是否創新與如何創新：政策創新擴散機制的動態比較研究

郭 磊，蘇濤永，秦 酉

(同濟大學 經濟與管理學院， 上海 200092)

一、引言及文獻綜述

政策創新擴散意指政策創新經過一段時間，經由特定的渠道，在政府間傳播并被采納的過程。研究政策創新由個別到一般、由典型到普及、由局部到整體的擴散過程，從而提高政府治理水平。政策創新擴散理論是解釋政府制定新政策的重要分析工具。政策創新擴散機制是政策創新擴散原因與結果之間的中介步驟，目前已有大量研究，但是對于對轄區內部因素與擴散機制卻探討不足，這阻礙了對政策創新擴散的更深入的理解。轄區內部因素與擴散機制是政府采納新政策的主要驅動力量，前者包括政治、經濟、社會、文化，政府官員，政策本身等；后者包括學習、競爭、社會建構、自上而下和自下而上等[1-11]，官員流動、晉升激勵、省級政府中介等中國情境下的特殊影響因素也被識別出來[12-17]，研究涉及的政策領域則包括美國的彩票政策[1]、禁煙政策[6]、刑事司法政策[18]、中國的企業年金稅收優惠政策[11]、效能建設[12]、低保制度[16]、行政審批制度改革[17]、政務微博[19]、孔子學院[20]、公共自行車計劃[21]、智慧城市[22]等。現有文獻一是集中于政策擴散機制的時間和條件性質。什潘(Shipan)和沃爾登發現這些機制具有時間性質，如模仿是一個更短暫的擴散過程。他們也指出，這些機制是有條件的，如大城市能更好地向它處學習，更少擔心經濟的溢出效應，依靠模仿的可能性更小。二是集中于政策擴散機制研究。格拉哈姆(Graham)、什潘(Shipan)和沃爾登發現已有研究已經提出了104個關于政策擴散機制的術語。依據一定的標準，一些學者也對擴散機制進行了分類，例如學習、競爭、強制、模仿和社會化等。三是集中于不同政策擴散機制的結果。在對印第安人博彩政策的研究中，伯姆克和威特默(Witmer)發現社會學習擴散影響采納但不影響擴張；經濟競爭應該影響政策采納和政策擴張。布什伊也指出，漸進政策效仿(policy emulation)所驅動的是平緩的政策擴散，政策模仿(policy imitation and mimicking)所驅動的是州與州之間的快速擴散，對一個共同的外部沖擊所進行州層面的回應所驅動的幾乎是即時擴散。

盡管政策創新擴散研究已經取得豐富成果，但仍然存在進一步發展的空間。當前大多數研究通過一個二分變量來測量政策創新，只考察了是否采納新政策，而忽略了政策創新的程度或深度[1,22-25]。而且，創新決策并不是一瞬間的行為，它是一段時間內發生的一系列行為和動作[26]，不同階段的擴散機制可能呈現動態變化，而當前大多數研究都是靜態視角，無法捕捉決策機制的變化。因此，本文嘗試同時考察創新采納和創新程度兩個變量，進而比較兩種決策機制的異同。

二、理論與研究假設

(一)是否創新與如何創新

創新決策可以劃分為認知、說服、決策、執行和確認等多個階段[26]，政府的政策創新決策過程至少可以劃分為兩個階段：是否創新和如何創新，第一個階段政府做出接受或拒絕創新的選擇，第二個階段制定出具體的政策。

在是否創新階段，政府面臨高度不確定性。一種規避風險的方式是在轄區內進行局部試驗。例如，“省直管縣”改革可以先在省內選擇部分縣進行試點，再決定是否全省鋪開[25]。但是，有些政策無法在區域間分割，只能全盤接受或者完全拒絕，例如在某個局部地區提高工業企業污水排放標準，勢必增加當地企業成本、影響當地經濟發展，同時可能促使高污染企業遷移至相鄰地區，惡化其環境，引發轄區內區域間的經濟、生態和政治矛盾。另一種規避風險的方式是由其他政府在轄區外進行試驗。如果是理性的決策者，他可以選擇學習對象、內容[27]，分析試驗結果，評估與轄區是否匹配，再做出選擇。如果是非理性的決策者，他可能僅僅因為其他地區出臺了某個新政策，并不分析政策效果，就選擇效仿。不論決策者是理性還是非理性，當政策創新的效果不好，都要承擔責任，但是，如果有轄區外其他政府采納同樣的政策，那么責任至少會部分降低。因此，在是否創新階段，擴散機制比轄區內部因素對政策創新決策的影響更大。

