論行政主體的利益注意義務(wù)

摘要：行政主體的利益注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)說是行政法中行政主體的一項(xiàng)新型義務(wù)，是指由行政主體承擔(dān)的在行政行為作出時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的利益予以關(guān)注和考慮的法律義務(wù)。它體現(xiàn)出給付行政、義務(wù)周延化、弱化行政高權(quán)和執(zhí)法人性化等價(jià)值。利益注意義務(wù)主要由注意合法利益與合理利益、注意直接利益與連帶利益、注意有形利益與無形利益、注意行政相對(duì)人利益與利害關(guān)系人利益等范疇構(gòu)成。利益注意義務(wù)的履行要求行政主體考慮相關(guān)利益、關(guān)注相關(guān)利益、兌現(xiàn)相關(guān)利益和保障相關(guān)利益。

關(guān)鍵詞：行政主體;行政相對(duì)人利益;注意義務(wù)

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期改革與法治實(shí)證關(guān)系研究”（17JZD004）;上海市高原學(xué)科（行政法）;中央財(cái)政支持地方高校建設(shè)專項(xiàng)（行政法）

中圖分類號(hào)：D922.1? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2019）05-0124-08

在行政法治中，行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，傳統(tǒng)行政法治中行政主體以行政高權(quán)履行行政職能，其與行政相對(duì)人主要是一種管制與被管制的關(guān)系形式;在當(dāng)代給付行政的法治理念下，行政主體與行政相對(duì)人則是一種提供服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系形式。這些關(guān)系形式在行政法治實(shí)踐中是行政主體與行政相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的表現(xiàn)形式，就是通過具體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系表現(xiàn)他們深層次的關(guān)系形態(tài)。進(jìn)一步講，行政法中隨著行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的轉(zhuǎn)化，行政主體的義務(wù)與行政相對(duì)人的權(quán)利也不斷產(chǎn)生新的內(nèi)容。行政主體的利益注意義務(wù)是其在新的行政法治中所承擔(dān)的義務(wù)，它改變了傳統(tǒng)行政法治的格局，但令人遺憾的是，我國(guó)學(xué)界和行政法治實(shí)踐尚未對(duì)行政主體的這一義務(wù)重視起來。

一、行政主體利益注意義務(wù)的內(nèi)涵

所謂行政主體的利益注意義務(wù)是指由行政主體承擔(dān)的在行政行為作出時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的利益予以關(guān)注和考慮的法律義務(wù)。對(duì)該定義的理解應(yīng)當(dāng)注意下列切入點(diǎn)：

第一，行政主體在行政行為作出時(shí)有一個(gè)義務(wù)范疇。行政行為是行政主體對(duì)行政職權(quán)的履行，是行政職權(quán)的內(nèi)在或者外在表現(xiàn)形式，因此行政行為本身所體現(xiàn)的是行政主體的權(quán)能或者權(quán)力，而非義務(wù)，這是從行政法學(xué)理的角度進(jìn)行分析所得出的結(jié)論。然而，行政主體在作出行政行為時(shí)也承擔(dān)著一定的義務(wù)，只不過學(xué)界普遍忽視了行政行為履行時(shí)必須承擔(dān)義務(wù)的一面。不能否認(rèn)，行政行為與行政職權(quán)高度契合，行政行為與行政主體的權(quán)利高度契合，“行政行為是指享有行政職權(quán)的行政主體運(yùn)用行政職權(quán)作出的具有法律意義的行為。”① 但是行政行為在作出時(shí)也必須受到相應(yīng)的價(jià)值性因素和法律原則的制約和相應(yīng)的法律原則的制約，這就必然使行政主體在作出某一行政行為時(shí)同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。利益注意義務(wù)便是附著于行政主體行政行為中的義務(wù)。

第二，行政主體在行政法治中有一個(gè)義務(wù)范疇，即一個(gè)由諸多義務(wù)構(gòu)成的義務(wù)群。我們?cè)谛姓▽W(xué)理論中經(jīng)常提到的平等保護(hù)義務(wù)、行政不干擾義務(wù)、行政不抵抗義務(wù)、社會(huì)環(huán)境改善義務(wù)等就是這些義務(wù)體系的主要內(nèi)容。這些義務(wù)是行政主體在行政法治中所承擔(dān)的主要義務(wù)或者基本義務(wù)，而在這些義務(wù)之外行政主體是否還有義務(wù)，回答是肯定的。因?yàn)榱x務(wù)本身就是一個(gè)范疇，就是一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的事物，就是一個(gè)在行政法治環(huán)境和理念發(fā)生變化以后有所變化的事物。行政主體的利益注意義務(wù)自然而然地能夠存在于行政主體的義務(wù)范疇之中，反過來說，行政主體的義務(wù)范疇給該義務(wù)留下了適當(dāng)?shù)目臻g。

第三，行政主體在行政行為作出時(shí)應(yīng)當(dāng)有謹(jǐn)慎為之的心理狀態(tài)。也就是說，涉及到行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，尤其涉及到行政相對(duì)人的一些關(guān)鍵利益、核心利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)有謹(jǐn)慎為之的心理認(rèn)知。在傳統(tǒng)行政法治中，受行政權(quán)威原則的支配，行政主體也許有謹(jǐn)慎為之的心理狀態(tài)，但其所針對(duì)的是行政公權(quán)，是對(duì)國(guó)家所負(fù)的義務(wù)。而在給付行政的理念下，行政主體對(duì)行政相對(duì)人的謹(jǐn)慎與對(duì)國(guó)家的謹(jǐn)慎具有同等價(jià)值，這表現(xiàn)在行政法中就是對(duì)公益與私益的平衡：“一般情況下，公益與個(gè)人利益是一致的，當(dāng)兩者出現(xiàn)對(duì)立時(shí)，通過對(duì)公益和個(gè)人利益進(jìn)行合理的比較、衡量，來解決問題。”② 說到底，行政主體的利益注意義務(wù)就是要讓行政主體在心理上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有一種細(xì)致考慮的心理機(jī)制。

以上三個(gè)切入點(diǎn)是理解行政主體利益注意義務(wù)的關(guān)鍵詞，這些關(guān)鍵詞能夠使我們發(fā)現(xiàn)行政主體的利益注意義務(wù)的下列特性，這些特性也是該義務(wù)的法律要件。

