南極海洋保護區事務的發展及挑戰

付玉

（中華人民共和國自然資源部海洋發展戰略研究所，北京 100161）

一、前言

南極海洋保護區事務是南極海洋治理的重點議題。自2004年以來，南極海洋保護區事務在南極海洋生物資源養護委員會（以下簡稱“委員會”）體系下快速發展，成為公海保護區發展最快、最受矚目的區域，擁有世界上第一個完全位于國家管轄范圍以外的南奧克尼群島海洋保護區和面積最大的羅斯海保護區。根據“委員會”有關規劃和發展態勢，未來10年間海洋保護區網絡將遍布南極海域。

中國是南極活動大國，是南極條約體系“和平、科學、保護”核心價值的積極擁護者。中國于2006年批準《南極海洋生物資源養護公約》（以下簡稱“CAMLR 公約”），次年成為“委員會”成員國。在中國作為正式成員國參加“委員會”會議時，在“委員會”機制內建設南極海洋保護區已基本形成定論。中國在科研、外交和法律等方面開展了大量基礎性工作，逐漸扭轉了在南極海洋保護區事務中的被動地位，成為南極海洋保護區進程的積極參與者，將為夯實該進程的法律依據、科學基礎和管理監測等做出更多貢獻。

《南極條約》（簽署時間1961年6 月23 日）暫時凍結了各國對南極大陸的主權要求，南極大陸周圍的海域一般被當作公?？创?，在該海域建立的海洋保護區被視為公海保護區。本文僅討論“委員會”在其管轄的南大洋海域范圍內設立的公海保護區，不涉及英國、南非和法國在其所屬亞南極島嶼周圍建立的、位于“委員會”管轄范圍內的海洋保護區。就定義而言，“委員會”認為海洋保護區是全部或一部分自然資源能夠得到保護的海域，為實現特定養護措施、生態環境保護、生態系統監測或者漁業管理等方面的目標，在該海域內的某些活動受到限制或者被完全禁止。

二、南極海洋保護區的設立進程

“委員會”于2004年要求其科學委員會將海洋保護區作為優先工作[1]，開始推動在南極海域建立海洋保護區，至今已設立兩個海洋保護區，占全世界公海保護區數量的一半，另有3 個海洋保護區提案正在開展磋商討論。根據“委員會”于2011年10 月通過的南極海洋保護區規劃，將逐漸在整個南極海域建成海洋保護區網絡[2]。

（一）已建南極海洋保護區

南極海洋保護區事務在“CAMLR 公約”框架下開展，由根據該公約成立的“委員會”負責開展相關工作。該委員會目前有26個成員方，包括美國、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯、法國、日本和中國等南極活動大國以及歐盟。根據養護海洋生物資源的職責和目標，“委員會”已在南大洋海域建立了南奧克尼群島南大陸架海洋保護區和羅斯海保護區。

1.南奧克尼群島南大陸架海洋保護區

2009年11 月，“委員會”第28 屆大會決定設立南奧克尼群島海洋保護區，制定了專門的養護措施（CM91-03）。該保護區位于南極半島東部的凹形區域，面積約為9.4×104km2。設立該保護區的目標是限制區域內過度的捕魚活動，保護信天翁、海燕、企鵝和南極海狗等海洋生物。圖1 為南奧克尼群島南大陸架海洋保護區地理位置和邊界。

南奧克尼群島海洋保護區的養護措施包括：①禁止一切捕魚活動。為監測或其他目的開展的科研活動，需取得“委員會”同意，并遵守保護區內的養護措施；②禁止一切漁業船只（包括漁船、漁船補給船、漁業加工船、漁業運輸船等）在該區進行任何形式的傾廢排污，禁止漁船轉運；③為監測保護區內的交通情況，鼓勵船只在途經該區前將其船旗國、船只大小、國際海事組織（IMO）編號、途經路線等信息通知“委員會”秘書處。南奧克尼群島海洋保護區在設立和運行10年后仍存在一些問題，最大的問題在于嚴重缺乏科學監測數據，無法評估保護績效[3]。

