我國財政透明度影響因素初探
——基于市級面板模型

王淑杰,曹曉倩

(中央財經大學，北京 102206)

一、引言

財政透明度是良好財政管理的一個方面，但財政透明本身不是目的，它是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種方法。George Kopits和Jon D. Craig最早對財政透明度給出了定義，即向公眾最大限度地公開關于政府的結構和職能、財政政策的意向、公共部門賬戶和財政預測等信息，并且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解的并且是可以進行比較的，以便選民和金融市場準確地估計政府的財政地位和政府活動的真實成本和收益。20世紀80年代，隨著新公共管理運動的蓬勃興起和經濟全球化的加速發展，提高財政透明度成為各國共同的選擇。財政透明一方面保障了公眾的知情權，另一方面也是政府良好治理的前提，公民能夠更大程度地參與政府決策，從而保證政府決策的科學合理。

近年來，我國公眾對政府公開財政信息的需求越來越強烈，這對政府提高財政透明度提出了新要求。《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規對政府財政透明提出了明確要求，黨的十九大報告提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，可見公開透明已是現代財政的基本要求。然而從世界范圍來看，目前我國整體上財政透明度還很低，根據國際預算合作組織(IBP)設計的調查問卷打分，2017年我國財政透明度得分僅為13分(滿分為100分)，在參評的102個國家中位于倒數第24名注數據來源于“The Open Budget Survey 2017”,https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/。。

因而如何提高財政透明度已成為現代財政制度運行中亟待解決的問題。要提高財政透明度必須了解其影響因素，這樣才能切中要害。目前國內學者對該問題的研究主要是基于省級層面進行的，本文選擇基于市級層面進行研究，一是相較于省級政府，市級政府的數量更多，也可更直接地為公眾提供公共產品和服務，因此研究市級政府財政透明度及其影響因素具有很強的現實意義；二是目前我國市級政府財政透明度非常低，亟待提高。根據《2018年中國市級政府財政透明度研究報告》，在295個市級政府中，得分在60分(滿分100分)以上的僅有87個，及格率只有29.49%；此外，得分超過80分的市級政府只有2個，而得分在50～59分之間的市級政府最多，有72個。在大部分市級政府財政透明度都很低的情況下，基于市級層面研究其影響因素，對于提升我國整體財政透明度非常重要。

本文采用我國近千個市級政府數據進行研究，與以往文獻中采用31個省級數據相比樣本更為充分，實證研究結論也更為可靠。需要說明的是，財政透明度的影響因素紛繁復雜，很多因素都可能發揮著重要作用，然而由于數據的不可得性，本文可能會遺漏某些影響因素。因此，本文旨在當前研究條件下對我國財政透明度問題進行最大程度的探索。

二、文獻綜述

財政透明度的影響因素是國內外學者對財政透明度進行研究的重要內容，從實證角度大致可以分為經濟因素、社會因素、政府治理和政治等方面。

經濟因素方面，通常一國的經濟發展水平越高，其財政透明度也越高。王淑杰[1]認為經濟體制、經濟發展水平和資本性收支比重是影響財政透明度的主要因素。Williams[2]通過實證研究發現，自然資源豐富的國家具有更低的財政透明度。Harrison和Sayogo[3]發現自然資源豐富程度與財政透明度存在顯著的負相關關系。Andreula和 Chong[4]通過實證研究發現，經濟發展水平對預算信息披露和財政透明度不存在顯著影響。馮莉和張書瑤[5]基于2012年—2014年我國市級面板數據的實證分析，發現市場化進程越快，財政透明度越高，但在區域上具有異質性。

社會因素方面，Zuccolotto和Teixeira[6]利用2009年和2010年巴西各州的截面數據研究了財政透明度的影響因素，發現教育水平、健康狀況、就業等社會因素顯著影響巴西的財政透明度。Francisco等[7]同樣也提出居民受教育水平、人口密度、互聯網接入水平等因素對財政透明度有顯著影響。

政府治理和政治方面，部分學者運用博弈論對政府官員和公民之間的關系進行了理論分析，Esteller-Moré和Polo[8]注意到，政治競爭是決定西班牙加泰羅尼亞自治區各市財政透明度水平的最主要因素,而財政相關變量的影響不大。Khagram等[9]通過對南非、巴西和韓國的案例分析認為，這些國家在20世紀80年代由威權政體轉變為競爭性的多黨制民主選舉政體，是導致其政府財政透明度大幅提高的關鍵原因。胡振華和卿智群[10]基于博弈分析和仿真模擬認為，政府憑借其財政信息生產主體身份和暴力潛能，對公眾隱匿了較多信息，提高公眾和立法機構的討價還價能力以及增加政府的討價還價成本將有助于提高財政透明度。

