環境行政公益訴訟訴前程序實證研究

筆者通過中國裁判文書網和最高人民法院公布的司法指導案例等途徑檢索到51件判決，同時綜合統計了截止2018年6月10個省份發布的《環境公益訴訟白皮書》，對所有的環境行政公益訴訟案件中的訴前程序適用進行全景掃描與整體分析，對訴前程序做一個宏觀的實證研究，同時從訴前程序的構成要素出發，以圍觀的角度探討我國環境行政公益訴訟訴前程序的問題。

1 環境行政公益訴訟訴前程序的試點效果

1.1 實證數據研究

自全國人大常委會2015年6月授權最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點工作以來，13個省市自治區的各級檢察機關在相關領域開展了多種多樣的創新實踐，在提起行政公益訴訟之前都很重視訴前程序，并將訴前程序作為必經程序，從已有的案例效果看，檢察機關履行訴前程序，總體上取得了良好的效果。根據最高人民檢察院統計數據，試點啟動半年后至2015年12月底，行政公益訴訟訴前程序的212件案件中，相關行政機關糾正違法或履行職責的有118件，尚未到1個月回復期限的有64件，逾期未糾正違法或履行職責的有30件。扣除未到期限的案件數64件，到期限的訴前程序案件數為148件，行政機關在訴前程序中自我糾錯的比例達到79.7%。其他時段的統計數據，與此基本相近，如試點一年后的數據，檢察機關辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，除未到一個月回復期的131件外，行政機關糾正違法或履行職責的814件，占訴前程序案件總數的88.86%。試點一年半后的統計數據表明，試點檢察機關共督促行政機關主動糾正行政違法行為或者依法履行職責2838件，通過訴前程序，75.4%的行政機關主動糾正了行政違法行為。三個時段的統計數據反映出來的情況，雖略有變化，但總體上在80%上下變動。部分省份特別是行政公益訴訟訴前程序案件辦理量較大的省份單獨統計的數據也與此大體一致，也從不同層面佐證了這一數據的可靠性。以廣東省為例，截至2016年底，全省檢察機關共辦理行政訴前程序案件312件，行政機關在收到檢察建議后一個月期限內及時回復，積極整改245件，整改率達82.5%。[1]

1.2 個案案例研究

我們還能夠從個案當中，看到訴前程序所具有的實際效果。行政機關所面對訴前程序檢察建議的態度及所采取的相關措施情況，都在發生著改變。截至2017年3月，試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態環境和資源保護領域案件4166件、國有資產保護領域案件935件、國有土地使用權出讓領域案件730件、食品藥品安全領域案件40件。試點地區檢察機關在實踐中摸索、創新，認真總結評估，對證明行之有效的經驗做法及時總結提煉、完善規范，形成了一批可復制可推廣的經驗，為公益訴訟制度的全面建立奠定了堅實基礎。

在試點工作前，針對檢察機關所提出的相關建議措施，一些行政機關僅僅是給予了書面的回復，并沒有采取實際上的行動，這樣的情形使得試點工作的進行不夠順暢。很快，13個試點地區陸續“破冰”。[2]貴州省錦屏縣檢察院訴該縣環保局案成為全國首起法院判決的公益訴訟案件，被評為2016年度十大法律監督案例之一。[3]吉林省檢察機關加強對長白山自然保護區的生態保護，共督促林業主管部門整改清收林地4萬公頃，恢復濕地3.9萬公頃，長白山生態保護中存在的突出問題得到了有效解決。湖北省十堰市檢察院辦理的假冒碘鹽案件、廣東省汕頭市檢察院辦理的污染土壤民事公益訴訟案，都切實維護了國家利益和社會公共利益，維護了人民群眾的合法權益。據統計，生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓等領域的各類案件在試點地區分布均勻廣泛，截至2017年3月，87個分市、州檢察院，759個基層檢察院均辦理了訴前程序案件，65%的基層檢察院辦理了訴訟案件。

