向單套制過渡階段電子文件整理問題探討

李春艷

2016年，國家檔案局在全國開展“企業(yè)電子文件歸檔與電子檔案管理試點(diǎn)”，中國石油化工集團(tuán)有限公司是第一批試點(diǎn)單位，試點(diǎn)內(nèi)容之一是電子公文歸檔及管理。試點(diǎn)目的是將電子公文通過電子公文管理系統(tǒng)直接在線歸檔至檔案系統(tǒng)，不再打印相應(yīng)的紙質(zhì)件，真正實(shí)現(xiàn)“單套制”歸檔。試點(diǎn)項(xiàng)目中，關(guān)于電子公文與紙質(zhì)公文并存的情況下，應(yīng)該如何對(duì)公文進(jìn)行整理及編號(hào)問題遇到了困惑。

一、電子公文管理的現(xiàn)狀

試點(diǎn)項(xiàng)目開始初期，我們調(diào)研了多家企業(yè)和國家部委的電子公文管理情況，發(fā)現(xiàn)各單位都存在同樣的困惑：不是所有的公文都電子化了，各單位日常工作中還有紙質(zhì)公文流轉(zhuǎn)，這些紙質(zhì)公文辦結(jié)后也需要?dú)w檔管理。通過對(duì)本單位2018年電子公文管理情況摸底發(fā)現(xiàn)，有70%的公文是完全電子化了，正文、附件和辦理單都是電子的（以下簡(jiǎn)稱“純電子公文”），公文從起草到歸檔全程都在電子公文管理系統(tǒng)中流轉(zhuǎn);有5%的公文因?yàn)楸Ｃ堋⒚舾行畔⒒蛱厥鈽I(yè)務(wù)等原因是純紙質(zhì)狀態(tài)，正文、附件和辦理單都是紙質(zhì)的，公文不在電子公文管理系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)，電子公文管理系統(tǒng)中沒有這部分文件的目錄;還有25%的公文是部分電子化了，正文是電子的，附件或者辦理單是紙質(zhì)的，或者正文和附件是電子的，辦理單是紙質(zhì)的（以下簡(jiǎn)稱“半電子公文”），在電子公文管理系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)了電子部分，紙質(zhì)部分在線下與電子公文同步流轉(zhuǎn)。形成“半電子文件”有以下幾種情況：第一，有些單位領(lǐng)導(dǎo)由于年齡偏大等因素，喜歡在紙質(zhì)件上審批，電子公文被打印出來以后在紙質(zhì)件上審批意見，電子件上沒有審批意見，也有一些電子件上有審批意見，都是由秘書代錄領(lǐng)導(dǎo)的審批意見，無領(lǐng)導(dǎo)簽字。電子件和紙質(zhì)件辦結(jié)以后歸檔;第二，有些公文的附件過大，比如是一本書、一個(gè)較厚的表或者可研報(bào)告等，由于公文管理系統(tǒng)本身無法限制過大的附件上傳，這些附件不能在電子公文管理系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)，也就不可能從公文管理系統(tǒng)直接歸檔電子版;第三，當(dāng)同一份電子公文需要多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)簽批時(shí)，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)在打印的紙質(zhì)件上簽批了意見，其他領(lǐng)導(dǎo)在電子件上簽批了意見。根據(jù)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22-2015）第5.1.1款“歸檔文件一般以每份文件為一件。正文、附件為一件;文件正本與定稿為一件;轉(zhuǎn)發(fā)文與被轉(zhuǎn)發(fā)文為一件;原件與復(fù)制件為一件;有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關(guān)文件為一件。”半電子公文的“一件”是分開的，必須將紙質(zhì)審批件和在公文系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)的電子簽批件合起來才是一份完整的文件。

試點(diǎn)工作中，電子公文管理系統(tǒng)中需要?dú)w檔的電子公文及目錄通過接口直接歸檔到檔案系統(tǒng)，無需人工錄入目錄和上傳電子原文。同時(shí)，為了減少文書人員歸檔整理和著錄的工作量，紙質(zhì)件一般不需要掃描成電子版，也就是說，歸檔部門不會(huì)將紙質(zhì)公文和半電子公文轉(zhuǎn)化為電子公文，涉密文件更不會(huì)掃描上傳到檔案系統(tǒng)。三種類型的公文并存是各單位的現(xiàn)實(shí)工作實(shí)際情況決定的，雖然檔案人員希望實(shí)現(xiàn)全部公文電子化管理，單套制歸檔，但必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)情況給予統(tǒng)籌考慮，既要考慮紙質(zhì)文件的整理及編號(hào)，還要考慮電子公文和半電子公文的整理及編號(hào)。檔案部門如何對(duì)歸檔的不同類型的公文統(tǒng)一整理和編號(hào)遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