地方政府財權方面，肖鵬[11]基于Lüder政府會計環境評估模型，分析了影響我國財政透明度提高的政治、經濟、文化、法律、組織特征等環境因素。朱榮[12]利用2006年—2010年我國省級數據進行實證研究，證明了國家審計能夠在促進政府財政透明度提高方面發揮積極的治理效應。孫琳和陳舒敏[13]通過收錄整理45個國家政府預算與會計改革的案例信息，建立面板回歸模型進行實證分析，得出權責發生制改革能夠提高財政透明度的結論。陳隆近等[14]研究了財政自主性與財政透明度的經驗關系及其反映出的地方政府行為邏輯，發現更多的自有財源和更強的財政自主性并沒有為財政透明度提高創造有利條件,反而成為政府財政信息公開的一大阻礙。

綜上可以發現，學者們已經開始關注對財政透明度影響因素的研究，國外相關研究成果比我國更為豐富且深入。首先，由于數據可得性高，國外學者分析了更多的影響因素，涉及經濟、社會、政治、法律、政府治理等多方面，尤其對威權政體、民主政體、政治競爭等方面影響因素的研究是我國所欠缺的。目前我國學者已開始對官員任期、年齡、學歷等方面的影響因素進行研究，但實證結論并不統一，有待于進一步檢驗，本文將這類影響因素納入解釋變量。其次，我國學者對財政管理方面影響因素的研究成果比較豐富，包括政府財務報告、政府會計基礎、政府預算改革等方面，但關于財政赤字、財政自主度、非稅收收入管理等影響因素的研究尚缺乏相關文獻，本文將這些影響因素也納入解釋變量。最后，在探究影響財政透明度的經濟因素方面，國內外文獻都較為豐富，然而結論并不一致。本文針對市級財政透明度進行檢驗，根據既有文獻選取經濟發展水平、市場化水平、失業率、資源依賴度、城鎮化率、城鄉收入差距、外商投資占比等具有重要影響的因素作為解釋變量。綜上，本文將在既有研究的基礎上，借鑒國內外研究成果并結合我國實際從經濟、社會、政府治理等方面對財政透明度的影響因素進行初步探究。

三、實證分析

目前對市級政府財政透明度進行量化考察的主要參考指標是清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心財政透明度課題組編制的2013年—2017年《中國市級政府財政透明度研究報告》。雖然學界對該報告的可靠性存在爭議，但本文認為引用該報告仍然具有積極意義，這是在當前研究條件下的初探，能夠在一定程度上發現市級政府財政透明度的影響因素，有利于有針對性地提高市級政府財政透明度，同時也能夠為未來深入研究提供文獻參考。

(一)變量選取

本文參考2013年—2017年《中國市級政府財政透明度研究報告》，即以2012年—2016年中國295個市級政府的財政透明度數據研究被解釋變量，研究其他解釋變量和控制變量時也選取相應年份的數據。

1.被解釋變量。本文的研究目標是市級政府財政透明度的影響因素。作為被解釋變量，本文采用清華大學發布的百分制得分[注]清華大學公共管理學院參照國際貨幣基金組織發布的《財政透明度手冊》并結合我國實際情況提出了衡量財政透明度的8項量化指標，進行問卷調查后計算出得分，自2012年起每年發布在清華大學官方網站上，詳見http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg/。來衡量財政透明度，由于該數據具有一定的時滯性，所以對該指標采取滯后一期的操作。

