推動1億非戶籍人口在城市落戶

□熊麗

● 放開大都市和大都市周邊地區的落戶限制，讓有條件的農業人口向這些地區聚集，不僅利于擴大內需，促進經濟發展，更有利于改善民生

● 新型城鎮化要處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷

國家發展改革委近日發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），部署了2019年新型城鎮化建設22項重點任務。

《重點任務》要求，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展，培育發展現代化都市圈，推進大城市精細化管理，支持特色小鎮有序發展，加快推動城鄉融合發展，實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上，為保持經濟持續健康發展和社會大局穩定提供有力支撐，為決勝全面建成小康社會提供有力保障。

戶籍制度改革力度加大

“積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶”，被列為第一項重點任務。通知提出，城區常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

“從2019年新型城鎮化建設重點任務來看，戶籍改革力度明顯加大。”中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委秘書長馮奎表示，隨著重點任務的不斷完成，不僅大城市、特大城市集聚人口的速度有可能提高，都市圈、城市群人口在城鎮總人口中的比例也將有所提高。與此同時，城鎮化對于擴大消費、穩定經濟增長等方面的積極作用也將得到進一步體現。

“總體來看，大都市和大都市周邊地區的產業發展、就業機會等各方面條件較好。因此，放開這些區域的落戶限制，讓有條件的農業人口向這些地區聚集，不僅利于擴大內需，促進經濟發展，更有利于改善民生。”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛說。

近年來，“人才爭奪”日趨激烈。中國國際經濟交流中心研究員馬慶斌認為，隨著大城市全面放開放寬甚至取消落戶限制，“人才爭奪”將進入新的階段，一些城市將由以前的固守城池，進入打開城門應戰的階段。人才去哪里，長久待在哪里？一看就業機會多不多，二看生活質量好不好。因此，如何提高城市的精細化管理能力和現代化治理能力，如何更好地提供公共服務，如何更好地發展地方經濟，將成為擺在城市政府面前的必答題。

新型城鎮化要以人為核心

近年來，我國新型城鎮化建設扎實推進。但也存在市民化進程不快與質量不高并存、“大城市病”突出與中小城市人口減少并存、城鄉要素流動不暢與公共資源配置不合理并存、城鎮化建設資金不足與地方政府債務風險并存等問題。

《政府工作報告》提出，新型城鎮化要處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷。

倪鵬飛認為，推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，涉及基本公共服務、地方政府增加財政支出等方方面面，因此需要提高基本公共服務的統籌層次。

《重點任務》明確，推進常住人口基本公共服務全覆蓋。深化“人地錢掛鉤”等配套政策。深化落實支持農業轉移人口市民化的財政政策，在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量，2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。

馬慶斌表示，過去由于財權和事權不對稱，地方政府在接納轉移人口方面積極性不高。《重點任務》中提出的“人地錢掛鉤”，不是簡單的掛鉤，而是更多地采用市場化、法治化手段來推進城鎮化，并且更加注重政策的系統性、協調性和聯動性。比如，“積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶”“探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用”等，將推進新型城鎮化建設與打好精準脫貧攻堅戰結合了起來，將為貧困人口實現永久性脫貧，打破代際貧困陷阱奠定基礎。

在投融資體制市場化改革方面，馬慶斌認為，《重點任務》更好探索出了財政資金和民間資本有效結合的方式和領域。例如，支持發行有利于住房租賃產業發展的房地產投資信托基金等金融產品，支持城鄉融合發展及載體平臺建設，依法合規開展農村各類資產抵押融資，做好農地抵押貸款業務，允許有條件地區繼續探索宅基地使用權抵押等，這些都是經過幾年試點檢驗的好做法。

推動實現高質量發展

《重點任務》指出，優化城鎮化布局形態，推動城市高質量發展，加快推進城鄉融合發展。

“一批支撐我國高質量發展，更能發揮輻射帶動作用的中心城市將崛起。”馬慶斌認為，從《重點任務》可見，在堅持城市群作為促進城鎮化主體形態的同時，我國更加注重以中心城市帶動城市群發展，以城市群帶動區域發展。

《重點任務》提出，研究提出支持成渝城市群高質量發展的政策舉措，培育形成新的重要增長極。有序推動哈長、長江中游、北部灣、中原、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發展規劃實施，加快出臺實施天山北坡、滇中兩個邊疆城市群發展規劃。

倪鵬飛表示，2019年將培育發展現代化都市圈作為重點任務，要在都市圈戰略與規劃、制度與政策、管理與服務等方面細化和落實。他建議選擇一些關鍵區域開展試點，先行先試的范圍可以大一點。

“城鎮化作為一種發展，既有數量、速度的要求，也有農業轉移人口市民化質量、城市規劃建設管理質量等方面的要求。”馮奎認為，高質量的城鎮化必然要實現城鄉要素充分流動、充分利用與融合，城鄉融合既是高質量城鎮化的一個重要組成部分，也是鄉村振興戰略的重要途徑。

在加快推進城鄉融合發展方面，《重點任務》提出，推進城鄉要素合理配置，縮小城鄉基本公共服務差距，提高城鄉基礎設施建管能力，促進鄉村經濟多元化發展，促進農民收入持續增長。

“城鄉融合發展既關系到新型城鎮化的發展，也關系到鄉村振興。”中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，從2019年的重點任務來看，主要是著眼于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉關系。在要素流動方面，人才的自由流動首先要取得突破。在產業發展方面，需要促進鄉村經濟多元化發展，實現城市與農村互補。

李國祥認為，加快推動城鄉融合發展，對于縮小城鄉差距、提供更多就業機會、提高農民生活質量、促進農民收入持續增長，具有重要意義。