其一，主體的特定性。在法學(xué)理論中，權(quán)利與義務(wù)都必須由相應(yīng)的主體承擔(dān)，換句話說，一定的權(quán)利必然對(duì)應(yīng)一定的權(quán)利主體，而一定的義務(wù)也必然對(duì)應(yīng)一定的義務(wù)主體。有些權(quán)利的主體是普遍的，即此一主體享有這樣的權(quán)利，彼一主體也享有同樣的權(quán)利，例如行政過程中的知情權(quán)便是行政主體與行政相對(duì)人同時(shí)所享有的，行政過程中相互尊重的義務(wù)就是行政主體與行政相對(duì)人同時(shí)承擔(dān)的。應(yīng)當(dāng)說絕大多數(shù)行政法上的義務(wù)都是確切的，即行政相對(duì)人所負(fù)擔(dān)的義務(wù)僅僅歸屬于行政相對(duì)人，行政主體所負(fù)擔(dān)的義務(wù)僅僅歸屬于行政主體，這就使得絕大多數(shù)行政法上的義務(wù)的主體都具有特定性。利益注意義務(wù)同樣具有這樣的特性，行政相對(duì)人在行政過程中至少在法律上無需承擔(dān)這樣的義務(wù)，該義務(wù)對(duì)它而論不具有法定性，而行政主體則不同，它必須承擔(dān)這樣的義務(wù)，必須在行政行為作出時(shí)注意行政相對(duì)人的利益。這是該義務(wù)主體特定性的一個(gè)方面。另外，行政主體的行政行為是多種多樣的，根據(jù)我國(guó)最高人民法院關(guān)于行政行為的分類的規(guī)定，在我國(guó)至少有近三十種具體行政行為③，而我們要強(qiáng)調(diào)的是這一些具體行政行為在作出時(shí)不是每一種都能夠與利益注意勾連在一起的，這就使得利益注意義務(wù)與一定的行政行為有關(guān)，作出這種行政行為的主體才是該義務(wù)履行的當(dāng)然主體。對(duì)于利益注意義務(wù)而論，主體的特定性非常關(guān)鍵，因?yàn)樗饶軌蚴刮覀冋J(rèn)識(shí)到某些主體能夠承擔(dān)這樣的義務(wù)，也能夠使該義務(wù)在履行時(shí)有相應(yīng)的責(zé)任主體。

其二，內(nèi)容的特定性。利益注意義務(wù)是行政法治發(fā)展到較高階段所出現(xiàn)的義務(wù)，在管制行政法治的理念下該義務(wù)既沒有存在的空間，也沒有存在的必要。它是現(xiàn)代福利國(guó)家之下行政行為作出時(shí)的一個(gè)新的義務(wù)形態(tài)，這就必然使它與傳統(tǒng)行政法治中的義務(wù)有所區(qū)別。一方面，該義務(wù)與行政相對(duì)人的利益有關(guān)。其最核心的內(nèi)容是行政相對(duì)人的利益，若離開了行政相對(duì)人的利益，該義務(wù)就不復(fù)存在;另一方面，它是對(duì)行政主體心理狀態(tài)和機(jī)制上所施加的一個(gè)負(fù)擔(dān)。在行政高權(quán)的行政法治狀態(tài)下，行政主體的心理機(jī)制，尤其面對(duì)行政相對(duì)人的心理機(jī)制是相對(duì)比較寬松的，而在福利國(guó)家的行政法治理念下，傳統(tǒng)意義上的寬松已經(jīng)越來越少，它必須謹(jǐn)慎、細(xì)致考慮行政相對(duì)人的感受，關(guān)注行政相對(duì)人的狀況。進(jìn)一步講，行政主體的利益注意義務(wù)是由利益和謹(jǐn)慎兩個(gè)要素構(gòu)成的，這就使該義務(wù)的內(nèi)容與其他相關(guān)的義務(wù)有質(zhì)的區(qū)別。由于我國(guó)行政法學(xué)界有關(guān)行政主體義務(wù)內(nèi)容的研究還相對(duì)單薄，還沒有將行政主體義務(wù)的履行與有關(guān)行政系統(tǒng)的行政意識(shí)、心理狀態(tài)等有機(jī)地聯(lián)系在一起，這在一定程度上制約了行政主體義務(wù)體系的構(gòu)建。

其三，對(duì)象的特定性。行政主體的義務(wù)究竟是什么對(duì)象呢？在學(xué)界并沒有一個(gè)規(guī)范的說法。所以在有些情況下可以將行政主體義務(wù)的對(duì)象理解為國(guó)家，就是說行政主體對(duì)國(guó)家負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，它與國(guó)家所建立的關(guān)系盡管是一種強(qiáng)制性的法治關(guān)系的構(gòu)型，但若放置在法律關(guān)系的層面上，它則是一種權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，所以將行政主體義務(wù)的對(duì)象理解為國(guó)家也是說得過去的。在另一些情況下，則可以將行政主體義務(wù)的對(duì)象理解為其他國(guó)家機(jī)關(guān)，如立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等，事實(shí)上在行政法治實(shí)踐中，行政主體與這些機(jī)關(guān)都能夠形成法律關(guān)系，而且這些法律關(guān)系常常具有行政法關(guān)系的屬性。在行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的法律關(guān)系中，行政主體就負(fù)擔(dān)著行政不越權(quán)義務(wù)、實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的義務(wù)、行政執(zhí)行的義務(wù)、行政答復(fù)的義務(wù)等④，這些義務(wù)的對(duì)象就是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。而在行政主體與審判機(jī)關(guān)的權(quán)力義務(wù)關(guān)系中，行政主體便承擔(dān)著行政行為證明的義務(wù)、提供合法依據(jù)的義務(wù)、履行判決的義務(wù)等⑤，該義務(wù)的對(duì)象便是審判機(jī)關(guān)。在大多數(shù)情況下我們將行政主體義務(wù)的對(duì)象確定為行政相對(duì)人，當(dāng)我們說行政主體負(fù)有利益注意義務(wù)時(shí)，該義務(wù)的對(duì)象便是行政相對(duì)人。即是說，行政主體作出行政行為時(shí)，必須充分考慮行政相對(duì)人的相關(guān)利益，這便是該義務(wù)的特定性的第一個(gè)方面的內(nèi)涵。同時(shí)，不是所有行政相對(duì)人在每一個(gè)行政行為中都能夠享受到行政主體這樣的義務(wù)，或者說該義務(wù)并不是一個(gè)普遍義務(wù)，只有那些與一定利益勾連的行政相對(duì)人才是該義務(wù)的對(duì)象，這是其第二個(gè)方面的內(nèi)涵。對(duì)象的特定性是一個(gè)不可被忽視的問題，因?yàn)槿绻覀兎夯嗽摿x務(wù)的對(duì)象則有可能增加行政主體的負(fù)擔(dān)，反之如果我們縮小了該義務(wù)的對(duì)象則有可能侵害一定行政相對(duì)人的權(quán)利。