2 環境行政公益訴訟適用訴前程序的成效

2.1 訴前程序是有效結案的主要形式

由于《授權決定》和《試點方案》都作了關于訴前程序的規定，檢察機關就任何一起案件提起公益訴訟，都必須經過訴前程序；同時，以行政公益訴訟為例，在訴前程序中，如果相關的行政機關在接到檢察機關關于糾正違法行政行為或者依法履行職責檢察建議后，能夠積極作為，主動自我糾錯，訴前程序就可以實質性達到行政公益訴訟所追求的目的，從而終結和完成行政公益訴訟程序。在這個意義上，訴前程序不光是檢察機關提起公益訴訟之前必經的訴前程序，而且是實質性辦理公益訴訟案件的開始。

另外，根據《高檢院實施辦法》第37條的規定，人民檢察院對于決定立案的行政公益訴訟案件，審查終結后，區分不同情況，作出終結審查、提出檢察建議和提起行政公益訴訟三種不同處理。對于此處的檢察建議，可以有兩種不同的理解，是作為行政公益訴訟訴前程序，還是一開始就區分了兩種情形：一是可能需要提起行政公益訴訟，二是不需要提起公益訴訟但需要以檢察建議的方式對相關的行政機關或其他有關機關和組織提出意見、建議的。在實踐中，實際未作這樣的區分。由此，在審查終結作出決定的環節，實際上只有兩個選擇，一是終結審查，二是提出檢察建議，檢察建議不起作用的再提起行政公益訴訟。因此，提起行政公益訴訟的案件是包含在提出檢察建議的案件數量中的，訴前程序案件的數量可以理解為檢察機關辦理行政公益訴訟案件的數量，檢察機關提起行政公益訴訟的效果也應當將辦理訴前程序與提起訴訟兩個階段一并考慮，可以統計為訴前程序中行政機關自我糾錯的案件數量加上提起訴訟后法院判決糾正行政違法行為的案件數量的總和。[4]

2.2 訴前程序案件數量呈上升趨勢

從2015年底到2018年12月，試點地區檢察機關辦理行政公益訴訟訴前程序的案件數量一直呈增長趨勢。出現這樣局面的原因，一方面，行政公益訴訟作為一項探索試點的改革舉措，從無到有，不僅辦案檢察官沒有現成的經驗，需要學習知識，積累探索，就是與此項工作相關的行政機關等其他機關人員也都有逐步適應和接受的過程；每一案件本身也需要有一個辦理的過程和周期，后期的大量案件不少是前期發現并做了大量工作后才成案，進入訴前程序，乃至最終提起訴訟的。另一方面，也是與最高人民檢察院和上級人民檢察院通過一些行政舉措予以督促、推進分不開的。試點以來，高檢院及其相關職能部門，各試點省級、市級檢察院通過召開會議、發布典型案例、公布辦案統計數據、建立考核機制等多種不同的形式，督促和指導下級檢察院積極開展公益訴訟試點工作，這些措施對行政公益訴訟訴前程序的開展起到了非常明顯的推動作用。[5]

參考文獻

[1]行政公益訴訟訴前程序適用問題研究課題組.行政公益訴訟訴前程序的區分適用[J].法制與社會，2018（27）：14-18.

[2]張智全.首例環境行政公益訴訟彰顯破冰意義[N].人民公安報.2015-12-24（003）.

[3]謝丹，楊俊.貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護區管理局不依法履職案[J].中國檢察官，2018（12）：10-16.

[4]劉巧兒.環境行政公益訴訟檢察建議的法律進路[J].中國環境管理干部學院學報，2018，28（05）：10-12+41.

[5]范偉.我國環境行政公益訴訟程序規則體系的構建[J].南京工業大學學報（社會科學版），2018，17（03）：60-67.

作者簡介

沈倩穎（1992-），女，漢族，浙江湖州，碩士研究生，研究方向：環境公益訴訟及糾紛調處。