2.解釋變量。本文選取經濟因素、社會因素和政府治理因素作為市級政府財政透明度的解釋變量。

(1)經濟因素。主要包括經濟發展水平、市場化水平、失業率、城鄉收入差距、城鎮化率、資源依賴度和外商投資占比。一是經濟發展水平。根據既有實證研究結論，公民只有在滿足物質需求后才能關注政府信息包括財政信息。因此本文假設，經濟發展水平越高，財政透明度也越高。二是市場化水平。相對于計劃經濟體制，市場經濟體制更有利于財政透明度的提高。一方面，市場經濟的良好發展需要法律制度、司法體系、基礎設施等配套條件的支持，這些條件在一定程度上為財政信息的公開奠定了基礎；另一方面，市場經濟的發展往往伴隨著納稅人的成長，從而會推動財政透明度的提高。因此本文假設，市場化水平越高，財政透明度也越高。三是失業率。衡量經濟發展水平的一個重要指標就是失業率，因此本文選用失業率作為一個重要的經濟因素指標。當失業率較高時，經濟發展水平下降，財政透明度降低；反之則財政透明度提高。因此本文假設，失業率與財政透明度呈反向關系。四是城鄉收入差距。城鄉收入差距可反映經濟發展是否公平，差距越大表示經濟發展越不公平。因此本文假設，地方城鄉收入差距越大，財政透明度越低，二者呈反向關系。五是城鎮化率。城鎮化率代表著市級政府在基礎設施、文化、教育、衛生等方面的發展程度，在城鎮化發展的過程中公民監督政府的意識不斷增強，從而對政府財政信息也更為關注。因此本文假設，城鎮化率與財政透明度呈正向關系。六是資源依賴度。擁有自然資源使得政府具有一定的財政能力，可弱化政府對稅收收入的依賴，但同時政府也可能因此降低對公民的責任感，結果可能導致財政透明度降低。因此本文假設，資源依賴度與財政透明度呈反向關系。七是外商投資占比。外商投資占地區生產總值的比例在一定程度上可體現地方經濟的開放程度。該值越高，說明地方經濟開放度越高，相應地，地方政府就越具有公開財政信息的意愿和壓力。因此本文假設，外商投資占比與財政透明度呈正向關系。

(2)社會因素。主要包括網絡普及率、公民受教育水平和納稅人壓力。一是網絡普及率。互聯網技術的發展使公民獲取信息的成本大大降低，公民關注財政收支信息的動力得到了增強，并會對政府財政透明度提出更高要求。因此本文假設，網絡普及率越高，財政透明度越高。二是公民受教育水平。公民受教育水平越高，監督政府的權利意識就越強，對政府財政收支信息也就更為關注。因此本文假設，公民受教育水平與財政透明度呈正向關系。三是納稅人壓力。企業納稅人作為地區市場經濟的主體，將會從自身利益出發關注政府財政信息。企業要求財政信息知情權的一個主要原因就是其向政府提供了稅收收入，企業所交的稅金越多，對于政府財政信息公開的要求就越強烈，也就越有利于財政透明度的提高。因此本文假設，納稅人(主要是企業納稅人)施加的壓力越大，財政透明度越高。

(3)政府治理因素。主要包括官員特征、財政赤字、非稅收收入占比、財政自主度、政府規模和電子政務水平。一是官員特征。根據尼斯坎南的官僚預算最大化模型，官員在政府治理中影響重大。既有文獻通常是選擇省長、省委書記或省財政廳廳長的學歷、年齡、任期等變量進行研究，本文選擇市委書記的相關指標作為官員變量指標。在官員年齡方面，政府官員的年齡越小，對晉升的需求就越大，也就越有可能積極響應中央的號召，加大政府財政信息公開力度；反之，官員年齡越大對晉升的期待就越低，大多會對公開政府財政信息持消極態度。因此本文假設，政府官員年齡越大，財政透明度越低。在官員學歷方面，本文認為官員學歷越高，越有意識提高本地財政透明度。因此本文假設，官員學歷越高，財政透明度越高。在官員任期方面，官員上任初期由于對當地具體情況還不熟悉，往往不愿意公開政府財政信息，隨著任期的增長，官員為了能夠晉升通常會選擇積極響應中央號召提高政府財政透明度；在任期末的時候，官員不再期待晉升，提高財政透明度的積極性也有所下降。因此本文假設，官員任期與財政透明度關系的發展趨勢呈倒U型。二是財政赤字。在財政赤字情況下，政府往往愿意公開財政信息以證明財政資金用途的正當合理，這樣一方面能夠安撫公民、維護社會穩定，另一方面也有助于向中央尋求財政支持。因此本文假設，財政赤字越大，財政透明度越高。三是非稅收收入占比。在現有財政體制下，地方政府面臨著財權與事權不匹配的窘況。為了維持財政支出，一些地方政府開始尋求非稅收收入，但非稅收收入的增加可能導致政治尋租行為增加。因此本文假設，非稅收收入占比越大，財政透明度越低。四是財政自主度。財政自主度高說明地方政府財政能力強，對中央財政支持的需求小，可能對中央政府提出的財政信息公開要求執行不夠到位。因此本文假設，財政自主度與財政透明度呈反向關系。五是政府規模。政府規模越大其權力和責任也就越大。一方面，為了能夠更好地履行責任，規模大的政府會更主動地公開財政信息，提高公民參政議政的積極性，加強公民對政府行為的監督，以確保政府決策、行為的合理性和正當性；另一方面，規模大的政府所受到的監督也更為嚴格，上級政府與社會都對其政府財政信息公開提出更高的要求。因此本文假設，政府規模越大，財政透明度越高。六是電子政務水平。電子政務的應用有利于提高政府治理水平，同時會提高政府信息公開程度。因此本文假設，政府電子政務水平越高，財政透明度越高。

