從行政訴訟案例看加強環境監測證據鏈的重要性

呂成森 劉合建

摘 要：環境監測數據作為行政處罰的重要依據，對環境處罰案件的立案、復議、執行、變更及訴訟等發揮著重要支撐作用。隨著生態文明思想的貫徹落實，《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》實施不斷深化，新環保法從2015年開始實施，打擊環境違法犯罪力度空前。排污單位面臨的環保壓力成倍增加，壓力傳導過程中，有少數排污單位心存僥幸、虛于應付，更有甚者以監測數據不實、不準、不規范等借口走上了行政訴訟之路，導致近年來環境監測直接或間接訴訟案例不斷增加，對生態環境監測過程和監測結果的法律證據作用提出了挑戰，成為被復議和訴訟的對象，這不能不引起我們重視和思考，去認真探究個中原委，讓監測數據的法律證據作用無可置疑，不可辨駁。本文以某熱電企業環保訴訟案例為典型，對如何加強環境監測證據鏈的重要性進行了探究

關鍵詞：環境監測;監測數據;證據鏈;標準;規范

中圖分類號：X830 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）08-0022-02

1 行政訴訟案情概覽

1.1 基本案情

Z市環保局在2016年3月至2016年10月先后多次對轄區內H熱電企業環境污染違法進行了行政處罰。案情概述如下：2016年3月31日，Z市環保局在監察監測聯合執法中發現H熱電公司有超標排放SO2、NOx行為，2016年4月5日，Z市環境監測站出具了污染物超標排放的《監測報告》，Z市環保局對該企業違法超標排污染物行為予以立案，2016年5月17日，Z市環保局對H熱電公司處以罰款40萬元的行政處罰，并責令限期治理。

2016年4月25日Z市環保局在又一輪監察監測聯合執法中再次發現H熱電公司超標排放SO2、NOx，Z市環境監測站出具了超標排污《監測報告》，Z市環保局予以立案，下達行政處罰決定書，對違法超標排污行為處以10萬元罰款，并再次責令其限期整改。

由于限期內企業整改不到位，加之該企業無排污許可證進行生產，同年10月28日，環保局向其下達《責令停止排污決定書》和《責令改正違法行為決定書》，并處以35萬元罰款。

該企業由于環境治理歷史欠賬較大，幾番整改均沒達到要求，導致停產，后期關閉，損失較大。為此，H熱電公司把停產關閉造成損失的責任轉嫁到環保部門，遂訴至法院，請求撤銷以上處罰決定（勝訴后再追索停業關閉損失的國家賠償）。起訴除對行政程序質疑外，對監測工作的質疑內容主要有以下10個方面：

（1）監測站沒有將監測結果告知企業;

（2）采樣位置不在截面中心、有渦流，違反國家標準規定，得出的數據不準確、行政處罰依據錯誤;

（3）樣品直接帶回實驗室分析，不能保證是在H企業采集的樣品;

（4）使用的煙氣分析儀探針配件，不符合國家標準;

（5）儀器檢定與事實不符;

（6）原始記錄有瑕疵;

（7）錄像顯示現場使用儀器與原始記錄儀器型號不一致;

（8）無法確定儀器型號、編號和原始監測數據;

（9）現場監測時僅有一名工作人員操作，不符合監測標準要求;

（10）監測單位沒有對儀器進行檢定。

1.2 裁判結果

在法庭多輪調查中，Z市環境監測站對H企業的質疑進行了詳細舉證，以國家標準文件和有力的證據全部否定了質疑。

Z市人民法院認為，根據《中華人民共和國環境保護法》第二十四條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。《中華人民共和國行政處罰法》第二十條規定，行政處罰由違法行為發生的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。《環境行政處罰辦法》（環境保護部令第8號）第十七條規定，縣級以上環境保護主管部門管轄本行政區域的環境行政處罰案件。被告系Z市人民政府環境保護主管部門，對本行政區域內排放污染物的企事業單位和其他經營生產者進行現場檢查及進行環保行政處罰，并未超越法律、法規規定的權限范圍。

Z市人民法院認為，Z市環境保護主管部門對H熱電公司作出的行政處罰事實有被告的執法人員現場監測的視頻資料，當場制作的有原告的工作人員現場簽字確認的污染物現場監察記錄表，次日制作的原告董事長陳述脫硫設備因處于調試階段，運行不穩導致超標排放的調查詢問筆錄，Z市環境監測站作出的監測報告等證據互相印證，足以證實原告在2016年3月31日和4月18日有超標排放廢氣的事實。根據視頻顯示，被告監測時采用的是儀器直接測試采樣法，原告關于被告在監測時將監測樣品取樣后，直接將該樣品帶走，然后對監測樣品進行數據計算和分析的陳述不能成立。原告提出異議，認為被告存在采樣孔位置不合理，監測采樣時未使用探針、采樣點為渦流區違反行業計算規范的行為，現場監測儀器與監測報告上載明的儀器型號不一致，均不足以推翻被告認定的原告有超標排污的事實。