進入如何創新階段，政府必須制定出具體的政策。此時，政策制定會遇到實際問題。例如，原政策和新政策相關的政策、部門有哪些？政府決策中參與者、偏好和組織過程的模糊性會放大轄區內部因素的作用[28]。首先，從決策者維度看，決定是否創新和制定具體政策的通常不會是同一群人，前者往往是個別領導，后者則是負責具體事務的基層工作人員。領導一般面臨更加激烈的晉升競爭，接受外界信息刺激較大，基層工作人員一般追求穩定，比較封閉，因此后者的決策受內部因素影響較大。其次，從偏好維度看，政策制定者往往不清楚他們的具體目標。領導決定是否創新時，通常希望該決策有助于其晉升，目標相對明確，但基層工作人員通常只是完成上級下達的任務，他們不知道也不想知道具體政策要解決什么問題。此時，最終出臺的政策可能只是利益相關者討價還價激烈交鋒之后的妥協。最后，從組織過程維度看，基層工作人員通常非常明確自己的工作，但對本職工作與組織目標的關系知之甚少也并不關心。他們在制定具體政策時，更多從本部門出發，還要考慮未來的可執行性，最終結果可能只是對既有政策的微小調整。

(二)研究假設

本文以省級政府企業年金稅收優惠政策為例，研究政策創新擴散動態機制。1997年，上海市、四川省和浙江省三地率先出臺了企業年金稅優政策，2008年全國31個省實現了全面覆蓋，其中15個省設定優惠比例4%，9個5%，2個6%，8%、8.3%和12.5%各1個。現有研究大都單獨考察政策采納或優惠比例，且僅關注轄區內部因素[29-31]，本文采用政策創新擴散研究的基本范式，同時考察政策采納和優惠比例、轄區內部因素和外部擴散機制。

1. 轄區內部因素

政府通過稅收優惠政策推動企業年金發展的首要目標是提升企業職工基本養老金的絕對水平[29-31]。長期以來，我國企業職工養老金水平較低，對社會穩定形成較大壓力，企業年金將增加企業職工退休收入，有助于社會和諧。而養老金的物質基礎是年輕人的生產勞動，如果一個地區年輕人口占總人口的比例較低，產出就比較低，退休職工的養老金水平也比較低，此時政府就會設法提高養老金，由此，政府就更有動力通過提供企業年金稅收優惠來推動企業年金發展。通常采用撫養比來衡量一個地區的人口結構，撫養比越高，老年人口占比就越高。基于此，提出如下假設：

H1-1：撫養比與企業年金稅優政策的采納正相關；

H1-2：撫養比與企業年金稅收優惠的程度正相關。

政府通過稅收優惠政策推動企業年金發展的另一個重要目標是縮小企業職工基本養老金與機關事業單位職工退休金的差距[29-31]。機關事業單位職工退休金遠高于企業職工基本養老金，企業年金將增加企業職工退休收入，有助于縮小差距。如果一個地方企業職工與機關事業單位職工之間的在職收入差距較大，與退休后的收入差距疊加就可能引發比較激烈的社會矛盾，地方政府擔心群體性事件，就更有動力通過提供企業年金稅收優惠來推動企業年金發展。基于此，提出如下假設：

H2-1：企業與機關事業單位職工間的收入差距與企業年金稅優政策的采納正相關；

H2-2：企業與機關事業單位職工間的收入差距與企業年金稅收優惠的程度正相關。

政府通過稅收優惠政策推動企業年金發展受限于財政能力。企業年金稅收優惠政策減少政府收入，當一個政府財政狀況不佳，財政支出剛性將削弱它承擔稅收損失的能力，還會進一步放大其心理成本[30]，即便未來有財政收入增加的可能，也會更加看重當前的損失，因而這類政府采納企業稅收優惠政策的意愿較低，就算采納，優惠程度也會較低。基于此，本文提出如下假設：