二、國家標(biāo)準(zhǔn)存在問題

關(guān)于純紙質(zhì)文件的整理和編號(hào)按照《歸檔文件整理規(guī)則》執(zhí)行，電子公文的整理和編號(hào)按照《電子文件歸檔及電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016），但是半電子公文怎么整理和編號(hào)目前還沒有明確的制度規(guī)范來指導(dǎo)實(shí)踐，半電子公文管理起來比較復(fù)雜。按照企業(yè)檔案分類方案，純紙質(zhì)公文、純電子公文和半電子公文都屬于行政管理類文件，在檔案管理信息系統(tǒng)中屬于同一個(gè)歸檔節(jié)點(diǎn)。目前，國家標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范都沒有提及三種類型公文在同一個(gè)單位并存的情況下該如何整理和編號(hào)。

現(xiàn)有的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)里都只有原則性的規(guī)定。比如，《電子文件歸檔及電子檔案管理規(guī)范》第7.2.7款規(guī)定：應(yīng)在分類方案下按照業(yè)務(wù)活動(dòng)、形成時(shí)間等關(guān)鍵字，對(duì)電子文件元數(shù)據(jù)、紙質(zhì)文件目錄數(shù)據(jù)進(jìn)行同步排序，排序結(jié)果應(yīng)能保持電子文件、紙質(zhì)文件之間的有機(jī)聯(lián);而《歸檔文件整理規(guī)則》第4.1款規(guī)定：歸檔文件整理應(yīng)遵循文件的形成規(guī)律，保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系。

三、需要統(tǒng)籌考慮的因素

檔案部門在考慮如何將三種類型的公文統(tǒng)籌整理和編號(hào)時(shí)門必須綜合考慮以下因素：第一，紙質(zhì)庫房管理問題。如果檔案部門只管理電子公文，就不需要考慮紙質(zhì)庫房的管理問題，但現(xiàn)實(shí)是每個(gè)單位都有純紙質(zhì)公文和半電子公文，這些公文還是要放在紙質(zhì)庫房管理的，整理和編號(hào)還要考慮紙質(zhì)庫房管理的有序和便利問題，確保庫房中的純紙質(zhì)公文及半電子公文的紙質(zhì)附件（或者審批單）編號(hào)具有連續(xù)性和唯一性，庫房的檔案號(hào)不能出現(xiàn)斷號(hào)和重號(hào)的情況。第二，如何保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系。必須確保同一份文件的各個(gè)有機(jī)組成部分能被快速檢索到，文件各個(gè)部分之間能建立雙向索引。比如半電子公文的正文是電子形式的，在檔案系統(tǒng)中如何快速定位與正文配套的紙質(zhì)附件或者審批單，兩者之間必須建立雙向索引關(guān)系。第三，歸檔頻率問題。有些單位是每年歸檔一次，有些單位是隨辦隨歸，實(shí)時(shí)歸檔。不同的歸檔頻率將會(huì)導(dǎo)致采取不同的歸檔整理和編號(hào)策略。第四，檔案的日常統(tǒng)計(jì)問題。無論采取哪種整理編號(hào)方案都必須確保不出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)上的數(shù)據(jù)冗余。第五，整理、檢索和著錄的工作量。紙質(zhì)公文的整理工作量較大，需要錄入文件目錄，還需加蓋歸檔章，數(shù)文件頁數(shù)。有的整理和編號(hào)方式會(huì)導(dǎo)致歸檔人員著錄的工作量大幅增加，也可能會(huì)導(dǎo)致檢索時(shí)出現(xiàn)重復(fù)目錄的情況。

四、各種解決方案利弊分析

在本單位公文都屬于同一個(gè)分類類別，在檔案管理系統(tǒng)中純紙質(zhì)公文、電子公文和半電子公文都在同一個(gè)數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)下。如何將這三種類型的公文整理和編號(hào)可能有4種解決方法，各有利弊。第一種是直接將三種類型的公文按照歸檔時(shí)間排序混合整理編號(hào)，半電子公文的正文和附件相鄰排列（如圖1）。