Z市人民法院認為，被告經過立案、調查取證，向原告送達了責令改正違法通知書、行政處罰事先（聽證）告知書、行政處罰聽證通知書，重大事項經集體審議，進而作出處罰決定書符合法定程序。第18號和54號處罰決定書證據確鑿、程序合法，適用法律、法規正確，駁回原告的訴訟請求。

2 對本案環境監測質疑的分析

（1）關于監測報告的告知問題。監督檢查的結果及時反饋給被檢查單位的要求是合理的，Z市環境監測站現場監測有錄像證明，且經過原告工作人員現場在現場監察記錄上簽字認可。監測數據在行政處罰事先（聽證）告知書也有記載，每個執法環節都足以說明，監督檢查的結果是公開的，都以一定的形式及時反饋給原告，保障了原告的知情權，Z市環保局作出的行政行為符合法定程序。

（2）關于監測位置處于渦流區的問題。Z市環境監測站根據《固定污染源廢氣監測技術規范》（HJ/T397-2017）采樣，監測點位在風機后，氣體被鼓風機風力送出后直接進入煙道排出，在風機和采樣點之間沒有遇到物體阻擋，不存在背面風，也不存在煙氣的回旋氣流，無法形成渦流，不存在渦流區的問題。

（3）關于監測儀器不規范的問題。監測過程中使用的采樣管為廠家標配的專用采樣管，采樣管材質不吸收且不與待測污染物起化學反應，配備了除濕裝置，現場監測采樣不會影響到監測結果的準確性，監測結果真實有效。

（4）關于監測儀器沒有經過檢定的問題。Z市環境監測站使用的儀器是經過省計量科學研究院檢定的，且在檢定有效期內。

（5）關于現場監測人員數量不足的問題。現場監測人員2人，一人在監測操作，一人現場同步核查企業工況、污染設施運行等情況，原始記錄中也有明確記載。

（6）關于現場監測不規范性問題。現場監測基本做到了嚴格按照標準規范操作，2名監測人員按照國家標準規定的步驟進行采樣分析，全程質量控制，全程留痕，既能溯源，又能復現。

（7）關于儀器編號不一致的問題。現場監測儀器編號使用的是該實驗室內部管理編號，能溯源到所使用的儀器編號，并無不一致。

（8）關于采樣位置不在煙道截面中心點的問題。由于所采集的樣品為混合較均勻的廢氣污染物，因此，不一定必須要在煙道截面的中心位置采集樣品，其樣品采集分析結果有效。

3 環境監測常見問題探究

從本案件企業訴訟提出的問題和日常監測中容易出現的問題來看，要想在被告席上屹立不倒，監測工作要著重關注以下幾方面問題。

（1）監測程序合法性。在執法監測中，應規范監測程序。監測人員應至少在2人以上，根據企業排污特點，進行周密的現場調查和資料收集工作，主要調查排放污染源及其工況情況，確定監測項目，根據發布的環境質量標準，確定監測點位、采樣時間、頻次和方法，采樣點布置是否合理，是能否獲得有代表性樣品，充分考慮確定污染源樣品的保存方法[1]。由于儀器系統誤差存在于環境監測的全過程，只有在可靠的采樣和分析監測的基礎上，運用數理統計的方法處理數據，才能得到“真、準、全”的數據。

（2）采樣的規范性。采樣是監測的必經程序。現場采樣技術性、專業性很強，監測人員采樣必須經過系統培訓，嚴格按照質量手冊、程序文件進行采樣監測。影響現場采樣監測工作的因素很多，包括主觀因素和客觀因素，如采樣容器選擇、采樣點位布設、采樣過程及樣品保存方法等。如果采樣過程中出現問題或者失誤，會嚴重影響數據的準確性。因此，對現場采樣監測過程應嚴格遵循質控要求[2]，及時糾正現場采樣過程中的問題，減少不必要的行政復議或訴訟;對現場監測工作中沒有做到的，要及時整改、不斷完善和提高，最大限度地減少現場監測對數據準確性的影響。

（3）原始記錄完整性。新形勢下環境監測工作面臨嚴峻的挑戰，對環境監測工作規范性、監測數據的客觀準確性有了更高的要求。行政訴訟案件中原始記錄作為支撐證據顯得尤為重要，是證明規范監測、合法監測的重要憑證。但在日常監測中，監測人員可能經常疏忽填寫原始記錄的細節，甚至出現隨意涂改。一旦環境污染事故進入司法層面，原始記錄的不規范、不完整就會造成數據的無效性，影響整個案件的處理。因此，規范原始記錄的編寫是十分必要的。

