%的顯著性水平檢驗，而農民工農村土地占有權、增值性收益權、剩余性收益權的偏好程度對土地流轉行為的影響不顯著。下面分別進行解釋。

農民工農村土地生產性收益權的偏好程度對土地流轉行為的影響通過了1%的顯著性水平檢驗，且系數為負。這表明對農村土地生產性收益權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越小，研究假設3a得到了驗證。農村土地生產性收益主要體現在農業生產經營收入方面，對農村土地生產性收益偏好程度越強的農民工家庭，對農業生產經營收入的重視程度越高，農業收入在家庭總收入中的重要性越大，直接經營土地的可能性就越大，發生土地流轉行為的可能性就越小。課題組實地調研結果也證實了這一研究結論，認為農村土地生產性收益權重要的農民工，發生土地流轉行為的比例僅為32.7%，而沒有發生土地流轉行為的比例高達67.3%；相反，認為農村土地生產性收益權無所謂的農民工，發生土地流轉行為的比例高達85.8%，而沒有發生土地流轉行為的比例僅為14.2%。

農民工農村土地流轉性收益權的偏好程度對土地流轉行為的影響通過了5%的顯著性水平檢驗，且系數為正。這表明對農村土地流轉性收益權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越大，研究假設3b得到了驗證。農村土地流轉性收益直接來源于各種形式的土地流轉，對農村土地流轉性收益權偏好程度越強的農民工，通過土地流轉獲取收益的可能性越大，發生土地流轉行為的可能性越大。課題組實地調研結果也證實了這一研究結論，認為農村土地流轉性收益權重要的農民工，發生土地流轉行為的比例高達69.2%，而沒有發生土地流轉行為的比例僅為30.8%；相反，認為農村土地流轉性收益權無所謂的農民工，發生土地流轉行為的比例僅為18.5%，而沒有發生土地流轉行為的比例高達81.5%。

農民工農村土地抵押權的偏好程度對土地流轉行為的影響通過了10%的顯著性水平檢驗，且系數為負。這表明對農村土地抵押權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越小，研究假設4得到了驗證。在三權分置改革創新背景下，農村土地經營權逐漸被賦予抵押權。農民工對農村土地抵押權偏好程度越強，意味著其通過擁有土地經營權進而獲得土地抵押權的意愿越強，發生土地流轉行為的可能性越小。課題組實地調研結果也證實了這一研究結論，認為農村土地抵押權重要的農民工，發生土地流轉行為的比例僅為40.3%，而沒有發生土地流轉行為的比例高約59.7%；相反，認為農村土地抵押權無所謂的農民工，發生土地流轉行為的比例高達88.7%，而沒有發生土地流轉行為的比例僅為11.3%。

農民工農村土地占有權的偏好程度對土地流轉行為的影響沒有通過顯著性檢驗，這表明農民工土地占有權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響，研究假設2得到了驗證。農民工對農村土地占有權的偏好，本質上意味著其對農村土地未來控制權的偏好，即農民工希望通過擁有土地占有權來掌握土地的未來控制權和未來土地剩余索取權，進而能夠分享土地的剩余收益。因此，對農村土地占有權的偏好程度越強的農民工，對農村土地承包權的重視程度越大，但對是否流轉土地的影響具有不確定性，這類群體可能選擇保留土地經營權不流轉土地，也可能保留土地承包權流轉土地。

農民工農村土地增值性收益權的偏好程度對土地流轉行為的影響沒有通過顯著性檢驗，這表明農民工土地增值性收益權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響，研究假設3c得到了驗證。農村土地增值性收益主要發生在土地用途由農業用途改變為非農用途的過程中，按照現有農村土地增值收益分配制度，增值收益由國家、農村集體、承包農戶家庭及用地企業共同分享。其中，農戶家庭憑借土地承包權分享農村土地增值性收益，而土地經營者則不能憑借土地經營權分享土地增值性收益。因此，對農村土地增值性收益偏好程度越強的農民工，放棄土地承包權的可能性越小，但對其是否放棄土地經營權流轉土地具有不確定性，這類群體可能選擇保留土地承包權流轉土地，也可能選擇保留土地經營權不流轉土地。