H3-1：財政能力與企業年金稅優政策的采納正相關；

H3-2：財政能力與企業年金稅收優惠的程度正相關。

政策創新擴散研究通常會控制人口和經濟因素，中國的城市行政審批制度改革[13,17]、公共自行車計劃[21]、美國的禁煙政策[18]、刑事司法政策[18]等創新采納均與人口規模和人均GDP水平顯著相關。基于此，本文提出如下假設：

H4-1：人口規模與企業年金稅優政策的采納正相關；

H4-2：人口規模與企業年金稅收優惠的程度正相關；

H5-1：人均GDP水平與企業年金稅優政策的采納正相關；

H5-2：人均GDP水平與企業年金稅收優惠的程度正相關。

2. 擴散機制

學習機制是指政策制定者觀察并分析其他地方的政策創新以解決當地的問題[1,5,7,18-19,22,24,27]。當地方政府遇到問題，借鑒已有經驗是自然反應。一種省時省力的方案是觀察其他地方政府政策采納的總體情況，一個政策如果被其他政府廣為采納，說明該政策有效的概率較高；一個政策如果其他政府采納的較少，一來沒有什么機會被學習，二來說明該政策有效的概率較低。美國和中國的政策創新擴散研究均表明學習機制存在[1,5,7,18,19,22,24]。地方政府決定是否采納企業稅收優惠政策以及給予多少優惠時面臨很大的不確定性：收益來自未來，養老儲蓄和企業勞動生產率能否提高、提高多少，都不確定；成本來自即期，但不同的優惠程度下企業反應如何，稅收損失到底有多大也不確定。此時，向其他地方政府學習就成為不錯的選擇，因此，本文提出如下假設：

H6-1：全國范圍內已頒布稅優政策的省份比例與企業年金稅優政策的采納正相關；

H6-2：全國范圍內已頒布稅優政策的省份比例與企業年金稅收優惠的程度正相關。

競爭機制是指政策制定者根據潛在競爭對手的政策創新相機抉擇以維持自身的競爭地位[1,14,16-18,32-33]。在中國的政治體制下，省與省之間主要是政治競爭，相鄰省級政府之間會通過政策創新的方式來競爭中央政府的注意力，被中央關注的官員更可能獲得晉升機會[14,16-17]。如果一個省采納了企業年金稅收優惠政策，并且有好的效果，中央政府很可能會提拔地方官員。相鄰省觀察到競爭對手的決策，即便對企業年金本身不感興趣，但是為了爭取稀缺的中央注意力，避免在晉升競爭中落敗，也會采納相應的政策。因此，本文提出如下假設：

H7-1：相鄰省份中已頒布稅優政策的省份比例與企業年金稅優政策的采納正相關。

H7-2：相鄰省份中已頒布稅優政策的省份比例與企業年金稅收優惠的程度正相關。

強制機制是指上級政府對下級政府政策創新的影響[1-2,18]。上級政府可以采取激勵措施誘導地方政府采納新政策。在中國的政治體制下，中央財政對省級財政有很大影響，當中央釋放了某個政策信號，地方政府積極回應就可能獲得更多財政支持[13]；同時，地方政府又具有較大的自主權，中央政府主觀上也試圖控制地方政府的行為，因此可能對地方政府的創新政策直接干預[14]；再者，中國的干部晉升制度激勵地方官員積極回應中央政策，以博取更大的晉升機會[13]。現有研究表明，上級政府出臺政策對下級政府采納影響顯著[13,16]。因此，本文提出如下假設：

H8-1：中央政府鼓勵企業年金稅優政策的行政命令與政策采納正相關；

H8-2：中央政府鼓勵企業年金稅優政策的行政命令與稅收優惠程度正相關。

社會建構機制是指政策制定者根據社會認為合理的規則來采納新政策[21]。政策制定者只有認為新政策是合理的才會采納，而什么樣的政策是合理的則是社會共同建構出來的。如果專業研究者認為一個新政策具備足夠的必要性和可行性，并公開傳播這些意見和建議，有助于構建共同的合理性判斷，當地政府采納該政策的概率也將提高。企業年金是一個新生事物，政府官員和普通居民都不了解，如果研究者比較關注企業年金，發表大量的研究論文，人們的認知會改善，地方政府采納企業年金稅收優惠政策的概率會更高，優惠程度也會提高。因此，本文提出如下假設：

