試論民國政府（北京）時期的財政危機及其影響

侯婧

摘要：1911年辛亥革命摧毀了清王朝的統治，結束了兩千多年的封建統治時期。1912年中華民國成立，然而革命的勝利果實被袁世凱取得，但同時他繼承了清王朝遺留下的財政爛攤子。舊制崩潰，新制未建，財政體系更是完全不存在，新成立的北京政府面臨著巨大的財政危機。本文主要從民國北京政府時期的財政支出和財政收入的表現談起，繼而從造成財政危機的三大原因，即龐大的軍事支出、地方強于中央和面臨的巨大內外債務，來分析其造成的影響。

關鍵詞：民國;北京政府;財政危機;影響

一、龐大的財政支出

民國初年財政部發表的《述近日財政大勢致各省文》中，對民初的財政狀況有所概括：“國務萬億，非財莫屬。自共和肇基，本部成立，迄今瞬將兩載，財政苛窘，中外皆知。”可以看出，北京政府在這個時候財政之窘境。償還前清政府留下的巨額債務，使北京政府的財政面臨巨大壓力。據統計，甲午戰爭后清政府向外所借賠款達三億余兩，庚子賠款中還有白銀十億兩（包括利息）。“洋賠各款，積欠累累，計賠款一項，上年結欠二百萬鎊，而洋款之過期及屆期者，共五百九十余萬鎊。各省歷欠外債又二百八十七萬鎊。共欠英金有一千一百萬鎊之多”。除了償還前清政府的賠款外，軍費支出是財政支出的另一大宗。在民國北京政府的全部財政支出中，軍事費用占比逐年增加，袁世凱死后地方軍閥混戰狀況甚堪，使軍事財政支出日趨嚴重，在1912-1923年期間軍費占比分別為33.8%、41.86%、64%，數據記載這時期軍費最多達3億元至6億元。

二、枯竭的財政收入

清末民初，各省處于獨立狀態，作為中央財政一大收入的解款喪失了來源。袁世凱當政時期，使用武力加強中央集權，讓地方恢復解款。1913-1915年間，各地解款占派款款數額逐年增加，分別為17%、47%和54%。但從1916年袁世凱復辟失敗，各地軍閥已有割據之勢，到袁世凱死后，地方和中央的勢力可謂此消彼長，因此各地向中央上繳的解款數額也趨于消亡。

太平天國起義以之后，地方以鎮壓太平軍為由，大量截留往中央上繳的田賦稅收。后因清政府命各省分擔巨額的庚子賠款，使得地方政府可以自行籌款。至此，地方漸漸掌握了田賦附加的權力。到了民國初期，政局動亂，地方軍閥更加張狂地截留田賦，田賦在中央財政收入中的重要性也漸漸消失。此時北京政府的田賦收入急劇下降，但各省的田賦收入大幅上升，田賦已變成地方財政收入的一大重要來源，北京政府甚至出現了地方財政強于中央財政的現象。

自清末起，關稅多次被充作外債的擔保，且由于條約限制，西方列強獲取了對關稅的管理和支配。而對于民國政府來說，只能得小部分的“關余”，即扣除外債本息及管理費之后剩余的那部分關稅的。后來北京政府又將關余作為抵押用來發行內債，到1919年關稅已成了一個看得見摸不著的東西，民國政府失去這一大重要的財政來源。

由于動蕩的局面，各地鹽務機關也面臨癱瘓，導致鹽銷量大幅減少，從而導致民國初期的北京政府大幅降低鹽稅收入。另在“善后大借款”中鹽稅同樣被抵押給五國銀行，“引出無數之外人，代我主持鹽政收支之權，浸假又因其他借款抵押之牽涉，反賓為主，并償債余款（即鹽余）亦須外人代為支配，依國際法意義解釋，幾與共管財政無異”，自此我國鹽稅主權徹底喪失。另外，各地也大肆截留鹽稅，截留額從鹽稅實收額的10%-30%、最后甚至到50%。而北京政府的鹽量年均收額約為鹽稅收入的40%左右。