2.羅斯海保護區

羅斯海保護區由美國和新西蘭于2011年各自單獨提出，于2012年合并為一個聯合提案。提案提出后，“委員會”成員國圍繞羅斯海保護區的面積、科學性、必要性和保護期限等要素進行了激烈博弈。牽頭推動設立該保護區的西方國家綜合利用政治、外交、科學和輿論等多種方式，于2016年促成“委員會”通過了該提案。羅斯海保護區正式設立后在管理方面進展緩慢，至今未通過科研與監測計劃[4]。

（1）羅斯海保護區的區域

羅斯海是南太平洋深入南極洲的大海灣，位于羅斯陸緣冰之北。羅斯海保護區保護面積達到1.55×106km2，是目前世界最大的公海保護區，其中1.12×106km2得到充分保護。羅斯海保護區的有效時間為35年，持續到2052年。該保護區分為3 個區域：①不允許商業捕魚的普遍保護區（約占保護區的72%）；②磷蝦研究區（約占保護區的21%），允許磷蝦的監管捕撈；③特別研究區（約占保護區的7%），允許有限的捕魚活動。羅斯海保護區的區域設置體現出相關國家間的政治妥協，例如特別研究區原為新西蘭的重要犬牙魚漁場，為適當顧及新西蘭的漁業利益而允許一定量的捕魚活動。而且，生產力最高的犬牙魚漁場，如艾斯林灘，被排除在保護區之外[2]。

②水權關系不清，水權管理機制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占下游用水，源流用水大量擠占干流用水，經濟系統用水大量擠占自然生態用水，無節制的水土資源開發利用難以得到有效的制止。

圖1 南奧克尼群島南大陸架海洋保護區地理位置和邊界注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.Protection of the South Orkney Islands Southern Shelf,Conservation Measure 91-03 (2009)。

（2）羅斯海保護區的主要保護對象和目標

羅斯海保護區的主要保護對象為羅斯海獨特的生態系統，重點保護物種為犬牙魚和磷蝦。設立保護區的主要目標為：①保護羅斯海地區的生物結構和生態功能，通過保護棲息地，對當地的哺乳動物、鳥類、魚類和無脊椎動物進行必要的保護；②提供瀕危魚類種群的研究資料，更好地研究氣候變化對魚類生態效應的影響，提供更好的研究南極海洋生物系統的機會；③對南極犬牙魚的棲息地提供特殊保護；④保護磷蝦。

（3）羅斯海保護區的運作和保護手段

羅斯海保護區的保護手段主要有：①分區管理，將羅斯海保護區分為3 個區域，實行不同的管理措施；②采取禁漁和限制捕撈的措施；③對漁船進行管理，要求進出羅斯海保護區的漁船報告，并限制漁船在保護區內轉運。羅斯海保護區規定了較為詳細的報告義務，成員國每五年應向“委員會”秘書處提交一份與海洋保護區科研與監測計劃有關活動的報告，由科學委員會負責審查。羅斯海保護區管理措施還包括鼓勵“委員會”成員國就該保護區的所有活動和執行情況采取相應的監察和監督措施[5]。

（4）羅斯海保護區的管理機制

羅斯海保護區在決策機制上主要依賴于“委員會”、科學委員會、秘書處及成員國的協作，其中“委員會”具有建立羅斯保護區的決策權，同時也有權制定發布相關的管理措施?？茖W委員會的職能主要是審議保護區提案的科學基礎并向“委員會”提供建議，審查和評估相關研究計劃和活動；秘書處負責行政事宜；成員國有向“委員會”報告其在海洋保護區進行活動的義務。圖2 為羅斯海保護區地理位置和邊界。

（二）南極海洋保護區事務發展態勢

2011年10 月，“委員會”第十三屆科學委員會會議通過了一項南極海洋保護區區域規劃，是南極海洋保護區設立的規劃依據和藍圖（見圖3）。該規劃將全部南極海域劃分為9 個區域。從規劃及目前發展態勢看，未來所有南極海域各分區都將設立南極海洋保護區。