農民工農村土地剩余性收益權的偏好程度對土地流轉行為的影響沒有通過顯著性檢驗，這表明農民工土地剩余性收益權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響，研究假設3d得到了驗證。由于農村土地承包合同具有不完全性，受限于交易成本，農村土地承包合同無法完全規定所有細節，必然會留下一些未做規定或者模糊之處，相應的，這些模糊權利可能會產生一定的收益，這就是農村土地剩余性收益的主要來源。農戶家庭可以通過擁有土地承包權來分享土地的剩余收益。對農村土地剩余性收益權偏好程度越強的農民工，放棄土地承包權的可能性越小，但對其是否放棄土地經營權發生土地流轉行為則具有不確定性，這類群體可能選擇保留土地承包權流轉土地，也可能選擇保留土地經營權不流轉土地。

3.其他控制性變量對農民工土地流轉行為的影響。從估計結果可以發現，在6個其他控制性變量中，農民工受教育程度、農民工家庭非農收入所占比例、農民工非農就業穩定性和非農就業收入4個變量分別通過了10%、5%、5%、5%的顯著性水平檢驗，而農民工年齡、農民工家庭承包土地面積2個變量沒有通過顯著性檢驗。

①個人特征。農民工受教育程度對其土地流轉行為的影響通過了10%的顯著性水平檢驗，且系數為正，表明農民工受教育程度越高，發生土地流轉行為的可能性越大。這是因為，一方面，農民工受教育程度越高，非農就業技能學習能力越強，非農就業穩定性和非農就業收入越高，土地流轉的可能性越大；另一方面，農民工受教育程度越高，城鎮生活適應能力越強，市民化意愿及能力越強，土地流轉的可能性越大。這一研究結論與課題組實地調研結果的統計分析相一致，初中及以下受教育程度農民工發生土地流轉行為的比例約為45.7%，而初中以上農民工發生土地流轉行為的比例約為72.0%，后者遠高于前者。

農民工年齡對土地流轉行為的影響沒有通過顯著性檢驗，表明年齡對農民工土地流轉行為的影響具有不確定性。一方面，年齡偏小的農民工，可能外出務工時間較短，非農就業經驗和技能較為欠缺，城鎮生活適應能力也在學習中，對農村承包地的仍然有一定程度的依賴，流轉土地的可能性較小；另一方面，年齡偏大的農民工，在城鎮從事非農產業的優勢漸漸消失，選擇返鄉務農的比例較高，流轉土地的比例也較??；再一方面，年齡居中的農民工，正值青壯年，外出務工從事非農產業的可能性較大，直接經營土地的可能性較小，發生土地流轉的可能性也較小。由此可以初步推斷，農民工年齡與其土地流轉行為之間是非線性關系，呈倒“U”型關系。為了利用計量模型進行論證，因而在模型三的基礎上增加了年齡的平方項，估計結果表明，年齡的一次項系數仍然為正，二年齡的二次項系數為負，雖然兩個變量均未通過顯著性檢驗，但可以發現農民工年齡與土地流轉行為之間確實存在倒“U型關系”，年齡偏小和年齡偏大農民工土地流轉的可能性較小，而年齡居中的農民工土地流轉的可能性較大。

②家庭特征。農民工家庭非農收入所占比例對土地流轉行為的影響通過了10%的顯著性水平檢驗，且系數為正，表明農民工家庭非農收入占比越高，發生土地流轉行為的可能性越大。這是因為，非農收入占比較高的農民工家庭，非農就業收入對家庭的貢獻更為重要，這就意味著家庭成員非農就業收入及穩定性都比較好，相對而言，家庭對農業經營收入的依賴程度較低，流轉土地的可能性較大。這一研究結論與課題組實地調研結果的統計分析相一致，家庭非農收入占比小于60%的農民工家庭，發生土地流轉的比例僅為43.3%，而家庭非農收入占比大于60%的農民工家庭，發生土地流轉的比例為65.8%，后者明顯高于前者。

農民工家庭承包土地面積對土地流轉行為的影響沒有通過顯著性水平檢驗，表明家庭承包土地面積不是影響農民工土地流轉行為的關鍵性變量。一方面，在農村土地均分的制度安排下，農村人均承包土地面積相差不大，導致家庭承包土地面積差距也不是非常明顯，因而對農民工土地流轉行為不會產生重要影響；另一方面，農民工家庭主要依據家庭成員非農就業狀況、市民化程度等因素進行土地流轉決策，家庭承包土地面積在決策過程中不會發揮關鍵性作用。

③就業特征。農民工非農就業穩定性對土地流轉行為的影響通過了5%的顯著性水平檢驗，且系數為正，表明非農就業穩定性越好的農民工，流轉土地的可能性越大。這是因為，農民工非農就業穩定性越好，越有信心在城鎮從事非農產業，對農業經營的依賴程度越低，流轉土地的可能性越大。這一研究結論與課題組實地調研結果的統計分析相一致，非農就業穩定性較差(包括很不穩定、不太穩定、一般)的農民工，發生土地流轉的比例約為63.0%，而非農就業穩定性較好(包括比較穩定、很穩定)的農民工，發生土地流轉的比例約為39.3%，前者明顯高于后者。

