淺析公民環境公益訴訟的合理性與可行性

摘 要：公益訴訟是保護生態環境的司法利器，具有不可替代的價值功能。環境公益訴訟主體資格又是環境公益訴訟的起點，體現了公益訴訟的價值取向，影響制度設計。我國現行的環境公益訴訟，一定程度上缺少公民的參與，難以實現公益訴訟程序和結果的正當性。本文對環境公益訴訟合理性與可行性進行探討。

關鍵詞：環境公益訴訟;公民;主體資格

公益訴訟作為保護生態環境的司法利器，其中的訴訟主體資格是訴訟的重要一環，訴訟主體范圍決定了環境公益訴訟中公民、社會組織、司法機關、行政機關不同的訴訟權利與義務，繼而會導致不同主體對環境保護的參與程度不同，最終，不同訴訟主體參與模式的選擇對生態環境保護產生的合力也就不同。

一、現行環境公益訴訟原告規則之局限

環境公益訴訟原告適格是指，為了維護公共利益，有權以自己的名義提起公益訴訟之資格。隨著我國環境公益訴訟制度的日益成熟，地方司法實踐先行探索原告主體資格，公益訴訟原告范圍呈現了從分散到集中的多元化發展趨勢。我國的環境公益訴訟原告范圍大致經歷了三個階段（見表1）。總體而言，社會組織作為環境環境公益訴訟的主體可以發揮其專業性，一定程度上代表公民進行公眾參與與監督，行政機關可以利用其技術和人才優勢發揮其行政權的協調、管理、監督權能，檢查機關可利用訴訟能力結合刑事公益訴訟發乎法律監督的作用，但現有環境公益訴訟主體制度仍有局限性。

（一）程序正當性與結果正當性難以保證

現行公益訴訟主體主要是行政機關和檢察機關，它們在進行公益訴訟時不可避免地表現出公權力的強制性、優越性，忽視公民的意見和建議，缺少公眾參與和公眾監督，導致權力的濫用或不作為。同時，在訴訟過程中，雖然雙方具有同等的訴訟地位，但面對公權力，被告一方的訴訟權利容易被忽視。“地方保護主義”、“地方司法化”，使得公益訴訟的程序與結果正當性難以實現。一方面，政府部門與企業之間存在稅收關系，為了地方經濟的發展和公民的就業，政府往往“治標不治本”或者根本不行使權力;另一方面檢察機關、法院和政府之間有存在復雜的關系，在行政公益訴訟中，法院不輕易判決，檢察機關不輕易提起訴訟，只是對重大的違法行為做出有選擇的監督，很多環境污染問題不能得到重視。

（二）環境公益訴訟舉步維艱

現行環境公益訴訟制度運行最大的阻礙是，原告方舉證責任過重，訴訟費用過高、執行程度過低。根據我國《環境法》的規定，滿足公益訴訟主體資格的社會組織只有300多家，而其中只有中華環保聯合會、自然之友環境之友環境研究所等社會組織比較活躍。并且，在訴訟過程中，環境組織面臨起訴難、鑒定難、舉證難、費用高等問題。檢察機關面對高額的訴訟成本也難以承受。雖然這一現象的出現與公益訴訟制度不完善有關，但是也反映出，現行訴訟主體能力有限，不能完全代表和保護公民利益，公民作為公益訴訟的主體有其必要性。

二、公民環境公益訴訟之補強

我國公益訴訟是法律移植的制度，域外關于公民原告主體資格有很多成熟的經驗。公民提起公益訴訟已經是世界趨勢，在這一趨勢背后，必然蘊含著公民環境公益訴訟的制度價值。

（一）保護公民的環境權與訴權

肯·薩羅維瓦曾主張：“環境是人的首要權利”，擁有權利能夠讓公民“像人一樣真正站立”。公民作為自然界中的主體，對自然資源和自然環境具有“所有權”，作為天然的權利主體，有權利排除破壞環境的行為，維護自己的環境權利。我國法律雖然沒有賦予公民環境權，但是公民的環境利益需要得到保護。因此，公民也就擁有基于環境權益受到侵犯而產生的訴權，有權請求人民法院對自己的權利進行救濟。公民作為適格的原告，是對公民環境權和訴權的救濟，是環境公益訴訟的制度理論完善的巨大進步。