圖2 羅斯海保護區地理位置和邊界注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.Ross Sea Region Marine Protected Area, Conservation Measure 91-05 (2016)。

圖3 南極海洋保護區規劃區域注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.MPA Planning Domains。

（三）正在討論的海洋保護區提案

除以上2 個已設立的海洋保護區之外，目前有3 個保護區提案正在“委員會”開展磋商討論。分別是法國和澳大利亞于2012年提交的東南極海洋保護區提案（2018年提案方變為澳大利亞和歐盟）、歐盟于2015年提交的威德爾海保護區提案，以及阿根廷和智利于2018年提交的南極半島海洋保護區提案。

1.東南極海洋保護區提案

東南極海洋保護區提案是由法國和澳大利亞在2011年第30 屆“委員會”會議上提出的，在其后歷屆會議上經過了多次討論和修改。該提案所涉及的南極東南部海域具有豐富的生物和礦物資源。據初步勘察，東南極海域蘊藏大量油氣資源和錳結核，該海域的海灣存在著大量冰架，蘊含豐富淡水資源。在生物資源方面，東南極海域物種豐富，棲息著大量海豹和海鳥。經過多次修改后，提案的規劃范圍和管理制度均發生了變化。在2015年第34屆“委員會”會議上，提案國將之前規劃的7 個海洋保護區區塊減至3 個，但表示并不放棄其他4 個區塊。在2019年第38 屆“委員會”會議上，由于成員方在科學數據、保護邊界和目標等方面仍存在分歧，該提案未獲得通過，需要繼續修改討論。圖4 為東南極海洋保護區提案規劃圖。

圖4 東南極海洋保護區提案規劃圖注：圖片來源于Marine Protected Area for East Antarctica.Australian Government。

2.威德爾海保護區提案

威德爾海保護區提案由歐盟及其成員國于2016年提出。根據該提案，威德爾海保護區將由兩塊不相連的海域構成，第一塊海域大致在南極半島東北海岸向東部延伸，呈現“凹”字狀；第二塊海域大致沿南極大陸向北延伸，包括部分冰架和島嶼。

威德爾海保護區的主要目的為保護生物多樣性和棲息地，建立科學參考區域，以監測氣候變化、捕撈和其他人類活動的影響，特別是研究海洋生態系統以及具有代表性的、罕見的、獨特的生物多樣性和棲息地，增強其適應能力和適應氣候變化影響的能力等。為實現上述保護目標，威德爾海保護區提案設計提出3 種保護區類型：普遍保護區（GPZ）、特別保護區（SPZ）和漁業研究區（FRZ）。普遍保護區面積最大，特別保護區分布于普遍保護區內，而漁業研究區則分布于南極大陸沿岸。提案特別指出，威德爾海保護區的具體面積和設立期限需“委員會”會議討論后決定。威德爾海保護區提案覆蓋面積巨大，且包括了人類在南極區域活動最多的南極半島海域周圍，其對南極活動的潛在影響值得密切關注。

3.南極半島海洋保護區提案

在2018年的“委員會”會議上，阿根廷和智利提出了在規劃區域1 建立南極半島海洋保護區（D1MPA）的提案。該提案區域位于南極大陸西北部的南極半島附近。該提案的保護目標包括有代表性棲息地、生態系統過程、物種生命周期重要區域，以及稀有的、脆弱的生態系統等。

三、南極海洋保護區事務面臨的挑戰

整體來看，南極海洋保護區事務雖取得重要階段性進展，但在法律制度、政治支持、科學基礎和管理監測等方面仍存分歧和矛盾，是南極海洋保護區事務進一步發展的主要挑戰?！拔瘑T會”和各成員方應重視海洋保護區制度建設中存在的法律、科學和管理問題，積極回應和解決政治關切，促進南極海洋保護區建設向著公正、透明、科學、務實的正確方向發展，以利于南極海洋生物和生態的長期有效養護。

