中國省域“雙一流”政策的典型特征及主要問題
——基于30個省域的政策文本內容分析

李春林，鄧寒怡

(燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

建設世界一流大學和一流學科(以下簡稱“雙一流”)是黨中央、國務院做出的重大戰略決策，對于提升我國高等教育發展水平、增強國家核心競爭力具有十分重要的意義。2015年10月，國務院發布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，“雙一流”建設成為繼“211工程”和“985工程”之后的新一輪國家層面的高等教育發展戰略。2017年1月，教育部、財政部和發改委聯合頒布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》(以下簡稱《實施辦法》)，進一步掀起“雙一流”建設熱潮。為回應國家戰略計劃，中國各省域政府也紛紛出臺建設方案，力爭加快推進本省域內高校創建世界一流大學和一流學科。

當前，已經有不少學者對“雙一流”政策進行了較深入的分析。潘靜指出一流學科建設是“雙一流”建設的核心，提出了“雙一流”建設的行動框架[1]。周光禮指出“雙一流”建設的三重突破分別是體制、管理與技術[2]。吳合文提出了“雙一流”建設面臨的挑戰及相關推進策略[3]。劉麗麗等從政策數量、發布時間、發布部門、政策類別四個維度分析了國家層面的“雙一流”建設政策[4]。張偉等分析了山東、安徽、廣東和江蘇四省“雙一流”政策文本，提出要謹防窄化建設內涵、過度管理主義以及漠視中國特色三種傾向[5]。陳雨等對15份省市“雙一流”政策文本進行內容分析，深入探討了省域“雙一流”建設中對學科的理解、ESI標準等關鍵問題[6]。習勇生以30份省域政府“雙一流”政策文本為研究對象，運用NVivo11質性軟件進行文本處理，分析了地方政府在注意力配置方面的問題并提出了優化建議[7]。褚照峰基于24個地區“雙一流”政策文本的分析，總結了各地區規劃內容差異較大、規劃目標數字化明顯等特征[8]。

以上文獻梳理分析表明，學者們已經對中國省域“雙一流”政策做了比較深入的探討，為此問題的進一步研究奠定了基礎。但是當前研究仍然存在政策樣本選取不具有典型性、涉及范圍較小、實證分析深度不足等問題。因此，本文選取更直接相關、更全面、更權威的省域“雙一流”政策文本進行分析，聚焦“雙一流”政策文本的典型特征和主要問題，以期更深入地認識中國省域“雙一流”政策的現狀，為進一步優化相關政策體系提供建議。

1 樣本選擇

本文首先確定如下政策文本遴選原則：一是收集中國所有省域政府(不包括港、澳、臺)相關部門發布的政策，中央政府出臺的政策不在分析范圍之內；二是政策主題要與“雙一流”建設緊密相關；三是政策類型主要是意見、實施方案、規劃、計劃等直接體現政府措施和立場的文本形式，復函、批復、行業標準性文件等不在考慮范圍之內；四是時間上主要選擇2015年國家出臺“雙一流”建設總體方案前后，時間跨度為3年。本文所選取的中國省域“雙一流”政策文本均來源于公開的數據資料，主要來自各省域政府門戶網站。根據以上遴選原則，最終篩選出中國省域“雙一流”政策文本30份，詳見表1(由于西藏自治區沒有對外公布“雙一流”建設政策，其政策文本缺失)。

2 中國省域“雙一流”政策的典型特征

2.1 政策名稱與文本結構趨同

從政策名稱上看，以《總體方案》和《實施辦法》為參照，將30份省域政策文本按照重疊程度進行歸類，結果如表2所示。

對表2進一步分析發現，20個省域政策文本基本沿襲國家相關政策名稱，其中8個省域與國家政策名稱完全重合，6個省域將“方案”改為“意見”，6個省域將“一流大學”改為“高水平大學”。江蘇與廣東兩省單獨強調“高水平大學”建設，河南等5省域更加突出學科建設，北京和新疆承襲“十三五”規劃，山西提出了具有省域特色的“1331工程”。即便是最新的政策文件也沒離開國家政策名稱的框架，例如云南省2018年發布的《云南省統籌推進一流大學和一流學科建設行動計劃》也只是將“方案”變成“計劃”，與本省之前的政策相比也只增加了一流大學的內容，仍然沒有突出重點和特色。總體來說，省域政策文本的名稱基本上是國家《總體方案》和《實施辦法》的沿襲。

