教育產業創新發展的法律參考

陳啟 殷平

新時代背景下，政策、資本、經濟發展、教育理念、科技創新、人才、管理運營等諸多因素將為未來教育市場帶來新的機遇與挑戰。本文從法律角度，為教育領域創業者提供實用的建議。

隨著中國人口結構調整和國內市場的消費升級，教育消費在中國家庭消費支出的比重越來越大，中國教育市場也保持著良好的發展態勢。新時代背景下，政策、資本、經濟發展、教育理念、科技創新、人才、管理運營等諸多因素將為未來教育市場帶來新的機遇與挑戰。本文從法律角度，為教育領域創業者提供實用的建議。

當前教育產業發展態勢

根據國家教育部數據顯示，2017年中國教育產業市場總規模超過9萬億元，各細分領域高速發展。據互聯網教育研究院數據表明：學前教育市場規模約為3800億元;中小學教育包括課外輔導和民辦教育市場規模約為6800億元;高等教育市場規模約2530億元;語言學習培訓市場規模約900億元;才藝培訓市場規模約600億元;企業培訓市場規模約為1500億元;教育出版市場規模350億元。

受益于互聯網技術的發展及國內在線教育技術的不斷成熟，在線教育培訓等一類的民辦類教育規模日益擴大，民辦教育機構之間的競爭愈發激烈。“單獨二胎”政策助力學前教育迎來戰略拐點，互聯網與K12教育和職業培訓教育的深入融合，有望顛覆原有商業模式，在學前教育、K12教育和職業培訓教育的驅動下教育產業有望維持快速推進的趨勢。國家財政和家庭可支配收入對教育的投入同步提高進一步推動教育產業的發展。2018年以來《民辦教育促進法》的修訂及教育領域的監管法律、法規和政策的更新，為教育產業的發展帶來新的機遇與挑戰。

資本市場對教育產業融資熱度趨增。根據相關資料統計，2018年上半年，教育產業一級市場的總融資項目高達270件，披露項目總金額約217億元，是2017年同期的三倍。據不完全統計，2018年上半年二級市場共發生36起投資/并購項目，項目金額高達385.57億元。教育產業中，最為投資者所關注的為細分領域中的K12教育，緊隨其后的職業培訓教育。

教育產業發展過程中的相關法律問題

（一）國家對教育培訓機構的監管統一化

當前，隨著《民辦教育促進法》的修改和《民辦教育促進法實施條例（送審稿）》（征求意見稿）（以下簡稱“《送審稿》”）的推進，國家對民辦教育培訓機構的監管發生了重大變化。

1、《民辦教育促進法實施條例》（送審稿）將營利性教育培訓機構納入監管范圍內，使得國家對非營利性培訓機構和營利性培訓機構的監管逐步統一。

2、對培訓機構進行了重新分類，主要分為K12課外輔導、素質與興趣類培訓、成人非學歷及成人文化課三大類。其中第一類實施嚴格的前置許可和事中監管管理，例如，2018年11月19日教育部建設完成了“校外培訓機構管理服務平臺”，要求面向社會公布校外培訓機構的有關政策、白名單、黑名單、學科類培訓班等信息。后兩類按照《送審稿》的相關規定，不受到前置許可審批的限制，即后兩類可以直接進行工商登記。但目前在部分細分領域中，素質與興趣類培訓和K12課外培訓的界限不甚明朗，在實際監管中部分素質與興趣培訓有可能被納入K12課外培訓的監管體系中。

3、監管范圍由過去的僅監管線下培訓轉變為線上線下同時監管，線上培訓亦納入監管體系中。2018年8月22日，教育部發布了《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》（以下簡稱“《通知》”。《通知》中指出要按照線下培訓機構管理政策，同步規范線上培訓機構。未來不排除K12線上培訓進一步嚴格進入和監管。

（二）學前教育監管趨嚴

學前教育作為當前投資者關注的熱點，從政策上看，整體監管趨嚴。去年11月7日，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）的出臺，學前教育受到了比義務教育更加嚴格的限制。該《意見》對于并購、托管、加盟連鎖和VIE架構進行了嚴格限制，幼教資產不能上市、不能進行證券化已成為確定的要求。因此學前教育在資本市場中的運作基本不可能。此外，該《意見》對加盟連鎖幼兒園也提出了前置的資格要求，即必須具有省級示范園資質。該《意見》還第一次從政策法規層面將配套園納入到非營利性幼兒園的范圍之中。

（三）外商投資職業培訓機構的準入

最新的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2018年版本）規定，學前、普通高中和高等教育機構限于中外合作辦學，須由中方主導，同時明確禁止外商投資義務教育機構、宗教教育機構，但對于外商設立非學制類職業培訓機構未作出說明。故根據該規定可知，國家并未限制外商投資非學制職業培訓機構。

由于非學制職業培訓機構涉及教育行業，故其還應符合教育相關法律法規。當前，國務院及相關部委對于涉及外商投資設立職業培訓機構相關的規定主要為《中國中外合作辦學條例》（2013年修正）及《中外合作職業技能培訓辦學管理辦法》（2015年修正）。其中《中外合作職業技能培訓辦學管理辦法（2015年修正）》則進一步明確了禁止外國教育機構、其他組織或者個人在中國境內單獨設立以中國公民為主要招生對象的職業技能培訓機構。