其四，范圍的特定性。行政法中的權(quán)利和義務(wù)是極其復(fù)雜的，他們都既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，而且他們所享有的有些權(quán)利是完全獨(dú)立的，不受任何內(nèi)外在條件的制約。同理，他們所承擔(dān)的義務(wù)中有些也是完全獨(dú)立的，他們本身就會(huì)形成行政法中的一種行為狀態(tài)。例如，我們說行政主體有改善生存環(huán)境的義務(wù)，這就是一個(gè)獨(dú)立義務(wù)，它不受內(nèi)外在條件的制約。這樣的義務(wù)從范圍上講，決定它的只是特定的行政管理領(lǐng)域，而不是行政行為本身的屬性。深而論之，凡是相對(duì)獨(dú)立的義務(wù)，他們都不會(huì)附著于一定的行政行為，他們本身能夠造就一定的行政行為：“對(duì)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)功能完全可以從行政相對(duì)人的角度來考察，高權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)歸根結(jié)底源自行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。”⑥ 而在行政法中還有一些義務(wù)則具有一定的附著性，他們有可能附著于一個(gè)行政職權(quán)之中，或者附著于一個(gè)行政行為之中，例如，行政主體在完成行政處罰行為時(shí)負(fù)有告知的權(quán)利，對(duì)申辯進(jìn)行解釋等義務(wù)，這樣的義務(wù)是由外在的條件所決定的。那么行政相對(duì)人的利益注意義務(wù)究竟是前者還是后者？筆者認(rèn)為它屬于后者，其是一種附著于其他行政行為中的義務(wù)，這就決定了該義務(wù)的范圍是非常特定的。一些特定的行政行為是該義務(wù)存在的前提，說到底，它的范圍是受制于這個(gè)特定行政行為的。

二、行政主體利益注意義務(wù)的構(gòu)成

行政主體利益注意義務(wù)的構(gòu)成可以有兩個(gè)分析進(jìn)路：一個(gè)進(jìn)路是從該義務(wù)的縱向方面來分析它予以完成的構(gòu)成環(huán)節(jié)。一是行政主體應(yīng)當(dāng)有完成該義務(wù)的主觀認(rèn)知，也就是意識(shí)上的構(gòu)成。即是說，行政主體首先必須對(duì)該義務(wù)有一個(gè)正確的認(rèn)知和心理上的成熟的考量度，它是行政主體法治思維的構(gòu)成部分，若行政主體沒有該義務(wù)履行的心理認(rèn)知，就缺少了在這個(gè)問題上的法治思維。凱爾森的理論揭示了這種深刻的關(guān)系：“在法律上對(duì)某一行為負(fù)有義務(wù)，意思是相反的行為是一個(gè)不法行為并且本身就是一個(gè)法律規(guī)范所規(guī)定制裁的條件……一個(gè)法律義務(wù)的存在不過是法律規(guī)范的效力而已，這一規(guī)范制裁有賴于違反法律義務(wù)的行為，法律義務(wù)不是離開法律規(guī)范的事物。”⑦ 二是行政主體應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的行為。該行為不是就行政行為而論之的，而是就該義務(wù)履行時(shí)行政主體能夠做什么不能夠做什么而言的。依據(jù)凱爾森的理論，法律上的義務(wù)最后都必須通過相應(yīng)的行為體現(xiàn)出來，與相應(yīng)的行為相對(duì)應(yīng)。利益注意義務(wù)必須有具體行為的支撐或者支持，該行為與決定它的行政行為的關(guān)系是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，換言之，行政主體履行利益注意義務(wù)的行為方式如何與決定該義務(wù)的行政行為相銜接是行政法治實(shí)踐應(yīng)當(dāng)解決的問題。三是保證該義務(wù)的程序。在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中，行政程序是有關(guān)行政行為的程序，而行政主體履行該義務(wù)包含了相應(yīng)的行為，在這個(gè)行為中，究竟是否應(yīng)當(dāng)遵循上面程序是值得探討的。但必須肯定地講，行政主體的利益注意義務(wù)是一個(gè)正式的法律義務(wù)，盡管它是一種附著義務(wù)，而作為一種正式的法律義務(wù)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)有程序上的支撐，比如履行該義務(wù)的主體、期限、行為方式、順序等，這是該義務(wù)縱向構(gòu)成中的又一部分。

另一個(gè)分析進(jìn)路是該義務(wù)的橫向方面的分析，就是該義務(wù)在行政法治實(shí)踐中所包含的范圍和覆蓋面。應(yīng)當(dāng)說，這兩個(gè)方面的構(gòu)成都是有價(jià)值和意義的，但后者應(yīng)當(dāng)是最主要的，因?yàn)榱x務(wù)作為義務(wù)主體的一個(gè)行為，在法理學(xué)上已經(jīng)有規(guī)范化的理解和認(rèn)知。即是說，行政主體利益注意義務(wù)中的意識(shí)、行為、程序、責(zé)任等要素是具有普遍意義的，其在其他義務(wù)中也是存在的，所以注意義務(wù)的最主要的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)在橫向方面：

第一，注意合法利益與合理利益的義務(wù)范疇。行政主體所要注意的行政相對(duì)人的利益首先包括合法利益與合理利益兩個(gè)范疇，而這也就構(gòu)成了該義務(wù)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的范疇。所謂注意合法利益是指行政主體在作出行政行為時(shí)，要考慮該行政行為所涉及到的行政相對(duì)人法律上的利益，例如在行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，如何合法地保管所扣押的財(cái)務(wù)。通常情況下，一些行政法典則對(duì)行政相對(duì)人此類利益都作了規(guī)定，但行政主體是否能夠注意到這些利益卻是另一范疇的問題。而通常恰恰是行政主體僅僅注意到了該行政行為的主要方面，卻忽視了該行政行為中行政相對(duì)人的合法利益。與合法利益關(guān)聯(lián)的是合理利益，行政行為所涉及的有些因素常常存在于法律之外，常常沒有具體的行政法上的依據(jù)，但是行政主體的行政行為一旦有失偏頗則有可能侵害行政相對(duì)人的利益，而這種侵害也許沒有法律上的具體依據(jù)，但從合理性上分析，它則是行政相對(duì)人的一種合理范圍內(nèi)的利益關(guān)系。例如在房屋拆遷中，因地段的變化而使房屋價(jià)值所發(fā)生的變化雖無明確的法律依據(jù)，但是行政相對(duì)人的一些訴求可能具有相應(yīng)的合理性，這種合理利益同樣是行政主體應(yīng)當(dāng)予以注意的。