表2 各省域政策名稱重疊程度

從文本結構上看，國家《總體方案》的政策文本結構是圍繞總體要求、建設任務、改革任務、支持措施、組織實施幾部分展開的，梳理發現共有25個省域的政策文本是完全按照這一體例結構制定的。僅有陜西和江西等少數省域借鑒了《實施辦法》的政策文本結構體系，將遴選工作納入政策文本考慮范圍，并完善了“雙一流”建設程序。

2.2 政策目標定量化和階段化實現

國務院頒布《總體方案》提出“雙一流”建設總體目標分三步走：第一階段到2020年，若干所大學和一批學科進入世界一流行列；第二階段到2030年，更多大學和學科進入世界一流行列；第三階段到本世紀中葉，一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列。為響應國家的號召，各省也制定了相應的建設規劃。

首先，對照國家《總體方案》和《實施辦法》的2020年、2030年和2050年政策目標，中國各省域政府制定的“雙一流”政策目標總體上表現出較明顯的階段性。將政策目標劃分為四個階段的有1個省域，即青海；將政策目標劃分為三個階段的有16個省域，包括江蘇、海南和吉林等；將政策目標劃分為兩個階段的有5個省域，包括寧夏、江西、廣東、山東和上海；提出一個短期政策目標的有6個省域，包括陜西、云南、北京、浙江、安徽、河南；新疆和山西沒有劃分階段，只提出了總體建設目標。中國不同省域“雙一流”政策目標劃分階段和代表省份如表3所示。

表3 中國省域“雙一流”政策目標劃分階段和代表省份

其次，大多數省域“雙一流”政策規劃起始時間都是方案制定時間，但上海市將其規劃的起始時間確定為2014年，其中兩個政策階段分別是2014-2017年和2018-2020年，說明上海市在“雙一流”建設中已經先行一步。

再次，中國省域“雙一流”政策目標總體上表現為定量化特征。相對于國家層面的“雙一流”政策，各省域政府制定的“雙一流”政策目標更加明確，定量化特征更加突出。主要表現為：一是許多省域提出了每個階段建成的一流大學和一流學科的數量，如山東省提出“到2030年有10個左右學科進入ESI學科排名前1‰，1-2所大學進入世界高校500強”；二是對一流大學和一流學科的衡量標準更加明確，國內高校和學科水平的衡量主要以教育部學科評估結果為準，而對標國外的一流大學和一流學科的標準則是ESI排名前1%或1‰。

2.3 均提出要加強體制機制創新激發內在動力

推動一流大學和一流學科建設，創新體制機制能夠提供根本保障和動力源泉。對各省域“雙一流”政策文本內容深入分析后發現，各省域均提出了要加強體制機制創新，主要從擴大高校辦學自主權、引入第三方評價機制等方面進行改革創新。

首先，簡政放權、擴大高校辦學自主權被提上日程。2014年國家教育改革領導小組辦公室下發了《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善內部治理結構的意見》，擴大高校辦學自主權成為高等教育改革的重點[9]。《總體方案》提出：“堅持面向社會依法自主辦學，加快建立健全社會支持和監督學校發展的長效機制。”同時強調了辦學自主權在“雙一流”建設過程中的重要性。中國各省域均在“雙一流”政策中提出要落實辦學自主權，轉變政府職能，加快高等教育改革。例如，北京市《“十三五”時期教育改革和發展規劃(2016-2020)年》提出要推動公辦學校辦學機制改革，激發學校辦學活力。安徽省《一流學科專業與高水平大學建設五年行動計劃》中提出：“加快推進高等教育領域‘放、管、服’改革，簡政放權、放管結合，進一步落實高校辦學自主權。”