本文中各變量的定義及數據來源見表1。

表1 變量說明

注：本文選用我國地市級政府2013年—2017年相關統計數據，主要來源于中國知網各數據庫及相關網站。

(二)數據平穩性檢驗

為確保回歸結果的科學性和準確性，本文使用HT、Hadri LM、PP-Fisher 等方法對面板數據進行單位根檢驗，結果如表2所示。由表2可知，財政赤字的Hadri LM檢驗不顯著，經濟發展水平、市場化水平和納稅人壓力的HT檢驗都不顯著，但是其他大部分變量都在1%的顯著性水平上拒絕了存在單位根的原假設，說明這些變量都是平穩的。根據綜合判斷原則，本文認為所有變量的面板數據都平穩。

表2 數據單位根檢驗

續表2

變量Hadri LMHTPP-Fisher資源依賴度12.7798???-8.8918??? 160.2281???網絡普及率11.8544??? -6.3194??? 57.0860???公民受教育水平14.0638??? -4.9654???61.8283???納稅人壓力17.3540???2.9075 78.3944???官員年齡12.8584???-6.9933??? 46.1459???官員學歷9.9934 ??? -10.3424??? -15.0562 官員任期9.4381??? -10.1926???33.5789???財政赤字0.9445-24.3852??? 66.2433???非稅收入占比5.1842??? -16.6502???26.2922???財政自主度7.6203???-14.7128??? 43.2477???政府規模9.4727??? -4.7175??? 55.8419???電子政務水平13.6556??? -5.3812??? 49.9903???

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

(三)面板模型結果

本文將經濟、社會、政府治理三方面的影響因素納入一個面板模型中進行整體研究，實證結果如表3所示。由表3可知，R2為0.3716，作為對該問題的初次實證分析，本文認為結果可信。從各解釋變量的回歸結果來看，所選的18個變量中只有6個變量不顯著，其他變量都非常顯著。在各解釋變量中，經濟發展水平、市場化水平、網絡普及率、城鎮化率、公民受教育水平、資源依賴度、城鄉收入差距等變量與財政透明度都至少在10%的顯著性水平上和預期一致。納稅人壓力、外商投資占比、電子政務水平等變量在模型中系數的正負性與預期不符，本文認為這可能與所選取的解釋變量不夠全面有關，相信隨著對相關變量選擇的逐步完善，未來的實證分析結果將會更加可靠。

表3 財政透明度影響因素實證分析結果

續表3

自變量影響系數和t值自變量影響系數和t值納稅人壓力-5.655???(1.6)chi2259.41官員年齡0.902???(0.252)Prob>chi20.0000官員學歷2.427(2.277)模型選擇固定效應官員任期0.01(1.022)

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

四、結論與政策建議

(一)結論

本文通過構建市級面板模型，從經濟、社會、政府治理三方面探究市級政府財政透明度的影響因素，得出以下結論：

1.經濟因素對財政透明度的影響非常重要。根據面板模型結果，相比于社會因素和政府治理因素，經濟因素對財政透明度的影響非常重要，各經濟因素的實證結果都非常顯著，且影響系數非常大。其中，經濟發展水平、城鄉收入差距、市場化水平、資源依賴度都與財政透明度有很高的相關度。經濟發展水平與財政透明度顯著正相關，影響系數高達25.191，居所有影響因素之首；城鄉收入差距與財政透明度顯著負相關，影響系數高達-7.599，說明城鄉收入差距越大，財政透明度越低；市場化水平和資源依賴度的影響系數也非常大，分別為0.841和-0.716；失業率雖然影響并不顯著，但是由于其影響系數為負，因此可以判斷它對財政透明度產生了消極影響。

2.社會因素中公民受教育水平和網絡普及率的提高明顯有利于政府財政透明度提高。公民受教育水平(影響系數為3.033)和網絡普及率(影響系數為0.0723)都與財政透明度顯著正相關。這主要是因為教育水平提高會使公民更具權利意識，而網絡普及率的提高則能降低公民獲取信息的成本，兩者都能增強公民行使其知情權的動力。公民主動獲取政府財政信息的動力越大，給政府造成的壓力也就越大，從而越有利于提高財政透明度。同時，納稅人作為政府信息的需求方，能夠對政府施加壓力以促使其提高財政透明度，但這需要他們有足夠大的行使知情權的動力。