第二，注意直接利益與連帶利益的義務(wù)范疇。行政行為的理論分類中有一種有利行政行為和不利行政行為的分類方式，前者指該行政行為對(duì)行政相對(duì)人而言是有利的，后者則是指該行政行為對(duì)行政相對(duì)人是不利的。顯然，行政救助、行政給付等行政行為屬于有利行政行為。在德國(guó)的法學(xué)理論中，此類行政行為被稱之為“授益行政行為”。⑧ 而行政處罰、行政強(qiáng)制則屬于不利行政行為。該分類是學(xué)者們對(duì)行政行為從不同角度所作的觀察，具有一定的科學(xué)性。然而，若從深層次考察，凡是行政行為都必然與行政相對(duì)人存在著這樣或那樣的利害關(guān)系，但是有些行政行為與一定的利益是直接聯(lián)系在一起的，而有些行政行為則與一定的利益具有間接關(guān)系。在行政行為中，有些直接與財(cái)產(chǎn)發(fā)生關(guān)系，有些直接與人身發(fā)生關(guān)系，有些直接與其他的精神利益發(fā)生關(guān)系，行政主體必須對(duì)這種直接與利益掛鉤的行政行為中的利益予以高度重視。與之相對(duì)應(yīng)，有些行政行為所涉及的利益則是間接的或者說是具有一定的連帶性，它既包括由此一利益引起彼一利益的連帶性，也包括由此一當(dāng)事人利益引起彼一當(dāng)事人利益的連帶利益，還包括由當(dāng)下利益引起長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的連帶性以及由物質(zhì)利益引起精神利益的連帶性等等。例如，當(dāng)行政主體對(duì)某一企業(yè)的違法行為進(jìn)行通報(bào)批評(píng)時(shí)就有可能連帶了該企業(yè)后續(xù)的經(jīng)營(yíng)利益、銷售利益等。對(duì)于行政主體而論，如果僅僅考慮通報(bào)批評(píng)時(shí)的利益格局而不考慮通報(bào)批評(píng)對(duì)該企業(yè)帶來的后續(xù)經(jīng)營(yíng)利益、銷售利益，便不能夠很好地履行利益注意義務(wù)。由此可見，對(duì)連帶利益的注意與對(duì)直接利益的注意同樣重要，他們兩個(gè)都是利益注意義務(wù)的構(gòu)成范圍。

第三，注意有形利益與無形利益的義務(wù)范疇。在包括行政法在內(nèi)的公法學(xué)研究中，人們提出了公共利益、公眾利益、社會(huì)利益、集體利益、國(guó)家利益、政府利益等相關(guān)利益的概念，然而，這些復(fù)雜的利益關(guān)系的概念如何在公法中予以合理利用在我國(guó)并沒有很好地得到研究，而在有些國(guó)家，利益關(guān)系已經(jīng)成為行政法學(xué)中基本的分析概念，例如“行業(yè)協(xié)會(huì)是同經(jīng)濟(jì)行業(yè)的企業(yè)家和企業(yè)在自愿基礎(chǔ)上的結(jié)社，其任務(wù)是促進(jìn)成員的共同經(jīng)濟(jì)利益，特別是在公眾、歐共體機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)以及其他行業(yè)面前代表有關(guān)行業(yè)。”⑨ 諸多學(xué)者想通過利益的概念來分析公法中的一些具體的問題，并用利益的概念來重新整合公法制度。利益概念在公法中的引入是有積極意義的，而利益概念本身也是極其復(fù)雜的。毫無疑問，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的利益常常都是有型的，譬如說因財(cái)產(chǎn)權(quán)而引起的利益，與使用權(quán)關(guān)聯(lián)的利益，還有其他具體的物質(zhì)利益等。但在公法體系中，利益的概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了它的有形方面，例如，在行政法中有關(guān)相對(duì)人資格的確認(rèn)就是一種無形利益，與精神財(cái)富有關(guān)的利益也是一種無形的利益。在我國(guó)行政法治實(shí)踐中，有形的利益行政主體也許能夠有所注意，能夠履行相應(yīng)的義務(wù)，但是無形的利益則不一定能夠成為行政主體義務(wù)履行的構(gòu)成。我國(guó)公眾對(duì)行政法治中的不平等對(duì)待是非常反感的，這也使得行政主體的不平等對(duì)待成了行政法中的敏感問題，而說到底，不平等對(duì)待中非常重要的誘因就在于行政主體沒有很好地履行對(duì)無形利益的注意義務(wù)。從辯證哲學(xué)的角度看，有形利益與無形利益具有同等重要的哲學(xué)價(jià)值，他們互為前提和條件。