其次，一個符合學科發展內在機制的科學評價體系可以為“雙一流”建設提供質量保障，各省域政府按照國家政策要求，提出了學科遴選和評價的新機制。例如河南省提出委托第三方對建設規劃和績效考核評價量化指標進行可行性、科學性、合理性綜合評估，擇優選擇建設學校和建設學科。江西、河北、天津等二十幾個省域在“雙一流”政策中都提出要推動建立第三方評價機制，對“雙一流”建設成果實行動態監測，嚴格貫徹獎懲制度。

3 中國省域“雙一流”政策內容存在的主要問題

3.1 資金來源單一化

高等教育的發展離不開資金的支持，尤其在“雙一流”建設中，師資隊伍引進與培養、科研基地和平臺搭建、成果獎勵等各方面都需要大量的資金投入。《總體方案》提出中央財政要將中央高校開展世界一流大學和一流學科建設納入中央高校預算撥款制度中統籌考慮，設立相關專項資金給予支持，并鼓勵地方財政統籌安排所需資金。在這一層面，斯坦福大學有比較成功的經驗，斯坦福大學鼓勵校企合作，通過向企業輸送大量人才，并使社會反哺學校，實現了資金來源的多元化和社會化。浙江大學與蕭山政府近期的合作也可以說是開辟了高校與政府聯合促發展的新道路，既促進了當地數字經濟的發展，浙江大學也因此增加了一個知識創新和科研成果轉化的重要基地。而綜觀中國30份省域“雙一流”政策文本，顯示絕大多數省域資金仍然要依靠中央支持或者地方財政補貼，第三方力量薄弱，各省域“雙一流”資金政策詳見表4。盡管在政策文本中也有不少省域提出要吸收社會或企業的力量，引導校友捐贈或者社會捐贈，但也僅僅形成了文字性的鼓勵而沒有制定對應的后續措施。其中，湖南省提出通過PPP進行融資以及寧夏回族自治區做大教育基金會等方式可以看作是資金來源社會化的嘗試。

3.2 一流學科評價標準單一

學科是大學的基本單元和組成要素[10]，一所好的大學需要強勢學科的支撐。《總體方案》將“堅持學科引領”作為一項建設原則，《實施辦法》提出要堅持以學科為基礎，著力打造學科領域高峰，說明國家已經認識到學科建設對于大學建設的重要性。而國內現有的學科評價主要以辦學資源、科研績效等量化指標為主，以致于被窄化為學科排名[11]。目前對于如何界定一流學科還沒有形成共識，各省域方案仍側重以ESI學科評價排名界定一流學科。

表4 各省域“雙一流”資金政策

(續表4)

省份資金支持政策山東省“十三五”期間,省財政加大投入力度,多渠道籌集50億元,根據規劃安排支持經費。完善政府、社會、學校相結合的共建機制,各建設高校要統籌預算安排,積極吸引社會捐贈山西省加大財政投入力度,積極爭取政策傾斜和資金支持。多方爭取社會資源,拓寬經費籌措渠道四川省實行省、地方、行業、社會和學校共同投入的經費保障制度。積極爭取中央財政對我省一流大學和一流學科建設高校給予引導支持。鼓勵相關地方政府通過多種方式對一流大學和一流學科給予資金、政策、資源支持廣西壯族自治區爭取中央資金支持,自治區安排經費支持,多渠道籌措建設經費黑龍江省省財政統籌教育專項資金,省政府支持“雙一流”建設,通過省部共建等方式給予相關政策和資金支持云南省省級財政將視財力情況積極協調資金支持我省一流學科建設,積極引導和鼓勵各高校多渠道籌措經費陜西省對進入“一流大學、一流學科”建設范圍的高校,省政府給予支持。高校應統籌安排各類資金,落實經費。北京市依法增加政府投入,發揮政府資金的引導作用。鼓勵和引導社會力量捐助浙江省學校自主建設,省財政統籌安排補助,鼓勵地方財政支持所屬高校一流學科建設