（一）法律制度不清晰

目前規范公海保護區建設和管理等問題的統一法律框架尚未形成，與公海保護區議題相關的國際條約及規范性文件數量較多[6]，但普遍缺乏針對性和適用性。區域性條約是目前公海保護區設立和管理的最主要、最直接的法律依據。

1980年“CAMLR 公約”和根據該公約設立的“委員會”制定的有關措施規定是設立南極海洋保護區的直接法律依據?！癈AMLR 公約”第九條是“委員會”劃定保護區和采取相應生物資源管理措施的依據。該條規定，“委員會”有權根據養護需求，以現有的最佳科學論證為依據，制定、通過和修訂養護措施。2011年，“委員會”制定通過了《關于建立CCAMLR 海洋保護區的總體框架》（以下簡稱《總體框架》），是“委員會”對“CAMLR 公約”第九條有關劃區保護規定的補充和完善[7]。

《總體框架》簡要闡述了在“CAMLR 公約”區域內建立海洋保護區的法律淵源、制度背景和科學理論依據，制定了建立海洋保護區的目標、要件、程序、適用對象和審查評估制度等形式要件。因制定時間倉促和經驗不足等原因，《總體框架》仍然存在缺陷。在通過《總體框架》之時，“委員會”成員國對海洋保護區的定位、目標、科學依據仍然存在分歧；對構成海洋保護區的關鍵組成部分尚未進行深入討論和探索，如本底數據、管理計劃、科研和監測計劃等；建立海洋保護區的科學方法、科學指標和標準體系、數據收集分析和處理制度缺失；在海洋保護區的概念、合理利用的概念和范圍、保護區具體目標與“CAMLR 公約”第二條的關系等重大實體問題方面，缺乏合理界定和總體設計。這些是導致各成員方在海洋保護區問題上產生分歧的主要原因[8]。

（二）政治爭論不休

南極海洋保護區事務在發展過程中，對于海洋保護區與南極主權主張之間的聯系引發政治爭論和疑慮。俄羅斯于2014年向“委員會”提交一份工作文件，質疑南極陸地領土主張國利用海洋保護區在其主張區域建立地緣政治控制[2]。澳大利亞、法國和新西蘭等領土主張國對此予以否認。但不可否認的一個事實是，南極海洋保護區提案國的南極陸地領土主張扇面所對應海域與提案所涉海域高度重合。新西蘭、澳大利亞、智利和阿根廷所提海洋保護區提案所涉海域全部位于各自南極陸地領土主張所對應海域（見圖5、圖6）。歐盟所提出的威德爾海保護區提案與挪威的南極陸地領土主張所對應海域有重疊，挪威對此提案提出異議?！赌蠘O條約》雖暫時凍結了南極大陸領土主張，但并未否定這些主張，主張國也沒有放棄其主張。在7 個南極大陸主權主張國中，澳大利亞是距離南極最近的國家之一，也是提出領土要求面積最大的國家。2004年，澳大利亞在向聯合國外大陸架界限委員會提交的200 n mile（1 n mile = 1.852 km）外大陸架申請中，就包括了澳大利亞“南極領土”的外大陸架[9]。在此種敏感情況下，南極海洋保護區與領土主張和地緣控制之間的關系成為政治猜忌和爭論的重要原因[10]。

（三）科學數據不足

科學數據是南極條約體系養護和管理南極資源的基礎，也是構建海洋保護區的基礎和依據。1980年“CAMLR 公約”進一步強調科學的重要性，用風險預防方法和生態系統方法管理南極海洋生物資源捕撈活動[11]。《總體框架》規定南極海洋保護區應建立在最佳科學證據基礎上，要求“委員會”充分考慮科學委員會意見。