第四，注意行政相對(duì)人利益與利害關(guān)系人利益的義務(wù)范疇。如果按照行政法學(xué)理，行政主體的義務(wù)承受對(duì)象只有行政相對(duì)人，或者說行政主體的利益注意義務(wù)只需要考慮行政相對(duì)人的利益即可，無需考慮其他相關(guān)的社會(huì)個(gè)體或者社會(huì)群體。然而，這種激進(jìn)的分析必然會(huì)得出不周延的結(jié)論，進(jìn)而必然阻滯行政法治的全面性。在一個(gè)行政過程中，甚至在行政主體實(shí)施一個(gè)行政行為時(shí)，常常會(huì)涉及到諸多的當(dāng)事人，首先是行政相對(duì)人，這是無可否認(rèn)的，也就是直接承受具體行政行為的當(dāng)事人，他們或者是社會(huì)個(gè)體，或者是法人，或者是其他社會(huì)組織。有學(xué)者指出：“企事業(yè)單位，依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，可以作為行政法關(guān)系的當(dāng)事人;社會(huì)團(tuán)體，也可以作為行政法關(guān)系的當(dāng)事人;公民，也是行政法關(guān)系的當(dāng)事人。……行政法關(guān)系當(dāng)事人不限于本國(guó)公民，外國(guó)公民在不違反條約、國(guó)際慣例的原則下，也可以作為我國(guó)行政法關(guān)系的當(dāng)事人。”⑩ 其次是利害關(guān)系人，其指與行政行為有著相對(duì)間接關(guān)系的當(dāng)事人，他們?cè)谛姓ㄖ螌?shí)踐中是非常復(fù)雜的，在有些情況下他們與行政相對(duì)人的利益是一致的，而在有些情況下與行政相對(duì)人的利益是不一致的，甚至是對(duì)立的。不論是前者還是后者都不影響他們作為行政法中的一個(gè)特殊形態(tài)的當(dāng)事人身份。行政主體的行政行為雖然沒有直接作用于他們，但在利益問題上卻緊緊將其捆綁在一起，如果行政主體非常武斷地將他們從行政法關(guān)系的當(dāng)事人中剔除出去，那就會(huì)使得該行政行為傷害諸多的社會(huì)利益。再次是其他公眾的利益，利害關(guān)系人與行政行為的關(guān)系是較為間接的，但其還是有一定的關(guān)聯(lián)性，而在行政法治實(shí)踐中有一些社會(huì)個(gè)體或者群體，他們與行政主體的行政行為既沒有直接關(guān)系也沒有一定范圍內(nèi)的間接關(guān)系，所有的只是一種超越特定時(shí)空的隱形影響關(guān)系，該關(guān)系在行政法學(xué)理論中是不被認(rèn)可的。換言之，在行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐中能夠被稱為當(dāng)事人的只有行政相對(duì)人和利害關(guān)系人，而其他社會(huì)個(gè)體和群體還不具有相應(yīng)的行政法身份。近年來的行政法治實(shí)踐表明，一些非常間接的社會(huì)個(gè)體和群體往往會(huì)對(duì)行政行為提出質(zhì)疑，一些群體性事件就是這些社會(huì)個(gè)體和群體的行為方式，那么這些利益是否也應(yīng)當(dāng)考慮呢？是否也應(yīng)當(dāng)成為利益注意義務(wù)的范疇呢？一個(gè)行政行為若要考慮到它的價(jià)值的長(zhǎng)效性，就應(yīng)當(dāng)對(duì)上列三個(gè)方面的利益都有所注意，而注意的程度和層次可以有所區(qū)別。這是行政主體利益注意義務(wù)的又一個(gè)重要構(gòu)成。

三、行政主體利益注意義務(wù)的法治價(jià)值

改革開放之前，我國(guó)的行政法是以管理論作為理論基礎(chǔ)的，“行政法是一切管理法規(guī)的總稱。國(guó)家有關(guān)行政管理方面的各種法規(guī)種類繁多，具體名稱不一，但就其內(nèi)容來說，凡屬于國(guó)家行政管理范疇的，在部門法的分類上統(tǒng)稱為行政法。”11 而該理論建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，行政主體是否要更多地考慮當(dāng)事人的利益完全可以作出否定的回答，因?yàn)樯鐣?huì)個(gè)體的利益是通過公共利益進(jìn)行分配和整合的。改革開放引入了市場(chǎng)機(jī)制，而政府在這種機(jī)制中已經(jīng)由原來的管理者變?yōu)榱爽F(xiàn)在的裁判者，它必須在行政過程中認(rèn)可競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在的合理性，承受競(jìng)爭(zhēng)所帶來的行政秩序和社會(huì)秩序方面的后果。總而言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是利益凸顯的格局，而在利益面前既出現(xiàn)了社會(huì)生活中的強(qiáng)者，也出現(xiàn)了社會(huì)生活中的弱者，也許強(qiáng)者的利益不是行政主體注意的焦點(diǎn)，但弱者的利益行政主體必須予以充分考慮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制形態(tài)與行政主體的利益注意義務(wù)有著邏輯上的關(guān)聯(lián)性，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大的社會(huì)格局所發(fā)生的變化之外，私權(quán)的概念也已經(jīng)被普遍化，而且私權(quán)概念已經(jīng)不僅僅是私法范疇的問題，更重要的是它已經(jīng)成為公法繞不過去的問題，我國(guó)2004年憲法修正案就確立了私權(quán)的概念和私權(quán)保護(hù)的重要性。毫無疑問，私權(quán)歸屬于社會(huì)個(gè)體，與行政利益沒有關(guān)聯(lián)，甚至與國(guó)家利益也沒有直接關(guān)聯(lián)，而行政主體的行政行為是針對(duì)這些社會(huì)個(gè)體或者群體而作出的，若行政行為在對(duì)這些社會(huì)個(gè)體或者群體作出時(shí)還運(yùn)用的是公權(quán)的思維模式，那就必然使行政行為走向它的反面。從這個(gè)角度講，私權(quán)在行政法中的普遍化必然會(huì)帶來行政主體對(duì)相關(guān)利益的重視，使每一個(gè)行政行為的作出都能夠考量相關(guān)的利益。

我國(guó)行政法治除了上列變化之外還有一個(gè)非常重要的變化，那就是從以前的行政高權(quán)向現(xiàn)在的行政公平進(jìn)行轉(zhuǎn)化，例如在改革開放之前我們不會(huì)認(rèn)為行政主體是一個(gè)行政法上的義務(wù)主體，只會(huì)認(rèn)為其是行政法的權(quán)利主體，行政高權(quán)必然使行政主體成為權(quán)利主體，而行政的公平性和公正性則必然要求行政主體成為行政法上的義務(wù)主體。近年來我國(guó)行政法上的頂層設(shè)計(jì)就將行政主體定位為義務(wù)主體，行政系統(tǒng)必須“著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會(huì)保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化。”12 行政主體既然是義務(wù)主體，它所承擔(dān)的義務(wù)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行新的構(gòu)造，并在傳統(tǒng)權(quán)利和義務(wù)中進(jìn)行超越，其中利益注意義務(wù)便與這種義務(wù)主體的身份不謀而合，也與其在新的行政法治格局下所扮演的社會(huì)角色不謀而合。上列方面對(duì)我們分析行政主體利益注意義務(wù)的法治價(jià)值具有重要指導(dǎo)意義。