通過梳理30份省域“雙一流”建設方案發現，湖北、浙江、重慶等11個省域在制定政策文本時明確將ESI評價指標確定為建設目標的參考依據；山東、黑龍江等7個省域利用學科評價來遴選一流學科，其中山東和云南兩個省提出把全球ESI學科排名前1%的學科作為建設項目和立項條件。ESI是一個基于Web of Science核心合集數據庫的、基于論文引用頻次的學術論文影響力的評價指標，其主要表達的是在特定期刊研究主題領域劃分的學科分類體系下，學術論文的引用水平。而考察一門學科的學術水平是應該以學科的師資為主要評價對象，這與ESI榜單所依據的期刊學科主題劃分有很大差別，同時引用程度高指的是科研成果影響較大，并不能直接等同于作品質量高。正如周光禮等提出的：“一流學科應該具備兩個評價標準，學術標準即擁有一流科研，產出一流成果，擁有一流教學，培養一流人才；實踐性標準即建設學科應面向國家和創新體系。”[12]僅僅依靠ESI評價指標并不能科學地認定一流學科。

3.3 人才建設重引進輕培育

大學的任何發展規劃，提升人才培養質量都應該是核心內容[13]。中國各省域“雙一流”建設方案都設計了人才培養的建設任務，但是有部分省域主要是依托國家和省重點人才工程采取人才引進與聚集策略，對本地人才的培育力度不足。例如，河北省《關于統籌推進一流大學和一流學科建設的意見》中的建設任務要求，積極引進“兩院”院士、“萬人計劃”和“千人計劃”各類專家、“973”和“863”首席專家、“長江學者”、“杰青”等高層次人才及其創新團隊。雖然其后也提出了要完善“燕趙學者”遴選培養計劃，堅持引進和培育并重，但仍是將引進放在培育之前的位置，說明該政策一定程度上傾向于人才引進。除此之外，有些省域“雙一流”政策在資金方面也偏重人才引進，比如上海市要求在人員經費安排中，引進人員補貼經費的比例不低于60%。

近年來，中國各省域通過各類戶籍制度改革，降低外來人才的學歷、年齡等門檻，大力引進人才，掀起了“人才爭奪戰”。在高校層面，很多高校也更重視人才的引進工作，把引進有相應頭銜的人視為人才，而對本校同等條件的教職工則關心和支持力度不夠，一定程度上影響了本校教職工的工作積極性，為人才的流失埋下隱患。這種重引進輕培育的人才建設方式，在短期內也許可以增強高校的人才實力，但是從長遠來看，有可能會造成惡性的“搶人大戰”，甚至可能造成本地本單位的人才流失。

4 結語

基于現有研究基礎，本文以中國省域“雙一流”政策文本為研究對象，探索了省域“雙一流”政策中的典型特征，如政策名稱與文本結構趨同、政策目標定量化和階段化實現、均提出要加強體制機制創新激發內在動力等，同時也總結了省域“雙一流”政策內容存在資金來源單一、一流學科評價標準單一、人才建設重引進輕培育等主要問題。在分析過程中，還發現各省域政策既有一些共性特征，也存在一定的差異性。

為進一步優化“雙一流”政策方案，中國省域政府應針對問題，積極采取相關措施。第一，要積極改革創新，通過爭取政府、企業、社會多方聯動的方式擴大資金來源渠道，推動校際合作甚至國際化的協同創新發展，尤其是要重視校友捐贈的重要作用。第二，要綜合考慮人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等多方面的業績，創新學科評價機制，立足學科本身，分類設置專業化的評價體系，積極引進第三方評價等方式。第三，在師資隊伍人才建設方面要引進與培育并重，一方面為校內人才提供更寬松舒適的發展環境和更強有力的激勵機制，創造優秀師資到海外學習深造和學術交流的機會；另一方面，利用高薪政策和自由的學術氛圍吸引外來學者[14]，努力打造一批高水平的國際化師資隊伍。

“雙一流”建設是一項長期工程，其政策還有很多隱含的規律有待進一步深入挖掘。雖然本文基于中國30個省域的“雙一流”政策文本做了一定的分析，但在未來的研究中，還需要加強定性與定量的結合，繼續探析“雙一流”政策的普遍性和特殊性，從而為更加科學合理的政策制定提供借鑒。