H9-1：有關企業年金的學術論文數量與企業年金稅優政策的采納正相關；

H9-2：有關企業年金的學術論文數量與企業年金稅收優惠的程度正相關。

三、實證分析過程

(一)研究數據與研究方法

以1997-2008年31個省級政府為樣本。利用各省級政府人力資源與社會保障廳官方網站、中國知網的法律法規庫和北大法寶的法律法規檢索，獲得各省份企業年金稅優政策的首次出臺時間及具體稅優比例。根據歷年《中國人口和就業統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》獲得各省份人口、經濟等信息。利用中國知網檢索歷年企業年金研究成果。

兩個被解釋變量：(1)創新采納，未采納企業年金稅優政策=0，采納=1；(2)創新程度，未采納企業年金稅優政策=0，稅優比例為4%=1，稅優比例為5%或5%以上=2。2001年中央政府在遼寧等地試點企業年金稅優政策時采用的稅優比例是4%，同時，2008年財政部出臺的全國統一的企業年金稅優比例也是4%，因此，將4%設定為截斷值。

解釋變量中轄區內部因素包括：(1)撫養比，各省65歲及以上老年人口數與15-64歲的勞動年齡人口數之比。(2)收入差距，各省機關人均勞動報酬和事業單位人均勞動報酬的均值，再除以企業人均勞動報酬。(3)財政能力，財政赤字(財政支出減去財政收入)占財政支出的比重。(4)人口，各省的人口總量，單位為萬人，取對數。(5)人均GDP，單位為元每人，取對數。解釋變量中擴散機制包括：(1)學習機制，全國范圍內已經頒布企業年金稅優政策的省份數量占全國省份總數的比例。(2)競爭機制，相鄰省級政府中已頒布稅優政策的省份數量占相鄰省份總數的比例。(3)強制機制，2003年及之前=0，2003年以后=1。2003年，國家稅務總局首次認可地方政府企業年金稅優政策，有助于推動政策擴散。(4)社會建構機制，以中國知網的中國學術期刊數據庫為平臺，檢索每年以“企業年金”或“補充養老保險”為標題的相關論文篇數，取對數。

考察創新采納時，被解釋變量為二分變量，使用基于事件史數據的Logit模型，考察創新程度時，被解釋變量為排序數據，使用非事件史數據的Ordered Logit模型。

(二)創新采納

表1匯報了創新采納的回歸結果。模型1包括5個轄區內部因素，模型2-模型5在模型1的基礎上依次引入單個擴散機制，模型6包括全部轄區內部因素和擴散機制。模型6顯示，“人口規模”、“全國比例”和“中央政策”系數顯著，假設4-1、6-1和8-1得到支持。

表1 創新采納的回歸結果

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1，括號內為標準誤；以上變量均滯后一期。

(三)創新程度

表2匯報了創新程度的回歸結果。模型7包括5個轄區內部因素，模型8-模型11在模型7的基礎上依次引入單個擴散機制，模型12包括全部轄區內部因素和擴散機制。模型12顯示，“撫養比”、“收入差距”、“全國比例”和“中央政策”系數顯著，1-2、2-2、6-2和8-2得到支持；“相鄰比例”系數顯著但不符合預期方向，假設7-2未得到支持。

(四)擴散機制的時效性和條件性

表3匯報了4個擴散機制時效性檢驗的結果，具體操作是在模型6和模型12的基礎上將所有解釋變量再滯后一期。在創新采納的模型中，“相鄰比例”、“中央政策”和“學術論文”的系數發生顯著變化，表明競爭、強制和社會建構機制隨時間變化。在創新程度的模型中，“全國比例”、“中央政策”和“學術論文”的系數發生顯著變化，表明學習、強制和社會建構機制隨時間變化。

表2 創新程度的回歸結果

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1，括號內為標準誤；以上變量均滯后一期。

表3 時效性檢驗

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。

表4匯報了4個擴散機制條件性檢驗的結果，具體操作是在模型6和模型12的基礎分別加入5個轄區內部因素與4個擴散因素的交互項進行回歸分析。在創新采納的模型中，“撫養比”、“收入差距”、和“人口規模”顯著調節4項擴散機制。在創新程度的模型中，“撫養比”、“收入差距”、“人口規模”和“人均GDP” 顯著調節13項擴散機制。