在南極海洋保護區事務中，對“最佳科學證據”的解讀與適用，海洋保護區的科學依據是否足夠支撐其建立、養護和管理等，是“委員會”海洋保護區磋商中一個貫徹始終的議題。2011年，美國和新西蘭分別向科學委員會提交了關于在羅斯海區域建立海洋保護區的提案，澳大利亞和法國向科學委員會聯合提交了關于在東南極區域建立代表性海洋保護區體系的提案。科學委員會圍繞羅斯海和東南極兩個海洋保護區提案的科學依據展開討論時，各成員間（包括提案國之間）在建立海洋保護區的科學依據和政策目標方面產生了嚴重分歧。2019年10 月，在“委員會”第38 屆會議上，此時羅斯海保護區已正式設立兩年但未就該保護區的科研和監測計劃達成一致。中國針對羅斯海保護區科研和監測計劃提交了一份工作文件，強調該計劃對于收集整理分析保護區數據，促進保護區的管理和評估具有重要意義。建議在制定科研和監測計劃時，重視本底數據，并把養護目標和一般性規定轉化成具體的、可衡量的、可實施的管理目標。由于對東南極海洋保護區提案的科學數據仍存異議，主要包括本底數據充足性、保護目標和參數等，東南極海洋保護區提案未獲得通過，需要在將來“委員會”大會上繼續討論[4]。

（四）有效管理缺位

由于南極海域面積遼闊、氣候惡劣、人類活動相對較少、“委員會”不具備監測執法力量等原因，海洋保護區無法實現有效管理和監測。突出表現在南奧克尼群島海洋保護區在設立和運行10年后仍存在一些問題，包括保護區的報告制度未得到很好落實，海洋保護區的養護措施單一，主要是禁漁，成效有待觀察，保護區內的執法權有限等。在制度實施方面，“CAMLR 公約”規定了觀察員和檢查員有權進行檢查，但是檢查后即使發現相關船舶從事違法活動，觀察員和檢察員只能通報船旗國處理，不能直接采取執法措施，使執法成效大打折扣。

圖5 新西蘭領土主張與羅斯海保護區對應情況示意圖注：粉色區域為新西蘭南極陸地主張區域，黃色區域為新西蘭作為提案國所建立的羅斯海保護區（制圖者馮翀）。

圖6 澳大利亞領土主張與東南極海洋保護區提案區域對應情況示意圖注：粉色區域為澳大利亞南極陸地主張區域，綠色區域為澳大利亞提出的東南極海洋保護區提案所在海域（制圖者馮翀）。

（五）養護與合理利用之爭

在南極海洋保護區設立進程中，養護與合理利用的關系涉及海洋保護區的目標和理念，是爭論焦點之一?！癈AMLR 公約”第二條明確了其目的是“養護南極海洋生物資源”，“養護”一詞包括合理利用[1]。 “委員會”制定的《總體框架》（2011年）亦明確南極海洋保護區“應充分考慮CAMLR 公約第二條關于養護包括合理利用的規定”。中國和俄羅斯重視養護與合理利用海洋生物資源的平衡，認為海洋保護區提案對漁業活動的限制措施應具有充分證據。新西蘭作為羅斯海保護區的提案國則認為，羅斯海提案已經對邊界進行了調整，最大限度地減少對漁業的影響，而且提案中的特別研究區就是為了兼顧合理利用。新西蘭強調“CAMLR公約”第二條規定的養護包括合理利用，而不是說“養護就是合理利用”[3]。對于此爭論，正如中國學者唐建業所分析指出的，“CAMLR 公約”第二條的目的是為了在養護與利用之間實現一種平衡，在南極海洋保護區建設中不應排斥對南極生物資源的可持續利用[2]。

四、 對中國提升南極海洋保護區事務參與程度的建議

南極海洋保護區對于研究和應對全球氣候變化的影響、養護南極海洋生物多樣性和生態環境具有重要意義。但如果“委員會”在各方未就相關科學、法律和政治等問題形成共識的情況下，快速推進建立超大面積、超長時限、嚴格管控的海洋保護區，勢必引發疑慮和關切。這些疑慮包括：在《南極條約》暫時凍結南極主權主張的背景下，西方發達國家投入大量政治外交資源推動設立南極海洋保護區，是否在以海洋保護區為抓手強化南極海洋治理主導權，爭奪南極事務管理權，對南極海域實行“軟控制”?是否會通過設立海洋保護區，加強對相關海域的管控、提高他國參與門檻、限制他國南極活動?是否通過南極海洋保護區的外溢作用，影響國際法律規制的構建？聯合國正在開展國家管轄外海域生物多樣性（BBNJ）國際協定談判，包括公海保護區在內的劃區管理工具是該協定的一項重要內容。為促進南極海洋保護區進程的順利發展、保障海洋保護區的養護績效，“委員會”各方應加強科學、法律和政治等多個領域的對話和交流，構建更加堅實的法律和科學基礎，提升各項程序透明度。