（二）實現公眾參與和社會監督

我國《環境保護法》第五章對公眾參與進行了專章規定。但是，實踐中公民的參與權并沒有得到尊重。最近發生的江蘇鹽城市響水縣爆炸事件，就值得我們深刻反思。在人員密集的地方建設了眾多化工企業，發生過多起爆炸事件，卻沒有得到任何改善，難道就沒有公民提出建議嗎？因此，公民只有享有環境公益訴訟主體資格，才能直接、有效地發揮公眾參與的功能。此外，公民作為適格的訴訟主體有利于解決“地方保護主義”。公民可以不依靠其他訴訟主體，監督行政機關依法行政，對檢查機關、社會組織不能、不想、不敢提起訴訟的案件，直接提起公益訴訟，不受各種因素的影響，最大程度的保護公共利益。

（三）維護公共利益

原告資格是接近正義的第一步，公民只有能夠提起環境公益訴訟，才能更好的保護環境，維護公共利益。公民是環境污染、生態破壞的最終受害者，作為利害關系人，其內在動力是社會組織和國家機關不可以比擬的。同時，公民作為一個龐大的社會主體，可以及時發現破壞環境的違法行為，彌補其他訴訟主體能力的有限性。此外，公民能夠敏感的察覺到環境污染和生態破壞行為，通過行使訴訟權利及時地制止違法行為，將環境污染和環境破壞的損害降到最低。環境公益訴訟的最終目的不是為了懲治污染者，而是震懾污染者，讓污染者不敢輕易地實施污染行為，達到預防的功能。環境一但被破壞很難被修復，我們要堅持預防為主的原則。而公民參與環境公益訴訟利于充分發揮環境公益訴訟的預防作用。

公民環境公益訴訟制度雖然具有很多積極效用，但是很多學者認為，公民作為環境公益訴訟的主體會導致濫訴，浪費司法資源。其實，個人濫訴問題只是一種非理性的假設。一方面，公民由于缺少環保意識、權利意識，很可能出現無人訴訟的情況。另一方面，公民進行公益訴訟面臨著巨大的訴累，如舉證難，訴訟費高，訴訟時間長，公民不會輕易提起訴訟。將公民納入環境公益訴訟具有合理性，但是，一項制度只有具有可行性才能發揮其價值。

三、環境公益訴訟主體制度之重構

公民成為環境公益訴訟適格主體之后，首先要考慮的問題就是：公民如何與其他的訴訟主體相協調。我們應當綜合考慮環境公益訴訟制度構建作用、訴訟主體的參與能力和司法資源的優化配置等方面。在環境民事公益訴訟中，社會組織和公民作為第一順位，兩者之間可以作為共同原告，檢察機關可以支持起訴;行政機關作為第二順位;檢查機關作為第三順位，在無人起訴時，作為原告提起環境民事公益訴訟，這也是符合我國的現行立法的精神。在環境行政公益訴訟中，公民、社會組織、檢察機關作為第一順位，可以作為共同原告，發揮各自的優勢。三者均有監督政府的權利，并沒有先后順序，所以都可以成為第一順位，并且三者可以各盡其用，相互合作;環境行政部門作為第二順位，防止其怠于履行行政執法職責，利用訴訟不作為。

我國環境公益訴訟制度尚處于探索階段，還不成熟。所以，公民環境公益訴訟制度需穩妥推進，協調發展。為此，公民環境行政公益訴訟原告主體資格，應在確立公民環境行政公益訴訟制度后，再逐步試點公民公益環境民事公益訴訟制度。主要理由是：第一，環境公益訴訟的發展趨勢是要以環境行政公益訴訟為主，環境民事公益訴訟為輔，行政機關負有保護生態環境的義務，進行環境管理和環境執法是其應當履行的職責。第二，環境行政公益訴訟中，公民的訴累較輕。舉證責任輕，對訴訟能力要求低，訴訟時間短和訴訟費用少，很好地解決了我國公益訴訟舉步維艱的問題。公民可以花費較少的成本實現實質性效用最大化，符合現階段我國公益訴訟的現狀。

四、結語

公民作為環境公益訴訟的主體有其理論上、制度上和實踐上的合理性，但是，公民作為環境公益訴訟的主體，并非毫無限制，需要對其權利進行限制約束，同時，我們也應當建立激勵機制鼓勵公民積極保護環境。無論采取何種環境公益訴訟制度，環境公益訴訟主體制度的完善不可一蹴而就，需要循序漸進。

參考文獻：

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作者簡介：

趙偉華（1997.09～ ），女，漢族，河北唐山人，研究方向：法學。