（4）儀器檢定有效性。對監測儀器設備檢定/校準證書進行準確有效確認，是確保測量結果準確的重要措施。通過合適的方式方法對檢定/校準證書的確認，可以有效提高監測站設備管理水平，降低工作風險[3]。檢定/校準證書確認的結論，直接決定設備能否投入檢驗檢測活動，一旦確認結論存在瑕疵，會導致檢測數據的錯誤，嚴重的會導致行政處罰結論的錯誤。

（5）監測報告完整性。監測報告需要采樣記錄、原始記錄等一系列相關證據支撐才能形成完整的證據鏈，環境監測站在監測時，應建立和保持記錄管理程序，確保每一份監測報告的記錄信息充分，確保證據鏈的溯源性、即時性、復現性[4]。這樣才能夠在行政訴訟案件中，為環境管理部門應訴提供強有力的支持。

4 思考建議

確保監測數據“真、準、全”。環境監測數據是環境監測工作的生命線，是客觀評價環境質量狀況[5]、反映污染治理成效、實施環境管理與決策的基本依據。只有《檢驗檢測機構資質認定能力評價檢驗檢測機構通用要求》（RB/T214-2017）貫穿環境監測全過程，才能獲取“真、準、全”的監測數據，出具的監測報告才會合法有效。

深化監測方法研究應用。被測污染物分析方法應該在實驗室資質認定能力表范圍內，并且符合國家排放標準中方法的標準。在行政訴訟中，作為證據的監測報告所引用的監測分析方法必須與監測機構通過實驗室資質認定的能力表中的描述完全一致，該監測分析方法也是整個監測過程的唯一方法。同時，針對不同行業的排污單位的監測分析，還應遵循所在行業排放標準附錄的方法標準。除此以外，還要注意，在可以使用多個監測分析方法的前提下，針對不同樣品的特點，采用不同的分析方法，可以獲得更為準確、客觀的分析結果。初次使用標準方法前，進行方法驗證。對儀器校準時，了解儀器的誤差是否能滿足監測方法標準要求。

原則與靈活相結合。對環境監測技術規范上的強制性要求，應不折不扣按部就班落實。對環境標準中提到的“可”、“宜”等要求，在不影響監測結果的前提下，為快速獲取監測數據，可堅持靈活處理。例如，《固定污染源廢氣監測技術規范》（HJ/T397-2007）關于氣態污染物的采樣，在監測點位不具備條件的情況下，避開渦流區，可靈活選取監測點位進行采樣，為環境管理部門快速掌握違法證據提供證據支撐。

加強監測站內部制度建設，促進各項工作規范化、程序化、標準化。促進監測人員形成嚴謹的工作作風，高尚的職業道德和慎獨精神，樹立監測方法的法律地位和敬畏意識。

當前，在我國的環境質量沒有得到根本改善的情況下，環境監管的力度，不管是從行政執法還是從刑事司法的角度，在將來很長一段時間內不會減弱，甚至會提高污染環境罪的法定最高刑。環境監測證據鏈將繼續作為環境執法和環境刑事司法的重要證據。但是，不管是在行政訴訟還是在刑事訴訟中，都將會面臨當事人和辯護人更多、更深、更細致的“拷問”，監測人員只有不斷提升綜合業務素養，緊密關注生態環境形勢和司法發展要求，嚴格監測規范，嚴守司法規章，嚴明過程證據，全面、客觀、公正、獨立地調查監測，以完整的“證據鏈”和準確、有效、合法的監測數據結果，展現其不可置疑的證明力，從而在可能的行政復議和行政訴訟中取得主動權。

參考文獻

[1] 張全勝，崔翠萍，郝艷斌等.有組織污染源監測中采樣位置和采樣點的合理布置[J].科技致富向導，2010，9（21）：312-332.

[2] 周本祥.環境監測采樣過程中質量控制的相關研究[J].低碳世界，2016，11（29）：25-26.

[3] 巫緒康.淺談檢驗檢測機構設備校準證書的確認[J].現代測量與實驗室管理，2016，24（6）：48-49.

[4] 高亮，何曉云，楊穎，薛秀秀，等.環境監測實驗室信息系統原始記錄設計與開發[J].輕工科技，2018（9）：89-91.

[5] 何躍君，韓秀茹，凌盼等.環境監測數據綜合分析與評價技術研究[J].青海環境，2016，26（1）：16-20.