中國是加強南極海洋治理和養護南極生態環境的重要力量。中國不是南極領土主權主張國，具有相對超脫的政治地位，且高度重視南極作為戰略新疆域在海洋命運共同體中的作用，應在南極應對全球氣候變化、養護南極海洋生物多樣性和保護生態環境中發揮應有的作用、做出應有的貢獻。自2014年以來，中國在南極海洋保護區事務上的立場發生轉變，從“應對”轉向“積極參與”[12]。

（一）深度參與南極海洋保護區事務

南極治理事關人類共同福祉，是國際治理的戰略新疆域，受到中國的高度重視。習近平總書記指出，中方愿同國際社會一道，更好認識南極、保護南極、利用南極。2019年4 月，習近平總書記提出了“海洋命運共同體”重要理念，指出中國高度重視海洋生態文明建設，保護海洋生物多樣性。南極是構建海洋命運共同體的重要內容。世界海洋在生態方面存在密切關聯性，人類社會需攜手共筑海洋生態安全。海洋命運共同體是海洋生態文明的世界版，呼吁世界攜手共建海洋生態文明，在各國管轄海域內加強生態環境治理，在極地深海大洋等管轄外海域積極參與全球海洋治理，加強國際合作。

中國深度參與南極海洋保護區事務是此理念的重要體現，也是中國提升南極海洋治理話語權和制度性權利的重要領域。中國是南極海洋生物資源養護委員會的成員國，依據“CAMLR 公約”參與南極海洋保護區事務是中國的權利和義務。南極海洋保護區在迅速發展的勢頭下仍存在很多問題和挑戰，包括政治上進一步增信釋疑、加強科學研究基礎、加強保護區制度建設、已建海洋保護區的科學監測與績效評估、新建保護區的設立標準、保護面積與期限、保護措施的適宜性等，這些都需要“委員會”所有成員國共同應對。中國深度參與南極海洋保護區事務既有現實需求，又是海洋命運共同體理念的應有之義。

（二）盡快完善國內南極活動法規體系

中國是南極條約協商國，是《南極海洋生物養護公約》締約國，在南極事務中發揮重要作用，隨著中國南極事務的不斷深入發展，中國有責任將南極條約體系的原則要求轉化為國內法，明晰部門的職責，規范相關主體的活動，提升南極活動能力建設，以推動中國南極事務進一步發展。為此，2019年3 月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會將“南極活動與環境保護法”列入立法規劃，使我國在完善國內南極活動法規體系方面向前邁出了重要一步。為更加有效地參與南極海洋保護區事務，為中國開展南極海洋保護區事務提供必要的法律制度保障，南極立法應包含南極保護區相關內容，體現中國對南極海洋保護區的立場、原則和中國企業及個人遵守南極海洋保護區有關管理規定內容。一方面加強與南極海洋保護區等公海保護區制度的國內法銜接，另一方面加強我國對南極條約體系法規的履約遵約。

（三）大力加強南極海洋生態環境科學研究

科學依據是公海保護區建設的必備條件。公海保護區從設計規劃到運行管理、監測評估全過程需要大量準確的信息數據作為決策依據。在長城站、中山站、昆侖站和泰山站之后，中國第五個南極科學考察站已選址南極洲羅斯海。中國應繼續加強對南極海洋生態環境的科學研究，準確掌握羅斯海和更廣泛南極海域的生態環境狀況和重要生物種群數量，精確把握南極海洋保護區未來發展走向，為中國爭取更多話語權奠定科學研究基礎，也為提升南極海洋保護區養護績效提供公共產品和服務。