第一，體現(xiàn)給付行政的價(jià)值。給付行政有著特定的含義，它指行政主體將服務(wù)于行政相對(duì)人、服務(wù)于社會(huì)公眾作為行為取向，并由此出發(fā)為行政相對(duì)人、其他社會(huì)公眾帶來更多的利益。給付行政的概念所包含的合理性是毋庸置疑的，更為重要的是，它體現(xiàn)了行政法中新的時(shí)代精神。行政法的發(fā)展經(jīng)過了管制、放松管制、行政契約等若干發(fā)展階段，放松管制是對(duì)管制這個(gè)時(shí)代精神的超越，而行政契約則是對(duì)放松管制的歷史超越。正當(dāng)人們津津樂道地談?wù)撔姓跫s在行政法治中的價(jià)值以及契約成為行政法治中的主流時(shí)13，行政給付的行政法理念便產(chǎn)生了，而且從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的狀況來看，它已經(jīng)取代了契約時(shí)代的行政法精神。在我國(guó)行政法治中還不能說給付行政已經(jīng)是一種新的行政法時(shí)代精神，但是可以毫不夸張地說，給付行政已經(jīng)成為我國(guó)行政法治中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，2003年孫志剛案所帶來的行政法治的變化是給付行政在我國(guó)迅猛發(fā)展中的一個(gè)標(biāo)志性事件。給付行政應(yīng)當(dāng)在行政法的具體環(huán)節(jié)上有所體現(xiàn)，行政主體義務(wù)體系中出現(xiàn)利益注意義務(wù)便是給付行政發(fā)展的必然結(jié)果，它也體現(xiàn)了給付行政的相關(guān)價(jià)值。因?yàn)樾姓黧w通過履行利益注意義務(wù)必然能夠使行政相對(duì)人獲得利益，進(jìn)而得到行政相對(duì)人的認(rèn)可。

第二，體現(xiàn)義務(wù)周延化的價(jià)值。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，行政主體的義務(wù)已經(jīng)相對(duì)比較成熟，以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，學(xué)者們就將存在于行政過程中的行政主體的義務(wù)分為三個(gè)范疇：基本義務(wù)、相對(duì)義務(wù)和特定義務(wù)。基本義務(wù)是指行政主體所承擔(dān)的促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序等較為廣泛的義務(wù);相對(duì)義務(wù)則是由于行政主體在某些領(lǐng)域內(nèi)行使了行政權(quán)力從而帶來的義務(wù);特定義務(wù)則是在特定條件下所承擔(dān)的義務(wù)。14 這個(gè)分類表明其義務(wù)體系已經(jīng)相對(duì)比較周延。與之相比，我國(guó)大陸行政主體義務(wù)的構(gòu)造和理論研究則比較滯后，行政法典則中很少使用法律義務(wù)的概念，也很少用義務(wù)來框定行政主體的行政行為，這與我國(guó)行政法的大格局不協(xié)調(diào)。行政主體的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是成體系的，行政主體在當(dāng)下的行政法治中本身就是一個(gè)義務(wù)主體，它的義務(wù)構(gòu)成直接關(guān)系到行政法治的狀況，我們講行政主體要規(guī)范履行行政行為，平等保護(hù)行政相對(duì)人，積極推動(dòng)社會(huì)及發(fā)展，忠實(shí)履行維護(hù)行政秩序的義務(wù)等等，這些義務(wù)都是較為傳統(tǒng)的。在新的行政法治格局下，我們必須使行政主體的義務(wù)有一個(gè)全面的構(gòu)造和周延化的體現(xiàn)，那么行政主體利益注意義務(wù)便提供了很好的思路，因?yàn)樵摿x務(wù)附著于行政行為之中，它要求行政主體不但要做好一個(gè)行政行為，而且在該行政行為作出時(shí)，還要添加諸多新的負(fù)擔(dān)。沿著這個(gè)思路，我們可以對(duì)我國(guó)行政主體的義務(wù)進(jìn)行全新的構(gòu)造，該義務(wù)對(duì)于推動(dòng)行政主體義務(wù)周延化具有不可取代的價(jià)值。

第三，體現(xiàn)弱化行政高權(quán)的價(jià)值。我國(guó)的行政法治有著強(qiáng)烈的管制傳統(tǒng)，行政系統(tǒng)在行政法治中起著核心作用，其承擔(dān)著非常復(fù)雜的國(guó)家管理職能，甚至可以說行政系統(tǒng)的職能已經(jīng)超越了行政權(quán)的范圍。在有些情形下，行政主體承擔(dān)著立法職能，它能夠制定行政法規(guī)則，而且在我國(guó)行政法體系中，行政系統(tǒng)所制定的行政法規(guī)則要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于立法機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)則。15 在另一些情形下，行政系統(tǒng)還承擔(dān)著司法職能，例如在行政復(fù)議中，行政主體就承擔(dān)著解決糾紛的職能，而該職能與司法職能并無二至。當(dāng)然就行政主體所承擔(dān)的行政職能而論，也顯示了它的強(qiáng)勢(shì)性，它可以設(shè)定行政秩序和新的行政法關(guān)系，也可以通過行政手段進(jìn)行行政控制等等。總而言之，行政高權(quán)是我國(guó)行政法治的傳統(tǒng)，盡管近年來行政高權(quán)已經(jīng)有所弱化，但它的影響還是存在的。在行政執(zhí)法中出現(xiàn)的諸多非理性的行政執(zhí)法就充分證明了這一點(diǎn)。行政主體的利益注意義務(wù)使行政相對(duì)人和整個(gè)社會(huì)公眾眼前一亮，因?yàn)樾姓黧w在這個(gè)義務(wù)履行中已經(jīng)看不到任何行政高權(quán)的色彩，他所體現(xiàn)的是行政主體的公共服務(wù)，是行政主體給行政相對(duì)人所帶來的利益等。行政高權(quán)的淡化是我國(guó)行政法治的發(fā)展趨勢(shì)，而如何使行政高權(quán)淡化呢？在行政主體的義務(wù)體系中增加利益注意義務(wù)便是一種可行路徑。

第四，體現(xiàn)執(zhí)法人性化的價(jià)值。政府行政管理職能的履行同樣經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展階段，就是由原來的行政管理變?yōu)榱爽F(xiàn)在的行政執(zhí)法，這個(gè)轉(zhuǎn)化以我國(guó)1999年憲法第13條修正案的出臺(tái)為契機(jī)，該修正案將傳統(tǒng)的“法制”變?yōu)榱爽F(xiàn)代的“法治”。16 這個(gè)轉(zhuǎn)化被學(xué)者們稱為由行政管理向行政執(zhí)法轉(zhuǎn)化，它對(duì)于行政法治而言具有突破性的價(jià)值。因?yàn)樵谀壳暗那闆r下，行政主體是執(zhí)法者的身份而非管理者的身份，那么行政執(zhí)法概念是否解決了行政主體作出行政行為時(shí)的所有問題呢？我們還不能夠作出完全肯定的回答。因?yàn)榻陙碓谛姓ㄖ螌?shí)踐中，行政執(zhí)法還存在著粗暴執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、突擊執(zhí)法甚至選擇性執(zhí)法等非理性執(zhí)法的情況，這些非理性執(zhí)法為行政主體提供了執(zhí)法的方便和權(quán)威性，但對(duì)于行政相對(duì)人而言則是非人性化的。社會(huì)公眾在福利國(guó)家這個(gè)大的理念之下所要求的是行政行為的人性化，是行政執(zhí)法的人性化，勿需證明，行政主體履行利益注意義務(wù)就是最為人性的事物，因?yàn)樗仁剐姓黧w的行為變得比較柔和，又使行政主體充分考慮了行政相對(duì)人的利益，從這個(gè)角度講，該義務(wù)對(duì)行政執(zhí)法可以產(chǎn)生非常積極的影響，這是它的又一個(gè)重要價(jià)值。