(五)進一步的討論

本文揭示了中國地方政府回應公眾需求的行為方式。本文研究發現，當前地方政府的政策創新模式呈現顯著的階段性特征：當決定是否采納一項新政策時較少考慮公眾需求，當決定新政策的具體內容時更多考慮公眾需求。如果僅僅關注是否創新，就會得出中國地方政府對公眾需求缺乏回應的結論，如果同時考察是否創新和如何創新兩個階段，就會發現地方政府的回應性在第二階段明顯增強。以上研究揭示了中國地方政府回應公眾需求的行為方式，深化了對地方政府行為的認知。但是，有研究認為在中國的政治制度下地方政府缺乏回應公眾需求的激勵，近年來中國政府不僅取得了舉世矚目的經濟成就，在醫療、養老、住房、教育、環境和交通等民生領域也同樣有建樹，在此情況下依然判斷中國政府不回應公眾需求顯然與現實不符，理論與現實的鴻溝就此產生。

表4 條件性檢驗

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1；以上變量均滯后一期。

四、研究結論與政策建議

本文將政策創新劃分為是否創新和如何創新兩個決策階段，以省級政府企業年金稅收優惠政策為例，比較兩個階段政策創新擴散機制的異同。實證結果表明：(1)政策創新擴散機制在兩個階段存在顯著差異，轄區內部因素的作用在如何創新階段相對增強。在是否創新階段，轄區內部因素對政府決策影響不顯著，對擴散機制的調節作用也較弱；在如何創新階段，公眾需求顯著影響政府決策，公眾需求和創新能力也顯著調節擴散機制。(2)政策創新擴散機制在兩個階段也存在共性。擴散機制顯著影響政府決策且受轄區內部因素調節，不同擴散機制的時間滯后效應差異顯著。

上述研究結論具有豐富的政策內涵。一是政策創新需要把握變局。當前地方政府的政策創新模式呈現顯著的階段性：當決定是否采納一項新政策時，主要考慮中央政府以及其他地方政府的政策采納，較少考慮本地實際情況；當決定新政策的具體內容時，公眾需求的作用有所增強，不僅直接影響決策，還影響決策者對其他政府的看法。這種階段性特征一方面說明地方政府做到了“結合實際創造性推動工作”，一方面又說明做的還不夠，還達不到“善于”的程度。地方政府進行政策創新時，不僅要與中央政府保持一致，向其他地方政府學習借鑒，更要堅持執政為民，把人民的需要作為根本目標，充分考慮當地實際情況，這樣的政策創新才有意義。

同時，政策創新的目的是有效解決各種社會問題，反映實際問題。任何一項政策創新，都應立足于堅實的實際需求，應對新情況、解決新問題。本質上，任何一項真正有效的政策都是創新之果。沒有現實的需求，便沒有創新。地方政府政策創新模式的階段性特征意味著，當地方政府普遍采納一項新政策時，他們可能僅僅是盲目照搬，并未充分考慮當地實際情況，此時，如果中央政府向地方政府學習，制定全國性政策，可能無法真正解決人民的實際問題。如果中央政府意識到地方政府政策創新的階段性特征，就不會僅僅關注地方政府是否采納一項政策，而將更加關注具體的政策內容，識別地方政府是“真創新”還是“假創新”，繼而相機決策。具體到本文所考察的企業年金稅收優惠政策，從其擴散過程看，中央政策存在被地方政府誤導的可能。所以，中央政府既要保持學習地方政府的態度，又要審慎對待，關鍵還是要堅持以人民為中心，堅持執政為民，把人民對美好生活的向往貫穿政策創新的全過程。同時，容許探索創新“結果”的失敗，容許政策創新在投放社會后有一定時間的“延遲反應”和完善調整的空間。深圳、上海等地通過立法先后推出鼓勵創新的“免責條例”，取得良好效果。

政策創新擴散是公共政策過程研究的新興領域，本文的兩階段理論劃分和實證建議為理解決策過程中的政府行為及其影響機制提供了新的研究視角，有助于我們更好把握政策過程理論前沿，為建立中國特色政策創新擴散理論體系奠定基礎。當然，本文的研究也具有一定局限性，需要充分借鑒西方政策創新擴散的較為成熟分析框架和研究方法來開展我國政策創新擴散研究，同時結合我國實際進行經驗檢驗、完善和整合。