關于廣州市“三舊”改造政策中的法律問題思考

吳業輝

摘 要：土地資源是支撐經濟發展的基礎性資源，改革開放以來我國經濟之所以取得非凡成就，與大量的土地資源支撐密不可分。不過，隨著經濟高質量發展階段的到來，僅僅依靠土地擴張的經濟增長方式難以為繼，這客觀上要求從存量用地中尋求發展潛力。于是，“三舊”改造相關政策應運而生，廣州在這方面進行了很多有益的嘗試和探索，出臺了一系列規范性文件和政策，有力推動了廣州經濟的發展。但是新一輪的機構改革中撤銷了廣州市各級城市更新機構，城市改造進展緩慢等問題，需要政府在城市更新工作中有新作為。

關鍵詞：廣州市，“三舊”改造，法律思考

在新一輪廣州市機構改革中，成立于2015年的廣州市城市更新局被撤銷，相關業務歸并到廣州市規劃和自然資源局，這一主導廣州城市更新工作的行政主管部門存續了4年時間。有文章指出，廣州近10年錯失最佳發展機遇，如今經濟總量被深圳趕超，而杭州這10年飛速發展， “北上深杭”的說法也有很大市場。文章認為，廣州這10年沒落的主要原因在于城中村像毒瘤一樣，嚴重制約了廣州的發展空間。那么，廣州市城市更新局存續的4年多期間，在廣州“三舊”改造中發揮了多大作用，在法律上存在哪些問題，值得我們思考。

1 “三舊”改造的概念和背景

“三舊”指的是舊城鎮、舊廠房、舊村莊，“三舊”改造政策指的是以舊城鎮、舊廠房、舊村莊的品質提升為目標的政策體系。 “三舊”的概念最初源于廣東省佛山市，該市為加快推進低效土地盤活利用，探索推出一系列推動城市更新的措施。在總結經驗的基礎上，佛山市出臺了《佛山市人民政府關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村居的決定》，正式提出“三舊”的概念。隨后，廣東省被國土資源部確定為推進土地節約集約利用試點示范省，廣東省政府于2009年8月發布了《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，“三舊”改造正式在全省開始實施。經過廣東省的經驗總結，國土資源部于2016年12月印發了《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》，廣東省“三舊”改造探索經歷上升為國家經驗。

“三舊”改造的直接動因是，改革開放以來，我國經濟高速發展，作為最重要發展要素的土地被大量消耗，城市面積擴張速度遠遠比不上土地消耗面積，土地資源供需矛盾突出。與此同時，一些城市內城中村、舊廠房、舊村莊等星羅棋布，將城市格局割裂，嚴重制約了城市的發展潛力。在增量用地指標越來越少的情況下，盤活存量用地，挖掘存量建設用地，提高土地節約集約水平，是進一步推動城市經濟轉型發展的重要舉措。廣州城中村面積占比很大，特別是越秀區、海珠區、荔灣區、白云區等老城區內的城中村不僅土地資源使用效率低下，而且治安、環境、交通等問題突出。例如，海珠區“三舊”面積幾乎占全區土地面積三分之一以上，而該區建設用地卻又非常緊張，西部住宅用地集中，中部生態用地分布、中大布匹市場攤大餅似的拖累了土地利用效率的提升，南部城中村、舊廠房等大面積分布，倒逼著海珠區的土地空間布局不得不向東拓展。因此，就城市發展動力來說，不得不從“三舊”入手，以土地資源的高效利用為突破，在土地提質增效上尋求轉型機會。

2 廣州“三舊”改造的政策體系

首先，從國家、廣東省層面，對規范和調整“三舊”改造工作的有關法律、地方行政規章和其他規范性文件進行梳理。廣東省在推進“三舊”改造方面做了大量的工作，從法律規范、政策文件、制度設計等方面進行了有益的探索。從法律方面來講，《中華人民共和國土地管理法》是經過全國人大常委會審議通過的法律，適用于全國范圍內的土地管理和利用問題。廣東省人民政府2016年出臺的《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》屬于地方規范性文件，對廣東如何結合實際情況進一步落實、細化土地管理法關于“三舊”改造工作提供了指引。為進一步指導廣東省“三舊”改造工作，廣東省人民政府轉發了《省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》，該通知屬于地方政府組成部門制定的一般規范性文件，但是經省政府轉發后在全省范圍內適用。