國務院在《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中明確，在自由貿易試驗區內，外國教育機構、其他組織或者個人可單獨設立以中國公民為主要招生對象法人非學制類職業技能培訓。

根據上述規定可知，對于外商投資設立職業培訓機構，政策上允許在自貿區內設立外商獨資的非學制類職業培訓機構，而非自貿區僅允許設立中外合作營利性職業技能培訓機構。

（四）外商投資對K12民辦教育的準入

根據教育部于2012年6月18日頒布的《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》，在中國從事教育活動的外資公司應遵守外商投資目錄。根據《 外商投資產業指導目錄（2018年修訂）》，提供九年義務教育的小學及初中列入“禁止”類別。因此，外國投資者（包括自然人、公司、合伙人、教育機構及任何其他實體）不得在中國擁有小學或初中的所有權（不論是通過直接投資還是透過在中國大陸的子公司）。

根據《外商投資產業指導目錄（2018年修訂）》，學前教育、高中教育及高等教育屬于限制外商投資類別，即僅限于以中外合作、中方主導的模式合辦學前教育、高中教育及高等教育。此外，根據《 教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》，中外合作民辦學校的外國投資者的投資比例應當低于投資總額的50%，且中外合作民辦學校的成立應當征得省級或國家教育主管部門的批準。

（五）以VIE架構投資K12教育

為避開國內法律法規有關禁止或限制教育行業外商投資的規定，絕大多數民辦教育機構均選擇通過“VIE結構”實現融資。由于政府對VIE結構的合法性一直沒有認可，使得這種模式存在較大的爭議。

亞興置業訴安博教育一案作為首起涉及教育投資的VIE架構的案例，引起廣了法律界及投資界的關注。在本案中，最高院判決肯定了存在VIE架構的境外上市公司收購存在外商投資限制的境內資產的合法性，不支持資產出售方以受讓方存在VIE架構為由要求主張交易合同無效或撤銷合同的訴求。此種認定對VIE架構公司對外收購時的交易安全有很大幫助。但最高院判決卻回避了VIE架構本身的合法性問題，認為VIE協議的合同效力不屬于本案審理范圍，未給出明確答案。

對是否存在法律所禁止的外資進入義務教育領域的問題，最高院在二審判決中明確“對外資通過并購股權參與舉辦或者實際控制舉辦者實施義務教育民辦學校的行為，可能存在危害教育安全及社會公共利益的問題，系教育行政主管部門的職責范圍。對可能存在的外資變相進入義務教育領域，并通過控制學校舉辦者介入學校管理的行為，應當予以規范，并通過行政執法對違法行為予以懲戒。”

針對教育投資的相關法律建議

1、嚴格遵循不同類型教育培訓機構審批程序

對于設立實施以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校應向縣級以上人民政府人力資源社會保障部門辦理審批手續。利用互聯網技術在線實施前款規定的文化教育活動，以及職業資格培訓或者職業技能培訓活動的，應當取得相應的互聯網經營許可，并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門申請辦學許可。此外，培訓機構還應嚴格按照《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》的要求進行規范。

2、對學前教育的投資

考慮到現行政策對非營利性幼兒園的嚴格監管，教育投資者在選擇投資學前教育時，唯一不受質疑的即為營利性幼兒園。在選擇營利性幼兒園模式下，營利性民辦幼兒園有兩個以上舉辦者的，各方投資者應當明確約定舉辦者的權利義務、出資方式，出資若是計入注冊資本的，還應當明確占注冊資本的的比例。對于采取加盟合作協議方式投資的，各方應對于合作期限的約定盡量采用固定年限并到期另行協商的模式，以此來保障投資者對于把控幼兒園的運營的靈活性，可以在適時階段及時調整投資策略，不至于被原有品牌“綁定”。在投資者采取承包模式時，應當注意承包合同的簽訂，明確承包者可從事的行為和不可從事的行為，舉辦者應當嚴格把控承包者的經營活動和管理行為，以防給自己帶來不必要的風險。

3、VIE結構投資

當前法律和司法裁判對于VIE結構的合法性尚未進行明確，2018年12月23日，《中華人民共和國外商投資法（草案）》（“《2018年草案》”）亦完全未提及VIE架構問題，暫時擱置了VIE架構的合法性與監管模式問題。故在考慮VIE結構和有關協議的安排和交易時，應更深入的探究我國法律對教育產業進行禁止或限制的立法本意以及教育主管部門的監管態度，以避免觸及相關教育法律法規所保護的“核心利益”。此外，VIE結構的法律風險主要來自VIE協議或者有關交易文件各方的爭議，尤其是當這種爭議被訴諸法院而被公之于眾時更是如此。因此，在設計教育投資的VIE結構以及起草相關交易文件和VIE協議時，需要妥善設計VIE實體的控制權、并對參與簽署文件的當事人、交易文件涉及到VIE結構的最低限度、有關爭議解決條款等方面進行精心的安排，盡量避免VIE結構被訴諸爭議解決。

（作者陳啟系北京市地平線律師事務所高級合伙人，殷平系律所實習律師）

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