農民工非農就業收入對土地流轉行為的影響通過了5%的顯著性水平檢驗，且系數為正，表明非農就業收入越高的農民工，流轉土地的可能性越大。這是因為，非農就業收入越高的農民工，越有信心繼續從事非農產業，直接從事農業生產的可能性較小，流轉土地的可能性越大。這一研究結論與課題組實地調研結果的統計分析相一致，月工資水平4000元以下的農民工，發生土地流轉的比例約為60.9%，而月工資水平4000元以上的農民工，發生土地流轉的比例約為41.2%，前者明顯高于后者。

四、研究結論與政策建議

在轉型期社會階層分化背景下，農民工市民化程度總體水平不高且存在明顯差異。進一步地，不同市民化程度農民工對農村土地產權結構的不同方面存在異質性偏好，進而對農村土地流轉產生直接影響。理論和實證分析結果表明，市民化程度越高的農民工家庭，土地流轉行為發生的可能性越大；對農村土地生產性收益權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越小；對農村土地流轉性收益權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越大；對農村土地抵押權偏好程度越強的農民工，發生土地流轉行為的可能性越小；農民工土地占有權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響；農民工土地增值性收益權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響；農民工土地剩余性收益權偏好程度對其土地流轉行為沒有顯著影響。農民工個人特征方面，農民工受教育程度越高，發生土地流轉行為的可能性越大；年齡對農民工土地流轉行為的影響具有不確定性。農民工家庭特征方面，農民工家庭非農收入占比越高，發生土地流轉行為的可能性越大；家庭承包土地面積不是影響農民工土地流轉行為的關鍵性變量。農民工就業特征方面，表明非農就業穩定性越好的農民工，流轉土地的可能性越大；非農就業收入越高的農民工，流轉土地的可能性越大。

據此，可以提出幾點政策建議：

第一，采取綜合措施提高農民工市民化程度，促進農村土地流轉。在新型城鎮化建設過程中，要以人的城鎮化為核心，協調推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”；深化戶籍制度改革，逐步消除城鄉戶籍的福利待遇差別，還原戶籍的身份登記功能；以實施鄉村振興戰略為契機，統籌城鄉建設，提高農村居民社會保障水平，逐步實現公共服務城鄉居民全覆蓋；提高農民工非農就業穩定性，逐步實現農民工與城鎮就業人員同工同酬，消除對農民工的就業、工資歧視；加快住房制度改革，加大經濟適用房、廉租房供給力度，保證農民工居有定所；提高農民工的歸屬感，促進農民工盡快融入城市。這樣，可以逐步提高農民工市民化程度，有序推進農村土地順利流轉。

第二，深化農村土地制度改革，根據制度環境變化，合理界定農村土地產權，依法保護農民土地權益。適應農村人地分離的制度環境變化，在確權頒證基礎上，加快推進農村土地“三權分置”制度改革，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，明確界定所有權、承包權、經營權的權利內涵和產權邊界，合理規定三權之間的相互關系，保證農民工能夠在非農就業的同時，在擁有長期穩定承包權基礎上，自愿有償流轉土地經營權，合理分享土地增值收益、剩余收益，減弱對土地的占有權偏好，促進農村土地順利流轉。

第三，加快農村土地市場建設，保證農村土地流轉規范有序進行。成立各級農村土地交易中心，制定市場交易規則，逐步推進農村土地流轉市場化交易，減少交易成本，提高交易效率。建立健全農村土地流轉管理制度，對農村土地流轉進行規范化管理，建立土地流轉糾紛協調解決機制。通過市場交易，形成合理的農村土地流轉價格，保證土地轉出戶能夠得到合理的土地流轉收益。

第四，提高農民工非農就業穩定性和工資收入水平，減弱農民工對農村土地生產性收益權的偏好程度，促進農村土地流轉?，F階段，仍然存在對農民工的非農就業歧視和工資歧視，需要采取措施，逐步消除這些歧視，實現農民工與城鎮就業人員同工同酬，提高農民工非農就業穩定性和工資收入水平，提高農民工家庭非農收入所占比重。同時，采取措施，提高農民工受教育程度，加強對農民工的職業技能培訓，提高農民工適應新工作崗位的能力。在此基礎上，可以減弱農民工對農村土地生產性收益權的偏好程度，促進農村土地流轉。