綜上可觀，民國北京政府統治時期財政狀況堪憂，幾乎一直處于入不敷出的財政狀態。這樣的財政窘狀一直在持續中且一直在困擾著民國北京政府。

三、財政危機的成因分析

（一）軍事支配財政

民國北京政府統治時期戰火連綿，各地軍閥戰爭不斷，1911-1928年十六年間竟發生多達幾百次的大小戰爭。為了各自利益，北洋軍閥與革命黨之間、軍閥內部各派系之間，發動的各種戰爭必然需要有大量的軍隊參加。民國建立十年內，國內軍隊人數急劇增加，據統計，民國三年國內陸軍約有45萬人，民國七年軍隊增加到85萬人，到民國八年則有138萬人。軍人數量的大幅增加，導致武器彈藥的消耗也隨之增加，軍費開支也就大幅度上漲。

1910年清政府軍費支出約為1.2億元，到民國時期1918年為2.03億元，1925年軍費支出達6億元，1927年達7億元，是清末軍費支出的6倍之多。而軍費支出是所有財政支出中最大項目，1912年占34%，1919年占42%，1923年占64%，可見民國北京政府的軍費支出額度之高。軍事用費龐大是北京政府統治期間始終沒有擺脫的一大財政困境，也是貫穿整個民國時期的一大財政危機。

（二）地方強于中央

民國時期連年戰亂，使得中央對地方的控制越來越弱，尤其是北京政府統治時期，地方形成財政割據。袁世凱統治時期，用武力獲得中央集權，各地財政曾一度被中央管轄。但袁死后，北京政府的財政狀況愈益惡化。1916年4月，袁世凱復辟失敗，繼任的各屆政府更加無力控制地方軍閥，軍閥割據狀態下的財政狀況更加混亂。中央財政的主導地位不復存在，出現財政危機當然是必然現象。

另外北京政府財政嚴重依賴帝國主義列強，在國內開銀行發紙幣，將經濟援助作為政權建立的基礎，產生了政治、經濟的雙重危機。

（三）面臨巨額債務

清朝末年的窘困財政局面被北京政府一并繼承。南京臨時政府成立時曾向各國宣布，負責償還前清政府所欠的所有條款，而當時所欠的外債數目達1200萬英鎊。

為解決前清遺留的外債和維持龐大的軍費支出，北京政府只能繼續走清政府的老路，借債度日。尤其是1918年北京政府與五國銀行簽訂的“善后大借款”金額達2500萬英鎊，北京政府又將鹽稅、關稅當作擔保，使得喪失了鹽稅和關稅這兩大財政收入。后又有“西原借款”，金額達1.08億日元，且其中大部分借款被用于彌補財政虧空上。北京政府統治期間沒有一年不借外債，舊債未清，新債又舉，這樣的惡性循環造就了債務無法如期償還，新舊債務累計相加。濫借外債的同時，北京政府還發行國內公債。善后大借款之后一年，二次革命爆發，1914年國內公債局成立。之后公債發行年年不斷，而且公債種類和內容極為復雜，數額極為巨大，前后總額達到6億元之多。除了依靠濫借外債，增發內債之外，北京政府為了維持財政來源的另一舉措就是不斷增加苛捐雜稅，使農業、工商業生產遭到嚴重破壞。

四、民國北京政府財政困境的影響

無論是晚清政府、南京臨時政府還是北京政府，對他們來說，財政支出平衡是取得勝利必不可少的物質保障。財政危機得不到解決，任何革命都不會取得勝利。當然這與當時的社會性質密不可分，半殖民地半封建社會的特殊性質使得北京政府的統治者，不斷為了彼此的個人利益發動戰爭，增加軍事消耗。另一方面又使得他們面對西方資本主義的入侵時，無法做出抵抗，且不得不做出低三下四的依賴。總體來說，民國北京政府統治時期，中央財政來源的衰退、龐大的軍費支出、屈辱性的對外借款、惡性對內發行公債以及不算增加的苛捐雜稅等財政危機帶來的影響，均嚴重阻礙了民族經濟發展。也使北京政府統治的經濟資源嚴重流失，最終使其政治統治合法性逐漸消失，成為帝國主義、封建主義最反動生產關系的代表，因而最后走向滅亡。

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