其次，就廣州關于“三舊”改造工作的有關政策文件來看，近年來廣州在不斷提煉總結城市“三舊”改造經驗的同時，在政策體系完善方面也是不遺余力。2009年，為落實廣東省《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，廣州市結合實際出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》，對舊城更新改造、“城中村”（舊村）整治改造、舊廠房改造土地處置提出具體實施意見。該意見雖屬于地方工作文件，然而在實際工作中對全市“三舊”改造工作提供了有力指導。2015年廣州根據《立法法》“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”的規定，按照“立足城市更新、強化政府主導、側重連片改造、注重利益調節、優化更新流程、保障制度廉潔”六大原則，出臺了《廣州市城市更新辦法》及配套文件《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮更新實施辦法》，形成了“1+3”的政策體系，標志著廣州“三舊”改造工作邁上了法治化發展新路子，是廣州“三舊”改造工作中具有標志性意義的舉措。以上“1+3”文件屬地方政府規章，在全國率先對“三舊”改造工作進行系統全面的總結，具有很強的示范意義。

3 廣州“三舊”改造政策的法律思考

廣州在推進“三舊”改造工作方面積累大量經驗的同時，也注重法律制度的構建、法制的統一以及決策程序的民主化、法治化。但是，隨著城市更新節奏遲緩、機構改革合并等新情況的出現，其中一些法律問題也需要關注。

首先，關于法律位階問題。上文梳理了從國家到廣東省，再到廣州層面出臺的主要規范性文件。可以發現，土地管理法是調整土地管理和利用行為的基礎性法律，按照《立法法》規定，廣東省政府出臺的《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》以及廣州市政府出臺的《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》和“1+3”文件，分別屬于地方規范性文件、地方工作文件、地方政府規章。但是廣東省辦公廳轉發的《省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》性質如何，還需要界定。因為按照文件制定主體來看，該通知為廣東省國土資源廳制定，屬于一般規范性文件，但是經過省人民政府辦公廳轉發，在全省具有普適性，在執行過程中應該如何實操，還需要研究。諸如此類的文件普遍存在，仍需要在實際執行過程中進行具體分析。

其次，關于法律銜接問題。隨著廣州市各級城市更新行政主管部門的撤并，相關法律問題會逐漸顯現。如原來的“1+3”政策體系，其實施主體主要為城市更新行政主管部門，該部門被裁撤，其職能也相應轉隸，從法律語義上不會出現大的問題。但是，廣州城市更新部門為廣州設立的特色機構，在制定“1+3”等文件時，是與其部門運行實際緊密結合的，隨著部門變更、職能合并增減，如何解決這個問題需要考慮。同時，還有訴訟主體問題，現在新的職能承接部門尚未穩定，原來的法律關系如何轉移，以及在轉移的時候，新的部門是否會出現推脫責任等問題，這些都需要改革協調部門在實際工作過程中具體考慮，并理順有關工作。

4 結語

廣州“三舊”改造中的法律問題除了應立足于制度層面外，還應對具體執行過程中的民主決策、拆遷補償等實操問題進行重點關注。廣州的民主法治程度一直處于全國前列，在全國法治評估中也具有較好的成績，如在“三舊”改造工作中，能在解決城市發展土地供給不足、產業結構調整等問題的同時，注重從法治上保障改革試點順利推進，在全國具有引領和示范作用。但是，面對當前經濟下行壓力增大、土地資源供需矛盾持續加劇、“三舊”改造成效不明顯等問題，要在制度設計上把握好效率和公平、民主和法治的關系，在保障經濟發展的同時，推動廣州民主法治建設邁出新步伐。

參考文獻

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