四、行政主體利益注意義務(wù)的正當(dāng)履行

行政主體利益注意義務(wù)既然作為一種法律義務(wù)就應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰男校駝t該義務(wù)即便在行政法制度中有所存在，它也會(huì)形同虛設(shè)。那么如何使該義務(wù)得到履行呢？

第一，將該義務(wù)框定在行政法關(guān)系之中。我國(guó)政府組織法和部門行政法為行政主體設(shè)定了相應(yīng)的義務(wù)，但這些義務(wù)并沒有在行政法治實(shí)踐中得到很好的履行，行政相對(duì)人滿意度不高，其中一個(gè)非常重要的原因就是諸多行政主體對(duì)這些義務(wù)的認(rèn)知還停留在純行政的層面上，僅僅用行政的邏輯和視野來看待這些義務(wù)。基于此，應(yīng)當(dāng)以黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)為立足點(diǎn)，將行政主體的這個(gè)義務(wù)以及其他義務(wù)框定在行政法關(guān)系之中，賦予其法律屬性，使每一個(gè)履行都能夠貼上行政法關(guān)系的標(biāo)簽，一旦從行政邏輯變成了法律邏輯，其履行就會(huì)有法治上的保障。

第二，行政主體的利益注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)與行政相對(duì)人的對(duì)應(yīng)權(quán)利聯(lián)系在一起。在我國(guó)行政法學(xué)理論中，行政主體被做了非常特殊的處理，普遍認(rèn)為它有優(yōu)先權(quán)，認(rèn)為其在行政法關(guān)系中具有單方面性。例如有學(xué)者就指出：“政府職能擴(kuò)展后，對(duì)社會(huì)的權(quán)力急劇膨脹，行政自由裁量權(quán)廣為擴(kuò)張，在這種情況下如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的法律控制便成為行政法的難題。”17 然而，依據(jù)法理學(xué)和行政法原理，行政主體的義務(wù)是相對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利而言的，即是說，當(dāng)行政主體是義務(wù)主體時(shí)，行政相對(duì)人便是權(quán)利主體，在這種情況下，行政相對(duì)人對(duì)行政主體也具有單方面性，所以我們要讓行政相對(duì)人知曉他有要求行政主體履行利益注意義務(wù)的權(quán)利。但目前諸多行政相對(duì)人并不知道這一點(diǎn)，諸多利害關(guān)系人更不知道這一點(diǎn)。

第三，行政主體的利益注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)有保障和監(jiān)督機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于法治體系的構(gòu)成中提出了法治監(jiān)督體系和法治保障體系的概念，而且將他們共同作為法治體系的構(gòu)成部分，我們可以以此為理論基礎(chǔ)，使行政主體的利益注意義務(wù)有相應(yīng)的監(jiān)督和保障機(jī)制。利益問題是一個(gè)敏感問題和一個(gè)使行政相對(duì)人得到實(shí)惠的問題，如果沒有相應(yīng)的物質(zhì)和精神保障，行政相對(duì)人便不可能從行政主體的這個(gè)義務(wù)中獲得好處。那么如何建構(gòu)該義務(wù)的保障和監(jiān)督機(jī)制，則是需要深入探討的問題。為了在我國(guó)行政法治實(shí)踐中讓行政主體很好地履行利益注意義務(wù)應(yīng)做到：

首先，行政主體考慮相關(guān)利益的正當(dāng)履行。行政行為的作出是行政主體的基本職責(zé)，因此在行政法治實(shí)踐中行政主體常常所追求的就是行政行為作出時(shí)的程序、效力、后果等。深而論之，行政主體將行政行為的側(cè)重點(diǎn)放在了它的實(shí)施或者完成上，而很少考慮該行政行為所涉及的其他內(nèi)外在因素，尤其不會(huì)考慮該行政行為所涉及的利益問題。基于此，我們要求行政主體首先要考慮與該行政行為相關(guān)的利益，也就是要有一種下意識(shí)的對(duì)于行政行為所涉及的利益的關(guān)注，如果沒有這樣的意識(shí)，那就使原來存在于行政行為中的利益被忽略，一旦相關(guān)的利益被忽略，下一步的利益保障行為就必然不復(fù)存在。而且，行政主體考慮相關(guān)利益應(yīng)當(dāng)具有全面性、針對(duì)性，既要考慮合法利益也要考慮合理利益，既要考慮直接利益也要考慮連帶利益等。在一個(gè)行政行為中可能會(huì)牽扯到諸多的利益，但有些利益是核心利益，有些利益則可能是非核心利益，這就要求行政主體在利益考慮中要分層次、分類型、分輕重程度等。在美國(guó)行政法制度中有相關(guān)考慮的概念，還有不相關(guān)考慮的概念18，事實(shí)上這些相關(guān)考慮和不相關(guān)考慮或多或少都與利益有關(guān)。在行政法制度中如何考慮相關(guān)利益是一道難題，但是作為完整意義上的行政法治而論，該難題應(yīng)當(dāng)予以解決。

其次，行政主體關(guān)注相關(guān)利益的正當(dāng)履行。在行政行為作出時(shí)，行政主體考慮相關(guān)利益只是履行該義務(wù)的第一個(gè)環(huán)節(jié)和正當(dāng)履行的一個(gè)方面的內(nèi)容;第二個(gè)方面或者環(huán)節(jié)要求行政主體必須關(guān)注相關(guān)的利益，由此要認(rèn)識(shí)到該利益對(duì)行政相對(duì)人和對(duì)其他當(dāng)事人的重要性。行政行為旨在維護(hù)行政秩序。但是在給付行政的行政法治理念下，行政行為還包括了諸多人性化的因素，易言之，行政主體不能夠僅僅用政治的眼光和思維方式考慮行政行為的后果，它還應(yīng)當(dāng)有其他倫理和道德方面的考慮。不能夠?qū)⑿姓鄬?duì)人的利益訴求視為不正當(dāng)?shù)摹Ｗ晕覈?guó)1992年全面推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，我們已經(jīng)接受了亞當(dāng)·斯密關(guān)于社會(huì)個(gè)體為生存而自身所為的行為對(duì)社會(huì)并不一定是有害的理論，所以行政主體要關(guān)注當(dāng)事人的利益，關(guān)注當(dāng)事人對(duì)利益的訴求行為，如果沒有這樣的關(guān)注，那該義務(wù)就無法予以履行。

