集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題

高巍

摘要：分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利與弊與應(yīng)注意的問題，我們可以看出，要解決中國的三農(nóng)問題，放開流轉(zhuǎn)從長遠(yuǎn)來看是必須的，只是我們要把應(yīng)注意的問題解決好，避免損害農(nóng)民利益，影響農(nóng)村穩(wěn)定的情形發(fā)生。我們應(yīng)考慮根據(jù)土地制度改革的實際情況制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，對集體建設(shè)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押以及出資、自用等作出統(tǒng)一規(guī)范，以利問題的徹底解決。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；問題

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的文義探析

1.1建設(shè)用地

集體建設(shè)用地來源也有兩部分：一部分為存量集體建設(shè)用地，如現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)用地、公益事業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村宅基地。一部分為增量集體建設(shè)用地，即空閑地或農(nóng)用地在新的土地規(guī)劃下經(jīng)審批變?yōu)榧w建設(shè)用地。集體建設(shè)用地使用權(quán)是在農(nóng)民集體所有的土地上經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)由所有人享有的將其土地用于非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)范更多地關(guān)系到村民基本生活保障、耕地保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。農(nóng)村土地的用途不像城市土地那樣單一地用于建設(shè)，除住宅外，大多的農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)用地。與建設(shè)用地相比，農(nóng)業(yè)用地顯然收益過低，若對集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范不當(dāng)，在利益動機(jī)和價格機(jī)制的誘導(dǎo)下，村集體很可能違法流轉(zhuǎn)既有建設(shè)用地，或?qū)⑥r(nóng)用地及未利用地違法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這樣不僅會造成集體土地的流失，使得村民逐漸失去土地所提供的基本社會保障，還會威脅國家的糧食安全和生態(tài)安全，甚至?xí)?yán)重沖擊國有建設(shè)用地市場，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快和宏觀調(diào)控失衡。故不能單純地要求集體建設(shè)用地像國有建設(shè)用地那樣自由交易。

1.2集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的分類

根據(jù)流轉(zhuǎn)方向是向本集體還是向本集體外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可分為就地流轉(zhuǎn)和異地流轉(zhuǎn)。就地流轉(zhuǎn)滿足的是本集體對建設(shè)用地使用權(quán)的需求，而異地流轉(zhuǎn)解決的是因地域發(fā)展不均導(dǎo)致的不同區(qū)域?qū)ㄔO(shè)用地供不應(yīng)求或供過于求的困境。一般情況而言，對建設(shè)用地的需求，城鎮(zhèn)比農(nóng)村旺盛，經(jīng)濟(jì)繁榮的農(nóng)村比偏僻落后的農(nóng)村旺盛。為在保護(hù)耕地數(shù)量的前提下滿足經(jīng)濟(jì)繁盛地區(qū)的建設(shè)用地需求，同時帶動貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往可通過指標(biāo)購買等途徑在保證耕地總量不變的前提下開發(fā)集體建設(shè)用地。“城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤”使得建設(shè)需求小的地方可以通過開墾耕地為建設(shè)需求大的地方提供新的建設(shè)用地指標(biāo)，從而實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。

根據(jù)流轉(zhuǎn)發(fā)生地區(qū)的不同，集體建設(shè)用地使用權(quán)可分為規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)劃區(qū)外流轉(zhuǎn)。被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的地域，其土地就喪失了非農(nóng)發(fā)展的權(quán)利，在農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)是違法的。但此種規(guī)劃本身也值得商榷，農(nóng)業(yè)本身就收益過低，單純憑政府的規(guī)劃行為使得地值懸殊，對被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)區(qū)的村民而言，是非常不公平的。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的問題

2.1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合“三規(guī)”要求和“三個集中”原則。符合“三規(guī)”和“三個集中”是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本前提。集體建設(shè)用地?zé)o論是以何種形式流轉(zhuǎn)，都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)集中是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作的基本原則，集體建設(shè)用地不能分散流轉(zhuǎn)，造成新的村村點(diǎn)火、戶戶冒煙狀況，集體建設(shè)用地要在符合“三規(guī)”要求和“三個集中”原則的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)。可以說，是否符合規(guī)劃要求，是判斷集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否合法的首要標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按規(guī)劃要求流轉(zhuǎn)和使用土地，既是保證流轉(zhuǎn)和使用行為合法性的基礎(chǔ)，也是維持土地流轉(zhuǎn)秩序的重要手段。

2.2集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循土地用途管制規(guī)則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須按規(guī)劃確定的用途進(jìn)行開發(fā)利用，只有規(guī)劃確定用于住宅建設(shè)的才能進(jìn)行商品房開發(fā)。只有國有土地才能搞商品房建設(shè)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)改變，否則集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定就沒有道理也沒有意義，讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計目標(biāo)落空。我們可以考慮在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地增值收益的權(quán)利，包括讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，并可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；在完善稅制和利益分配機(jī)制的同時，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)。

2.3集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過城鄉(xiāng)有形土地市場公開交易。十七屆三中全會明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。”有人認(rèn)為，集體土地是我集體自己的，或者我農(nóng)民自己的，我自己協(xié)議流轉(zhuǎn)就可以了，為什么還要到交易所去招拍掛呢？我們認(rèn)為，農(nóng)民的土地是零散的，建設(shè)用地是成片的，一個項目去給每一戶農(nóng)民談，用地效率必受影響，而且眾多的農(nóng)民意見要統(tǒng)一起來也很難，那誰去談呢，鎮(zhèn)村干部，農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人，農(nóng)民信任嗎？會不會出現(xiàn)權(quán)錢交易呢？國有土地要求招拍掛，一是為了優(yōu)化配置土地資源充分體現(xiàn)土地市場價，二是為了防止“市長價”，避免土地交易中的腐敗問題。集體土地流轉(zhuǎn)也不例外。

2.4集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益必須歸集體土地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織并依法合理分配現(xiàn)在集體土地被征收后由政府統(tǒng)一供地，土地流轉(zhuǎn)收益除去支付農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用，剩下的屬于政府。實行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，除去政府依法提取的稅費(fèi)，剩下的土地收益都?xì)w農(nóng)民。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地收益與征地后的土地收益分配發(fā)生了根本性的變化，是一種新的土地利益分配機(jī)制。按照集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)收益主要?dú)w集體的辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益除政府應(yīng)當(dāng)收取的相關(guān)稅費(fèi)外，主要收益應(yīng)當(dāng)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，并按村民自治的要求，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自行決定如何分配。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配使用的指導(dǎo)和監(jiān)管，避免土地收益使用和分配中的違法違規(guī)問題發(fā)生。

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