3.政府治理因素中官員特征對財政透明度具有重要影響。本文發現官員年齡(影響系數為0.902)和官員學歷(影響系數為2.427)與財政透明度正相關，即官員年齡越大、受教育程度越高，越有意愿公開財政信息。官員任期與財政透明度關系的發展趨勢呈倒U型，說明政府官員在任職初期和末期通常沒有足夠的動力公開財政信息，而在任職中期更傾向于公開財政信息。

4.地方政府財權不足或過高都將制約財政透明度提高。本文選擇財政赤字、非稅收收入占比和財政自主度來衡量政府財政治理情況。目前，我國市級政府層面普遍存在財政赤字的情況，非稅收收入占比均值達到28.5835%[注]數據來源于中國知網EPS數據庫。，說明我國市級政府的稅收收入不能滿足其財政支出需求，地方政府財權不足。非稅收收入占比增大使得財政透明度降低，說明地方政府財權不足不利于財政透明度提高。同時，財權過大也不利于財政透明度提高。因此，只有賦予地方政府適當的財權，并將財權與事權相匹配，才能促進財政透明度提高。

(二)政策建議

通過以上分析可知，我國市級政府財政透明度受經濟、社會、政府治理等多方面因素的影響。根據上述結論，結合我國實際提出以下幾點建議。

1.提高地方經濟發展水平。只有經濟發展起來，政府才會更有能力和意愿公開政府財政信息；同時，公民只有在生存需求得到滿足之后才會更有精力去關注政府如何使用財政資金，從而促進財政透明度提高。資源依賴程度高的地方要進行產業結構調整，減少對自然資源的依賴，從而提高財政透明度。在經濟發展過程中，政府要減少對市場的干預，讓市場力量迸發出活力，并積極推進城鎮化建設，縮小城鄉差距。根據失業率與財政透明度的負相關關系，要提高財政透明度就要相應提高本地就業率。因此，政府應致力于通過培訓提高公民職業技能，增加就業信息發布渠道，實施積極的財政政策以提高本地就業率，從而提高財政透明度。

2.加強公民對政府財政信息的監督。整體上看，目前我國公民的權利意識較為薄弱，對政府財政信息的關注度不夠，這在一定程度上導致我國財政透明度不高。政府應加大對本地教育的投入，也可以通過媒體宣傳或學者推廣等途徑，增強公民的權利意識從而促進財政透明度提高。同時，網絡的使用極大地方便了公民獲取政府信息，因此政府應提高網絡普及率，鼓勵公民通過互聯網參與政府決策。此外，相比于分散而弱小的個體，將公民組織起來形成一個社會組織無疑更能增強公民的話語權，因為社會組織可以通過組織優勢與政府進行協調溝通，事實上，英國和韓國等國家都是依靠公民組成的社會組織來推動本國財政透明度的提高，我國也可考慮采取此種方法。

3.明確財政透明度考核指標，加強對政府官員素質的培養與施政行為的監督。本文研究發現官員的素質和施政行為會影響財政透明度。與明確可量化的GDP指標相比，財政透明度指標具有模糊性且缺乏可操作性，未能對地方官員產生足夠有效的政治激勵。因此本文建議將財政透明度指標規范化、具體化，使之成為對地方官員具有較強約束力的硬指標。當這些考核指標良好時可給予其獎勵，而當這些考核指標較差時則可予以懲罰。官員除了基于政治激勵有動力公開財政信息之外，還應基于對公眾負責的要求主動公開財政信息，這就需要政府加強對官員職業能力的培養，讓官員意識到提高財政透明度的重要性。基于政府官員都是“理性人”的假設，除繼續通過體制內機構如審計、紀檢等部門對官員的施政行為進行監督外，還可充分利用公民、媒體、法律等多方面力量對政府官員的施政行為加以約束。

4.理順地方財政體制，賦予地方政府適當財權。根據實證結果，過高或過低的地方政府財權都不利于財政透明度提高，因此在深化財政體制改革的過程中，應結合地方政府事權和支出責任適當賦予其相應的財權。同時，應規范對非稅收收入的管理。近年來我國政府非常重視非稅收收入管理，然而有些地方尤其是某些市級政府非稅收收入規模仍然很大、管理仍然混亂。今后市級政府應相應降低非稅收收入比例并加強對其的管理，以提高財政透明度。