再次，行政主體兌現(xiàn)相關(guān)利益的正當(dāng)履行。利益對(duì)于行政相對(duì)人而言是實(shí)實(shí)在在的，當(dāng)然對(duì)于行政主體而論也是實(shí)實(shí)在在的。換言之，行政相對(duì)人是否獲得利益是行政主體利益注意義務(wù)的最后判斷標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人是否獲得利益也是行政主體行為方式的最高判斷標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)行政法治實(shí)踐中，常常存在著行政相對(duì)人接受行政行為但不認(rèn)可行政行為的現(xiàn)象，在法律程序上行政主體也許是對(duì)的，行政相對(duì)人也往往找不到詬病的理由，但是行政相對(duì)人心里總有一本賬，那就是他是否應(yīng)當(dāng)獲得某些利益，或者不應(yīng)當(dāng)獲得某些利益。在行政執(zhí)法中行政主體雖然有利益上的承諾，甚至有利益上的考慮，但常常以這樣或那樣的理由而沒有兌現(xiàn)相應(yīng)的利益，這在行政救助行為和其他相關(guān)的給付行政行為中是較為多見的。行政主體利益注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)以履行與否為考量標(biāo)準(zhǔn)，而該義務(wù)的履行狀況直接與利益掛鉤。行政主體無論采取什么樣的行為方式對(duì)待行政相對(duì)人，如果其利益沒有得到實(shí)現(xiàn)，其總會(huì)認(rèn)為行政主體沒有很好地履行該義務(wù)。基于這個(gè)理由，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政主體在行政行為作出時(shí)如果涉及到行政相對(duì)人的相關(guān)利益，就應(yīng)當(dāng)盡可能予以兌現(xiàn)，讓這種利益得到行政相對(duì)人的認(rèn)可。

最后，行政主體保障相關(guān)利益的正當(dāng)履行。在一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法制度中，充分考慮了利益的保障制度，例如有些國(guó)家就在公共資金中有相當(dāng)一部分由政府行政系統(tǒng)根據(jù)行政執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行裁量支配的資金，有些國(guó)家則建立了嚴(yán)格的利益保障制度，有些國(guó)家即便在一個(gè)具體行政行為中也充分考慮了當(dāng)事人的利益，例如有些國(guó)家在行政處罰制度中設(shè)立了罰款這種處罰形式，并建立了當(dāng)事人初犯的情形下可以免交罰款的制度。19 顯然，這樣的制度從細(xì)節(jié)上保障了行政相對(duì)人的利益。與之相比，我國(guó)有關(guān)行政相對(duì)人利益的保障制度則是相對(duì)落后的，以國(guó)家賠償為例，行政相對(duì)人因行政違法行為而獲得賠償并沒有切實(shí)的保障，這是我們從總的方面對(duì)行政相對(duì)人利益保障制度的評(píng)說。行政主體利益注意義務(wù)要得到很好的履行就應(yīng)當(dāng)建立具體的利益保障制度，行政主體就應(yīng)當(dāng)積極地保障行政相對(duì)人獲得相關(guān)的利益，這種保障可以是制度上的，即制定相關(guān)的行政法制度，用這些制度使該義務(wù)能夠有效履行。此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)的基金，雖然這種基金僅僅體現(xiàn)了物質(zhì)利益，但它對(duì)于該義務(wù)的履行同樣是非常重要的，因?yàn)樵谛姓ㄖ螌?shí)踐中有關(guān)的物質(zhì)利益往往是利益關(guān)系的焦點(diǎn)，它常常與金錢相關(guān)的財(cái)富有所關(guān)聯(lián)。

注釋：

① 應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第107頁。

② [韓]金東熙：《行政法Ⅰ》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第5—6頁。

③ 最高人民法院2010年1月14日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，其將我國(guó)的行政管理分為42類，并根據(jù)行政管理的范圍將行政行為分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可等27個(gè)種類。

④⑤ 參見關(guān)保英：《行政法學(xué)》上冊(cè)，法律出版社2013年版，第127、129頁。

⑥ [德]漢斯·J·沃爾夫：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第485—486頁。

⑦ [奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第105頁。

⑧ [德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第307—308頁。

⑨ [德]羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第526頁。

⑩11 王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第3、1頁。

12 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》，中國(guó)法制出版社2016年版，第6頁。

13 契約治理與“新公共管理”或者“新行政法”有著密切的關(guān)聯(lián)性，在新公共管理和新行政法的時(shí)代背景下，契約化治理必須扮演主要角色。 [英]A·C·L·戴維斯：《社會(huì)責(zé)任和統(tǒng)治力的功法探析》，楊明譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第29頁。

14 參見張家洋：《行政法》，臺(tái)北三民書局1998年版，第181—182頁。

15 在我國(guó)行政法體系中以中央層面上的行政法律、行政法規(guī)和政府規(guī)章為例，由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的行政法律僅占百分之三，由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)占百分之十五，其余百分之八十二都是政府規(guī)章。可見在我國(guó)的行政法治體系中行政系統(tǒng)所享有的立法權(quán)是非常大的。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家情況也比較類似，在美國(guó)就出現(xiàn)了政府規(guī)章膨脹的問題。

16 《中華人民共和國(guó)憲法》第13條修正案規(guī)定：“憲法第五條增加一款，作為第一款，規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家。”

17 黃竹勝：《行政法解釋的理論構(gòu)建》，山東人民出版社2007年版，第8—11頁。

18 參見[美]理查德·J·皮爾斯：《行政法》第3卷，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第1197頁。

19 美國(guó)在對(duì)交通違法的處罰中，如果違法行為人是初犯而且情節(jié)也不十分嚴(yán)重的情形下，便可以免去相應(yīng)的處罰。通過告誡提醒違法行為人下不為例，若違法行為人在后面實(shí)施了同類違法行為，則要追究其法律責(zé)任。

作者簡(jiǎn)介：關(guān)保英，上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，201701。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）