這樣做的優(yōu)點(diǎn)是：可以按照公文形成或歸檔的時(shí)間排序，正文和附件按照相鄰順序排列，有利于體現(xiàn)文件之間的有機(jī)聯(lián)系。缺點(diǎn)是：1.庫房里紙質(zhì)檔案的編號(hào)會(huì)出現(xiàn)斷號(hào)的情況，不便于日常管理;2.著錄同一個(gè)半電子公文時(shí)，需要錄入兩遍文件目錄，其中一個(gè)公文的目錄上要標(biāo)注為附件，增加了著錄的工作量;3.檢索同一個(gè)公文時(shí)會(huì)有兩個(gè)標(biāo)題相同的目錄，利用者需要區(qū)分正文和附件;4.統(tǒng)計(jì)時(shí)會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余，同一個(gè)公文會(huì)出現(xiàn)重復(fù)統(tǒng)計(jì)的情況;5.人為地分裂了“件”的概念。根據(jù)《歸檔文件整理規(guī)則》第5.1.1款規(guī)定“歸檔文件一般以每份文件為一件。正文、附件為一件;有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關(guān)文件為一件”，按照?qǐng)D1的整理方式人為地將一件檔案分成了兩件。

第二種整理編號(hào)方式是將電子公文和紙質(zhì)公文相對(duì)分開編號(hào)，先把所有的紙質(zhì)公文及半電子公文的紙質(zhì)部分放在一起整理編號(hào)，再把所有的純電子公文及半電子公文的電子部分放在一起整理編號(hào)，但是流水序號(hào)是連續(xù)的（如圖2）。這種方式只適用于每年歸檔一次，且不再補(bǔ)充歸檔的情況，如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)年有公文需要補(bǔ)充歸檔，無論是補(bǔ)充歸檔電子版還是紙質(zhì)版，都不好再連續(xù)編號(hào)。缺點(diǎn)與第一種方式相同。

第三種整理編號(hào)方式就是在檔案管理系統(tǒng)中，將紙質(zhì)公文和電子公文（包括半電子公文）分開整理編號(hào)，分別從1開始排序（如圖3）。優(yōu)點(diǎn)是：1.紙質(zhì)公文與電子公文做了對(duì)應(yīng)關(guān)系，保證了同一份文件之間的有機(jī)聯(lián)系;2.能保證庫房里紙質(zhì)公文編號(hào)的連續(xù)性，便于庫房管理;3.可以應(yīng)對(duì)實(shí)時(shí)歸檔的情況，如果有公文需要補(bǔ)充歸檔，不會(huì)打亂原有的序號(hào)。缺點(diǎn)是：1.同一份公文需要著錄兩遍，增加了著錄人員的工作量;2.統(tǒng)計(jì)時(shí)會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余，同一個(gè)公文會(huì)出現(xiàn)重復(fù)統(tǒng)計(jì)的情況;3.檢索時(shí)要同時(shí)考慮紙質(zhì)公文節(jié)點(diǎn)和電子公文節(jié)點(diǎn)，需要檢索兩次才能查全，否則容易遺漏文件。

第四種方式也是在檔案管理系統(tǒng)中，將紙質(zhì)公文和電子公文（包括半電子公文）分開整理編號(hào)。純紙質(zhì)公文編檔案號(hào)，半電子公文對(duì)應(yīng)的紙質(zhì)附件或?qū)徟鷨沃痪帉懥魉a，不編寫檔案號(hào)，不蓋歸檔章，不錄目錄。為便于與純紙質(zhì)公文的編號(hào)區(qū)分，每個(gè)流水碼前面可以加一個(gè)字母（如圖4）。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是除了第三種方法的優(yōu)點(diǎn)外，還有多了其他優(yōu)點(diǎn)1.不用重復(fù)錄入同一份半電子公文的目錄，減少了著錄工作量，也減少了加蓋歸檔章的工作量;2.庫房統(tǒng)計(jì)時(shí)不會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余;3.檢索時(shí)不用分兩個(gè)節(jié)點(diǎn)檢索;4.能最大限度的保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系。缺點(diǎn)是整理人員必須將純紙質(zhì)公文和半電子公文區(qū)分開。

從“雙套制”到“單套制”歸檔有個(gè)過程，各單位由于信息化水平以及人員情況不同，導(dǎo)致進(jìn)度有快有慢。除了電子公文存在紙質(zhì)件和電子件并存的情況，其他類文件管理也會(huì)出現(xiàn)類似的情況，例如，合同管理也存在同樣的問題，電子合同與紙質(zhì)合同在一個(gè)單位內(nèi)部同時(shí)存在。一份合同也有電子和紙質(zhì)并存的情況，合同正本及簽署流程在合同管理系統(tǒng)中，簽字蓋章頁及騎縫章頁都是紙質(zhì)的，這與半電子公文的組成情況相似。從“雙套制”到“單套制”的過渡階段，檔案人員必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合本地的實(shí)際工作，創(chuàng)新完成本單位檔案的整理及編號(hào)工作，建議國家盡快出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo)實(shí)踐工作。

（作者單位：中國石油化工集團(tuán)公司辦公廳檔案處）